央企參與保障性住房建設(shè)的依據(jù)與可持續(xù)性路徑

文／孫大為 中國(guó)航發(fā)北京有限責(zé)任公司 北京 100097

引言：

在最新發(fā)布的《關(guān)于積極參與保障性住房開(kāi)發(fā)建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》中明確了保障性住房開(kāi)發(fā)建設(shè)的相關(guān)事項(xiàng)和建設(shè)開(kāi)發(fā)保障性住房的重要意義，在此通知中對(duì)中央企業(yè)做出了明確要求，通過(guò)采用多種方式積極參與到保障性住房開(kāi)發(fā)建設(shè)中，有效發(fā)揮中央企業(yè)的帶頭作用。在國(guó)資委的號(hào)召下，中央企業(yè)對(duì)保障性住房開(kāi)發(fā)建設(shè)積極響應(yīng)，但是在參與到保障性住房開(kāi)發(fā)建設(shè)工作過(guò)程中時(shí)由于對(duì)相關(guān)工作落實(shí)不到位，對(duì)政策解讀不全面等原因，導(dǎo)致中央企業(yè)在參與保障性住房開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中存在各種困境。為了能夠有效解決中央企業(yè)在開(kāi)發(fā)建設(shè)保障性住房過(guò)程中面臨的困難，就要對(duì)中央企業(yè)參與保障性住房開(kāi)發(fā)建設(shè)的依據(jù)進(jìn)行分析，并尋找可持續(xù)發(fā)展的建設(shè)路徑，從而有效推進(jìn)保障性住房開(kāi)發(fā)建設(shè)。

1、央企參與保障性住房建設(shè)的依據(jù)

中央企業(yè)參與到保障性住房建設(shè)中具有重要的意義，其依據(jù)主要由當(dāng)前社會(huì)形式和中央企業(yè)的內(nèi)在屬性所決定的，包括民生所需、國(guó)情和任務(wù)所需以及社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)?。其中，具體依據(jù)如下：

1.1 民生所需

大力加強(qiáng)建設(shè)保障性住房能夠有效緩解城鄉(xiāng)中低收入人民的住房問(wèn)題，能夠有效實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，穩(wěn)定社會(huì)發(fā)展，事關(guān)國(guó)家的全局發(fā)展。在開(kāi)發(fā)建設(shè)保障性住房過(guò)程中，就要加大對(duì)廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房以及安置房等保障性住房的建設(shè)，將保障性住房的建設(shè)和開(kāi)發(fā)工作視為民生工作中的重點(diǎn)內(nèi)容之一。隨著近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，房地產(chǎn)行業(yè)、建筑行業(yè)得到迅猛發(fā)展，在國(guó)家宏觀調(diào)控下，保障性住房的建設(shè)和開(kāi)發(fā)取得了初步成效，但是在更深層次的問(wèn)題上和根本性問(wèn)題上保障性住房的建設(shè)仍然沒(méi)有得到良好解決，尤其是對(duì)于低收入群體而言，在保障家庭住房方面仍然存在問(wèn)題。近年來(lái)，雖然保障性住房的建設(shè)規(guī)模得到提高，但是仍然存在住房短缺的情況，為了能夠有效提高保障性住房的建設(shè)和開(kāi)發(fā)效率，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，就是由政府組建公營(yíng)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)保障性住房建設(shè)工作。我國(guó)屬于社會(huì)主義國(guó)家，在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，其公營(yíng)機(jī)構(gòu)就可由中央企業(yè)所代替，負(fù)責(zé)保障性住房建設(shè)和開(kāi)發(fā)工作。

