長久不變土地承包政策框架下的土地承包解決對策研究

□鄒浩存，印俊杰，徐 靜，鄭凱軒

（揚州大學，江蘇 揚州 225127）

黨的十七屆三中全會決議指出，要保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系“穩(wěn)定”并且“長久不變”。對于農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營，中央農(nóng)村政策一直保持趨向穩(wěn)定。2019 年，中共中央、國務院就二輪承包到期后如何延包提出綱領(lǐng)性指導意見（下文簡稱“二輪到期延包政策”）：“繼續(xù)提倡增人不增地、減人不減地”“對少數(shù)存在承包地因自然災害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調(diào)地的村組，屆時可按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則在個別農(nóng)戶間作適當調(diào)整”。

既然“長久不變”是我國當前和未來一個時期土地承包制度建設(shè)的基本方向，現(xiàn)有土地承包關(guān)系就勢必會被鎖定。需要注意的是，如果新增人口，以及無地、少地農(nóng)戶通過集體途徑獲得或調(diào)整承包地的預期就無法達成，勢必會帶來耕地占有不公問題，從而產(chǎn)生土地承包矛盾。

2006 年農(nóng)業(yè)稅取消，國家出臺并實施了一系列惠農(nóng)政策。土地作為農(nóng)民優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的屬性越來越明顯，隨之而來的土地承包矛盾呈現(xiàn)出高發(fā)態(tài)勢。據(jù)《中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計年報》顯示，截至2018 年底，農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)糾紛總數(shù)為347 346 件，其中土地承包糾紛比例高達72.20%。土地承包矛盾呈現(xiàn)出范圍大、易敏感、難化解等特點，一旦處理不當，極易激化矛盾，甚至引發(fā)群體性事件或積累群眾“怨氣”，影響社會和諧穩(wěn)定的秩序。如何恰當處理土地承包矛盾，將成為這一時期深化農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題，更是關(guān)系到鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定的重要因素。

1 土地承包矛盾的產(chǎn)生原因

土地是我國農(nóng)耕文明的重要載體，既是農(nóng)民生產(chǎn)生活的場所，又是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動對象，具備多重功能，承包矛盾也隨著土地功能的演化呈現(xiàn)出加劇的態(tài)勢。有關(guān)研究將土地功能劃分為生產(chǎn)功能、保障功能、財產(chǎn)功能、心理功能。分析農(nóng)民對這些功能的依賴狀況、這些功能的替代途徑以及這些因素引致土地承包矛盾的機制有重要的現(xiàn)實意義。

1.1 生產(chǎn)功能

土地生產(chǎn)功能是指農(nóng)民在承包地上進行生產(chǎn)，以獲得生產(chǎn)經(jīng)營性收入。在我國農(nóng)地細碎化經(jīng)營的傳統(tǒng)模式下，個體農(nóng)戶無法單獨完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的諸多環(huán)節(jié)，需要集體統(tǒng)籌調(diào)度。需要注意的是，延長土地承包期后，農(nóng)民的承包權(quán)得到增強，相對之下，村集體對于土地的調(diào)配權(quán)力一定程度上被削弱，村民與村集體的溝通障礙在此期間很可能會增加，“家庭經(jīng)營”與“集體經(jīng)營”的矛盾被進一步激化，使得土地的生產(chǎn)功能無法得到充分發(fā)揮。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期以來都是農(nóng)民獲取收入的基本方式。對于大多數(shù)進城務工的農(nóng)民來說，務工的收入較難維持農(nóng)民工在城市的生活，依然需要繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)耕作補貼家用。并且對于非農(nóng)人力資本較弱的農(nóng)民來說，進城務工的門檻較高，需要額外學習專業(yè)方面的技能，務工的收入相對于務農(nóng)來說很不穩(wěn)定，回鄉(xiāng)進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)始終是他們的重要收入。所以大多數(shù)農(nóng)民并不會因為擁有務工渠道就輕視承包地相關(guān)的變動，當承包關(guān)系受到侵擾時，他們依然會捍衛(wèi)自己的承包權(quán)，容易產(chǎn)生承包矛盾。