1.2 國(guó)情和任務(wù)所需

在“十二五”期間，對(duì)保障性住房的建設(shè)有了更新和更高的要求，對(duì)保障性住房建設(shè)數(shù)量、建設(shè)規(guī)模以及投入都做出了新的規(guī)劃，其成本大約在1.4 億萬(wàn)元左右，其投資較大，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，資金數(shù)額較大，地方政府的財(cái)政短缺，無(wú)法全部投入到保障性住房建設(shè)中。同時(shí)，由于保障性住房盈利空間小，對(duì)地產(chǎn)行業(yè)的吸引力較小，地產(chǎn)行業(yè)基本不會(huì)在保障性住房上投入過(guò)多的資金，而為了能夠保證保障性住房建設(shè)的順利實(shí)施，就要借助中央企業(yè)的力量，由財(cái)力雄厚的中央企業(yè)從多個(gè)途徑和渠道參與到保障性住房的建設(shè)和開(kāi)發(fā)中，能夠有效承擔(dān)地方政府的財(cái)政壓力，有效確保保障性住房建設(shè)任務(wù)的完成。在 “十二五”期間，中央就將有效建設(shè)和開(kāi)發(fā)保障性住房的重要性從地方政府任務(wù)升級(jí)到政治任務(wù)，這也為中央企業(yè)參與到保障性住房建設(shè)和開(kāi)發(fā)中提供了基礎(chǔ)和依據(jù)。

1.3 社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)

對(duì)于中央企業(yè)而言，除了要提高自身的盈利能力以外，還要承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。對(duì)于中央企業(yè)而言，在政策上、資金投入上、項(xiàng)目建設(shè)上都是國(guó)家重點(diǎn)扶持的，中央企業(yè)在獲得國(guó)家重點(diǎn)扶持的同時(shí)也要履行相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)要，如果中央企業(yè)只著眼于追求利潤(rùn)最大化，忽略了社會(huì)責(zé)任和擔(dān)當(dāng)是不利于企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的。中央企業(yè)歸國(guó)家所有，是人民共同的財(cái)產(chǎn)，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程既有盈利的目標(biāo)，又有保障民生的責(zé)任。隨著保障性住房建設(shè)和開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，中央企業(yè)更是應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起社會(huì)責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，有效落實(shí)宏觀調(diào)控政策，積極參與到保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展中。保障性住房建設(shè)和開(kāi)發(fā)作為一項(xiàng)民生工作，屬于國(guó)家的戰(zhàn)略部署工作之一，是國(guó)計(jì)民生的具體表現(xiàn)，中央企業(yè)要積極發(fā)揮其社會(huì)責(zé)任和當(dāng)擔(dān)，響應(yīng)國(guó)家的戰(zhàn)略部署，在保障民生工作中盡到應(yīng)盡的責(zé)任。

2、央企參與保障性住房建設(shè)面臨的困境

中央企業(yè)在參與到保障性住房建設(shè)過(guò)程中，由于相關(guān)制度不完善、缺乏有效的盈利模式、地方政府與央企參與保障性住房建設(shè)的支持力不足以及央企參與保障性住房建設(shè)的主體資質(zhì)不明確等原因，導(dǎo)致在保障性住房建設(shè)和開(kāi)發(fā)過(guò)程中存在一定的困境。其中，主要面臨的困境包括：

2.1 相關(guān)制度不完善

隨著房地產(chǎn)行業(yè)的不斷發(fā)展，最近幾年越來(lái)越多的房地產(chǎn)企業(yè)與地方政府簽署關(guān)于建設(shè)保障性住房的協(xié)議，尤其是國(guó)有企業(yè)和中央企業(yè)更是積極投入到保障性住房的開(kāi)發(fā)和建設(shè)工作中，積極承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。但是，由于建設(shè)和開(kāi)發(fā)保障性住房工作在我國(guó)開(kāi)展的時(shí)間不長(zhǎng)，其建設(shè)經(jīng)驗(yàn)不足，建設(shè)規(guī)模一般，相關(guān)制度不夠完善。雖然，最近幾年對(duì)保障性住房建設(shè)的重視程度有所提升，但是各地政府在開(kāi)展保障性住房建設(shè)和開(kāi)發(fā)過(guò)程中由于缺乏國(guó)家統(tǒng)一部署，各地的發(fā)展情況也有所不同，導(dǎo)致中央企業(yè)在參與到保障性住房建設(shè)過(guò)程中缺乏權(quán)威的、全面的、科學(xué)的制度保障?？傊?，在建設(shè)和開(kāi)發(fā)保障性住房過(guò)程中，欠缺全國(guó)統(tǒng)一的法律法規(guī)和相關(guān)行政制度，大部分采用的制度都是地方政府制定的規(guī)章制度，效力和層次上與國(guó)家層面相比較弱，且執(zhí)行力較弱，導(dǎo)致中央企業(yè)在參與到保障性住房建設(shè)中其產(chǎn)權(quán)界定不明確、經(jīng)營(yíng)權(quán)界定不明顯，導(dǎo)致保障性住房運(yùn)營(yíng)不規(guī)范，從而不利于中央企業(yè)參與到保障性住房建設(shè)中。

2.2 缺乏有效的盈利模式

中央企業(yè)在參與到保障性住房開(kāi)發(fā)和建設(shè)過(guò)程中，其盈利模式一直是中央企業(yè)十分困擾的問(wèn)題之一。很多中央企業(yè)在參與到保障性住房開(kāi)發(fā)和建設(shè)中都是處于虧空狀態(tài)，為了能夠有效彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)平衡問(wèn)題，中央企業(yè)要通過(guò)其他項(xiàng)目和商品房的盈利進(jìn)行彌補(bǔ)。就當(dāng)前中央企業(yè)參與到保障性住房建設(shè)和開(kāi)發(fā)工作的盈利情況看，可以發(fā)現(xiàn)在建設(shè)公租房、廉租房時(shí)中央企業(yè)尚未形成有效的、成熟的盈利模式，保障性住房的開(kāi)發(fā)利潤(rùn)與商品房的開(kāi)發(fā)利潤(rùn)相比可以忽略不計(jì)，甚至處于虧空狀態(tài)。對(duì)于中央企業(yè)而言，在參與到保障性住房建設(shè)和開(kāi)發(fā)過(guò)程中缺乏利益驅(qū)動(dòng)里，不利于調(diào)動(dòng)中央企業(yè)大規(guī)模參與到相關(guān)保障性住房建設(shè)和開(kāi)發(fā)工作中。因此，解決中央企業(yè)的盈利模式問(wèn)題是當(dāng)前的工作重點(diǎn)之一。

2.3 地方政府與央企參與保障性住房建設(shè)的支持力不足

對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，出讓土地收益是政府財(cái)政的重要收入來(lái)源之一，地方政府在出讓土地過(guò)程中，將其應(yīng)用于商業(yè)開(kāi)發(fā)能夠獲取更多的地方財(cái)政收入，而將其應(yīng)用到保障性住房開(kāi)發(fā)和建設(shè)中則獲得的收益較小。但是，為了能夠確保保障性住房的開(kāi)發(fā)和建設(shè)，就必須要求地方政府將土地收入中的一部分用于保障性住房的開(kāi)發(fā)和建設(shè)工作中，長(zhǎng)此以往必然會(huì)導(dǎo)致地方政府的財(cái)政支出收緊，導(dǎo)致在后期的保障性住房建設(shè)中動(dòng)力和支持力不足，從而增加氧、央企在保障性住房建設(shè)和開(kāi)發(fā)中的投入力度。中央企業(yè)雖然有責(zé)任和義務(wù)參與到保障性住房的建設(shè)和開(kāi)發(fā)工作中，但并不意味著中央企業(yè)全權(quán)負(fù)責(zé)保障性住房的建設(shè)工作，地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，做好相應(yīng)的財(cái)政投入、人力物力投入和監(jiān)督管理工配合央企完成保障性住房的建設(shè)工作。但是，由于地方政府對(duì)央企參與保障性住房建設(shè)的支持力不足，在此過(guò)程中重視程度低，未履行相應(yīng)的責(zé)任，導(dǎo)致中央企業(yè)參與到保障性住房建設(shè)難度加大，不利于相關(guān)工作的開(kāi)展。