1.2 保障功能

土地保障功能主要是農(nóng)民因擁有土地的承包權(quán)而享有的養(yǎng)老保障和非農(nóng)勞動失業(yè)保障功能。改革開放以來，我國一直以經(jīng)濟建設(shè)為中心，但是農(nóng)村的社會保障體系并不完善，沒有和經(jīng)濟發(fā)展形成良好的配合。相比之下，土地成為了農(nóng)村社會保障體系缺口的良好替代。

當農(nóng)民遇到非農(nóng)勞動失業(yè)、亟須養(yǎng)老等情況，失去基本的非農(nóng)收入或養(yǎng)老能力時，土地起到了“退可謀生”的基本保障功能。對于進城務工的農(nóng)民來說，土地是他們失業(yè)的良好緩沖。延長土地承包期對于面臨潛在非農(nóng)失業(yè)風險的人員來說無疑是利好的，他們會堅決反對調(diào)整承包地，這就加劇了承包矛盾發(fā)生的可能性。

土地是農(nóng)民養(yǎng)老的重要保障，土地之外的養(yǎng)老保障很難維持老年農(nóng)民的基本生活水平。目前來看，我國農(nóng)村社會保障制度的構(gòu)建面臨著諸多困難，主要包括社會化水平低、保障水平低、法制化建設(shè)不完善、思想觀念不同步、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的制約等。一方面，養(yǎng)老保險尚未成為農(nóng)村養(yǎng)老的有效手段。多數(shù)農(nóng)民對社會統(tǒng)籌職工養(yǎng)老保險、商業(yè)養(yǎng)老保險的保險手段缺乏支付能力，甚至在觀念中抵觸購買保險，導致養(yǎng)老體系無法在保險制度上順利推進。另一方面，“養(yǎng)兒”逐漸不能有效“防老”。隨著城鎮(zhèn)化推進，農(nóng)村青年更傾向于進城務工，回鄉(xiāng)照顧父母的成本相較以往明顯增加，部分村莊甚至出現(xiàn)只有老人留守的狀況，兒女難以及時妥善地照顧老人。這一形勢加強了農(nóng)民對土地養(yǎng)老的依賴性，也增加了由于養(yǎng)老依賴產(chǎn)生土地承包矛盾的可能性。

1.3 財產(chǎn)功能

財產(chǎn)功能是指農(nóng)戶因持有承包地而享有經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等收益的權(quán)利。長期以來，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一直存在因承包權(quán)不明確而受限的問題。承包期的延長使得原本缺乏承包地流轉(zhuǎn)權(quán)利的農(nóng)戶沒有達到調(diào)整承包地的心理預期，增加了承包地的不穩(wěn)定性，加劇了原本的承包矛盾。

對于大多數(shù)農(nóng)民來說，土地之外諸如城市商品房的增值性財產(chǎn)很稀缺，財產(chǎn)功能還是主要依賴于土地。土地的財產(chǎn)功能目前難以找到其他的替代途徑，是大多數(shù)農(nóng)民的主要依賴方向，缺乏經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)利引發(fā)的承包矛盾也因此難以調(diào)和。

1.4 心理功能

土地的心理功能是指土地帶給農(nóng)民的鄉(xiāng)土情結(jié)、占有、依戀等無法用貨幣價值衡量的情愫。農(nóng)民依靠土地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得經(jīng)濟利益和物質(zhì)保障，在長期的受惠之下，農(nóng)民對土地產(chǎn)生有別于經(jīng)濟收益的依賴，在將土地作為經(jīng)濟來源和社會保障的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生依戀土地的情結(jié)，于是土地又衍生出了“情感寄托”功能，不同于一般的個人財產(chǎn)，還包含了農(nóng)民對其寄托的依戀情愫。