2.4 央企參與保障性住房建設(shè)的主體資質(zhì)不明確

在國(guó)資委的要求下，要求中央企業(yè)要積極參與到保障性住房的開(kāi)發(fā)和建設(shè)工作中，但是中央企業(yè)在參與到保障性住房建設(shè)過(guò)程中主體資質(zhì)卻不明確，導(dǎo)致央企參與保障性住房建設(shè)面臨一定的困境。在參與到保障性住房建設(shè)過(guò)程中，是否是所有中央企業(yè)都可以參與，參與的條件和資質(zhì)是什么？這些問(wèn)題在法律法規(guī)上并未做出明確的規(guī)定，導(dǎo)致央企參與保障性住房建設(shè)的主體資質(zhì)不明確。就目前實(shí)際情況看主營(yíng)業(yè)務(wù)為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)以及兼營(yíng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)的央企都積極參與到保障性住房的開(kāi)發(fā)和建設(shè)工作中，從而承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，提高央企的影響力，但是對(duì)于央企參與保障性住房建設(shè)的主體資質(zhì)卻不明確，導(dǎo)致各家央企在參與到保障性住房開(kāi)發(fā)建設(shè)中出現(xiàn)爭(zhēng)搶主體資格的情況，造成一定的開(kāi)發(fā)混亂，不利于保障性住房建設(shè)工作的開(kāi)展。

3、央企參與保障性住房建設(shè)可持續(xù)性路徑

3.1 制定合理的激勵(lì)機(jī)制以及監(jiān)督機(jī)制

為了能夠有效促進(jìn)央企積極參與保障性住房開(kāi)和建設(shè)工作中，確保中央企業(yè)的利益不受損害，就要制定合理的激勵(lì)機(jī)制以及監(jiān)督機(jī)制、法律法規(guī)。由于中央企業(yè)參與到保障性住房建設(shè)工作時(shí)，其利潤(rùn)空間較低，導(dǎo)致央企的積極性受到影響，為了能夠有效刺激央企的積極性，在此過(guò)程中要保障央企在保障住房建設(shè)的利益，對(duì)其可能產(chǎn)生的損失給予一定的補(bǔ)償收益。同時(shí)，設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制，在保障性住房項(xiàng)目建設(shè)和開(kāi)發(fā)中，給予優(yōu)惠，以較低成本使央企獲得土地使用權(quán)，提升央企的相關(guān)市場(chǎng)的占有率，加強(qiáng)央企社會(huì)影響力宣傳，對(duì)其融資給予相應(yīng)的優(yōu)惠，加快項(xiàng)目行政審批等，從而刺激央企參與保障性住房建設(shè)的積極性。還要制定有效的法律法規(guī)，規(guī)范央企參與保障性住房建設(shè)的相關(guān)行為，完善保障性住房建設(shè)制度，確保項(xiàng)目有法可依，順利開(kāi)展。另外，還要有效制定監(jiān)督機(jī)制，確保保障性住房質(zhì)量過(guò)關(guān)，引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，有效落實(shí)相關(guān)監(jiān)管制度，使項(xiàng)目能夠順利開(kāi)展。

3.2 從盈利組織向非營(yíng)利組織轉(zhuǎn)化

央企在參與到保障性住房建設(shè)過(guò)程中，為了能夠有效提高其可持續(xù)性發(fā)展能力，使央企在保障性住房建設(shè)中的社會(huì)責(zé)任和擔(dān)當(dāng)?shù)玫酵怀霰憩F(xiàn)，就要制定央企參與到保障性住房建設(shè)的考核內(nèi)容，如贏利目標(biāo)考核、社會(huì)責(zé)任目標(biāo)考核等。由于中央企業(yè)是國(guó)有屬性的企業(yè)，相比起盈利而言，其承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任相比于一般企業(yè)而言要更加突出和明顯，中央企業(yè)作為全體人民的企業(yè)，其社會(huì)責(zé)任就是要在經(jīng)濟(jì)生活中有效穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)，保障民生發(fā)展，成為國(guó)家發(fā)展強(qiáng)有力的后盾。因此，央企參與保障住房建設(shè)和開(kāi)發(fā)工作中，要妥善處理其贏利目標(biāo)考核、社會(huì)責(zé)任目標(biāo)考核，不能僅關(guān)注盈利忽略了社會(huì)責(zé)任。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度思考，為有效實(shí)現(xiàn)央企參與到保障性住房建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展性，就要從國(guó)計(jì)民生需求考慮，結(jié)合央企的特殊性，從盈利組織向非營(yíng)利組織轉(zhuǎn)化，從而確保保障性住房能夠順利建設(shè)。

3.3 加強(qiáng)央企與地方政府的聯(lián)系

為了能夠提高央企參與保障性住房建設(shè)和開(kāi)發(fā)的能力和效率，使央企在建設(shè)保障性住房過(guò)程中得到強(qiáng)有力的支持，就要加強(qiáng)央企與地方政府的聯(lián)系。地方政府要積極響應(yīng)國(guó)家對(duì)保障性住房建設(shè)的相關(guān)要求，并積極引進(jìn)央企的參與，提高保障性住房的效率。在建設(shè)保障性住房過(guò)程中，地方政府要密切與中央企業(yè)合作，加大財(cái)政投入，同時(shí)對(duì)中央企業(yè)參與保障性住房建設(shè)提供一定的政策優(yōu)惠，以低成本的方式使中央企業(yè)獲得土地使用權(quán)，對(duì)其進(jìn)行融資優(yōu)惠，在項(xiàng)目審批過(guò)程中要加快行政審批效率等，從而促進(jìn)保障性住房建設(shè)效率。

3.4 明確央企參與保障性住房建設(shè)的主體資質(zhì)

中央企業(yè)在參與到保障性住房建設(shè)過(guò)程中，要明確央企參與保障性住房建設(shè)的主體資質(zhì)，對(duì)主營(yíng)業(yè)務(wù)為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的央企以及營(yíng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)的央企的主體資質(zhì)進(jìn)行有效審核，對(duì)于主營(yíng)和兼營(yíng)業(yè)務(wù)均不包括房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的央企想要參與到保障性住房建設(shè)中的資質(zhì)進(jìn)行審批，通過(guò)制定相應(yīng)的法律法規(guī)，明確央企參與保障性住房建設(shè)的主體資質(zhì)，確保中央企業(yè)的利益不受到損害，同時(shí)提高央企的積極性，避免央企參與保障性住房建設(shè)和開(kāi)發(fā)中出現(xiàn)爭(zhēng)搶主體資格的情況。通過(guò)明確央企參與保障性住房建設(shè)的主體資質(zhì)能夠使開(kāi)發(fā)有序進(jìn)行，進(jìn)一步加大保障性住房建設(shè)力度。

結(jié)語(yǔ)：

綜上所述，央企參與保障性住房建設(shè)具有重大的意義是民生所需、國(guó)情和任務(wù)所需以及社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)。但是，央企參與保障住房建設(shè)過(guò)程中仍然面臨很多困境，相關(guān)制度不完善，缺乏有效的盈利模式，地方政府與央企參與保障住房建設(shè)的支持力不足以及央企參與保障住房建設(shè)的主體資質(zhì)不明確等都限制著央企參與保障性住房建設(shè)和發(fā)展。為了能夠提高央企參與保障性住房建設(shè)效果，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)現(xiàn)，在將過(guò)程中通過(guò)制定合理的激勵(lì)機(jī)制以及監(jiān)督機(jī)制，采取合理的住房保障方式，從盈利組織向非營(yíng)利組織轉(zhuǎn)化，加強(qiáng)央企與地方政府的聯(lián)系以及明確央企參與保障住房建設(shè)的主體資質(zhì)等有效提高央企參與保障住房建設(shè)效率，使民生住房得到有效保障，進(jìn)一步促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)和民生保障住房的平穩(wěn)健康發(fā)展。