由于農(nóng)耕文化的歷史因素，這種農(nóng)民與土地的情結(jié)還包括農(nóng)民對農(nóng)耕文化的認同，將農(nóng)耕活動作為一種樂趣，又將土地作為承載耕作記憶、懷念祖輩的載體。土地作為農(nóng)民與農(nóng)耕的情結(jié)載體，也是農(nóng)民在鄉(xiāng)村構(gòu)造社會關(guān)系網(wǎng)的基礎(chǔ)。費孝通提出，中國的鄉(xiāng)村社會關(guān)系更多的是以個人為中心散發(fā)出的“漣漪狀”向外發(fā)散的結(jié)構(gòu)網(wǎng)，波紋和中心的距離代表人情的親疏關(guān)系，形成了“差序格局”。對于以社會關(guān)系為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村社會來說，農(nóng)民進城融入城市社會關(guān)系基礎(chǔ)薄弱，遇到突發(fā)性困難也很難得到及時有效的幫助。長期來看，以土地為基礎(chǔ)的人情關(guān)系會是農(nóng)民依賴土地的關(guān)鍵因素。

隨著承包期的延長，這種既定的人情關(guān)系只會更加趨于穩(wěn)固，難以撼動，對于關(guān)系疏遠的其他人員，農(nóng)戶原本的承包地完全沒有調(diào)整或出讓的理由，導致延期后承包地的合理配置更加困難，加大了承包矛盾的預防和調(diào)節(jié)難度。

2 土地承包矛盾治理的對策建議

對農(nóng)民而言，土地既是重要的生產(chǎn)資料，也是養(yǎng)老、失業(yè)保障的穩(wěn)定器，更是農(nóng)民低成本生活、發(fā)展的重要依托。之所以會產(chǎn)生土地承包矛盾，根本原因在于農(nóng)民需要土地提供的功能性利益保障難以替代。因此，從理論上分析可知，如果土地所提供的這些功能性保障能被很好地替代，即土地對農(nóng)民所提供的這些功能性好處對農(nóng)民可有可無，土地承包矛盾將不易產(chǎn)生，即使產(chǎn)生了土地承包矛盾，此時的土地承包矛盾也比較容易化解。據(jù)此，本研究從如何切實增強農(nóng)民擺脫土地束縛的視角，提出兩點政策建議，從根源上化解土地承包矛盾。

2.1 加強農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)能力建設(shè)

首先，為農(nóng)村青少年提供高質(zhì)量教育，切實提高其未來在非農(nóng)就業(yè)市場上的競爭力。一方面，在繼續(xù)發(fā)展和完善農(nóng)村基礎(chǔ)義務教育的基礎(chǔ)上，重點關(guān)注留守兒童、貧困兒童的義務教育。盡管隨著我國教育水平的普遍提高，農(nóng)村基礎(chǔ)教育已經(jīng)有了極大的提高，但是這些農(nóng)村兒童群體的基礎(chǔ)教育質(zhì)量往往不盡如人意。如果不能很好地解決其基礎(chǔ)教育質(zhì)量問題，勢必會影響他們的非農(nóng)就業(yè)能力，不利其家庭擺脫對土地的束縛，增加未來土地矛盾發(fā)生的概率和化解難度。另一方面，針對不能進入中專、大專上學的農(nóng)村學齡青年，要為其提供職業(yè)教育?；A(chǔ)義務教育是通用型教育，一般缺乏針對性和專業(yè)性，不能完全滿足用人單位的需要。應加大職業(yè)教育資金和資源投入力度，積極引導適齡農(nóng)村青年就讀專業(yè)技能較強的職業(yè)院校，并提高其非農(nóng)就業(yè)能力，切實提高其人力資本的流動性，從根本上擺脫對土地的依賴性。

其次，為農(nóng)村勞動力提供適用性強的非農(nóng)職業(yè)技能培訓，提高其職業(yè)技能在非農(nóng)就業(yè)市場中的實用性。一方面，國家應加大農(nóng)村勞動力非農(nóng)職業(yè)培訓的投資力度，積極引導社會資金進入農(nóng)民非農(nóng)職業(yè)技能培訓市場，并進行針對性強、多層次技能培訓。另一方面，針對貧困戶要采取特別的扶持政策，不僅從物資上幫扶，提高其非農(nóng)職業(yè)技能參與度，還應采取多種形式幫助其“思想脫貧”，幫助其樹立正確的就業(yè)觀，拓寬其就業(yè)選擇渠道。

再次，為在職農(nóng)民工提供高質(zhì)量的在職崗位技能培訓，提高其在城市的就業(yè)競爭力。對開展職業(yè)技能培訓的企業(yè)實施鼓勵政策，有效促進農(nóng)民從“干中學”中增加非農(nóng)的人力資本積累，從而切實降低其對土地的依賴性。對文化程度較高或接受新鮮事物能力較強的農(nóng)民工，可通過多媒體、在線課程等手段對其進行全日制或非全日制培訓。對以實際操作為主導培訓形式的農(nóng)民工，可以采取現(xiàn)場集中實習、老師傅“傳幫帶”等形式進行職業(yè)培訓。對主要從事服務類職業(yè)的農(nóng)民工，可以采取經(jīng)驗交流、相互學習等方式提高在崗就業(yè)技能。

2.2 加快農(nóng)民市民化步伐

首先，為農(nóng)民工建立有效的利益表達渠道和權(quán)益保護平臺，強化農(nóng)民工權(quán)益保護，使其能安心在城市工作，盡可能降低土地作為農(nóng)民在城市務工失業(yè)后所承擔的失業(yè)保障功能作用?，F(xiàn)階段，國家很難為所有進城的農(nóng)民提供穩(wěn)定的就業(yè)機會、全面的社會保障等，土地是在城市務工失敗人員的退路，是社會穩(wěn)定器。土地提供的失業(yè)保障功能在相當長的時間內(nèi)不太可能弱化，應通過維護農(nóng)民工維權(quán)，努力實現(xiàn)農(nóng)民工和城市工人平等的就業(yè)待遇和機會，才能弱化土地相關(guān)的功能，從根本上化解土地承包矛盾。因此，政府應繼續(xù)運用公共權(quán)力對社會重新分配資源，給予農(nóng)民工群體特別的物資保障，或運用公共權(quán)力，給予農(nóng)民工群體特別的精神、道義保障，或雙管齊下，兩者兼而有之。比如，政府全力為農(nóng)民工尋找就業(yè)渠道，確保農(nóng)民工能享受合法的勞動者權(quán)益，嚴格勞動者權(quán)益相關(guān)執(zhí)法等。只有切實強化農(nóng)民工權(quán)益保護，真正實現(xiàn)農(nóng)民工與城市就業(yè)者無差別對待，才能降低農(nóng)民對土地所提供的失業(yè)保障功能的依賴性，降低土地承包矛盾發(fā)生的概率或弱化土地矛盾發(fā)生時的強度和烈度。

其次，努力為所有進城農(nóng)民構(gòu)建與城市居民一致的社會保障體系，使其融入城鎮(zhèn)成為市民。農(nóng)民只有從心理和社會關(guān)系上融入城市，才有可能徹底擺脫土地的束縛，從根本上化解土地承包矛盾。因此，政府應繼續(xù)在教育、醫(yī)療、社保和就業(yè)服務等方面構(gòu)建與城市居民同質(zhì)化的社會保障體系，使其順利地融入城市安居樂業(yè)，而不是讓他們“懸浮”于其工作和生活的城市。就當前形勢而言，教育、醫(yī)療、社保和就業(yè)服務等城市福利均是有形或無形地附著在住房上。即使經(jīng)過多輪戶籍制度改革，越來越多的城市福利已經(jīng)成為普惠制福利，僅憑居住證可以享有。但如果沒有住房，農(nóng)民工也難以享受城市福利。要切實讓農(nóng)民在城市安居樂業(yè)，在解決農(nóng)民工與城市就業(yè)者同工同酬的基礎(chǔ)上，更應解決好進城農(nóng)民的住房問題。

3 結(jié)束語

解決農(nóng)地承包矛盾，有利于貫徹中央對于農(nóng)村政策穩(wěn)定的一貫要求。文章先從土地功能的角度分析了土地承包矛盾產(chǎn)生的原因，詳細論述了生產(chǎn)功能、保障功能、財產(chǎn)功能和心理功能對土地承包矛盾的影響機制，為解決承包矛盾提供了解決方案，即加強農(nóng)民非農(nóng)能力建設(shè)和加快農(nóng)民市民化步伐，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、建立和諧新鄉(xiāng)村提供經(jīng)驗參考。