廣東省儲(chǔ)備水權(quán)調(diào)控機(jī)制研究

賴天锃，洪昌紅，邱 靜

(1.廣東省水利水電科學(xué)研究院，廣州 510635；2.河口水利技術(shù)國(guó)家地方聯(lián)合工程實(shí)驗(yàn)室，廣州 510635；3.廣東省水動(dòng)力學(xué)應(yīng)用研究重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣州 510635)

1 儲(chǔ)備水權(quán)的提出及其背景

自我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度以來(lái)，用水總量指標(biāo)成為各級(jí)政府開展水資源管理工作的重要抓手。但是，因用水總量指標(biāo)具有時(shí)間局限性，可能在制定指標(biāo)的一段時(shí)間后，反而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生制約作用。比如，廣東省各市2020年用水總量分配工作已在2017年完成，2030年用水總量分配工作已在2016年完成，至今已有5 a。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，廣東省各市的實(shí)際情況發(fā)生了較大變化，部分市的用水總量指標(biāo)尚有富裕，但也有部分市已經(jīng)出現(xiàn)用水總量指標(biāo)不足的情況，嚴(yán)重影響下階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。因此，為進(jìn)一步優(yōu)化用水總量制度，更好的發(fā)揮水資源在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐作用，根據(jù)以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的指導(dǎo)思想，水資源有償配置成為水資源分配模式的重要改革領(lǐng)域，是踐行十六字治水方針的重要體現(xiàn)[1-7]。2014年7月，水利部決定在內(nèi)蒙古、江西、河南、湖北、廣東、甘肅、寧夏7個(gè)省區(qū)開展水權(quán)試點(diǎn)工作[8]；2017年底，廣東省水權(quán)試點(diǎn)工作順利通過了水利部和省政府聯(lián)合組織的行政驗(yàn)收。但是在開展水權(quán)交易的過程中，存在水權(quán)購(gòu)買意愿不強(qiáng)和惜售現(xiàn)象導(dǎo)致水權(quán)交易市場(chǎng)不活躍的問題[9-10]。部分地區(qū)存在“等靠要”觀念，希望通過行政手段解決用水總量指標(biāo)不足的問題，部分指標(biāo)富裕的地區(qū)，擔(dān)心出售水權(quán)后限制其自身發(fā)展，存在惜售現(xiàn)象。傳統(tǒng)的水資源無(wú)償分配的模型已經(jīng)難以與最嚴(yán)格水資源管理制度和正在建立的水權(quán)制度匹配[11-14]。

為破解水權(quán)購(gòu)買意愿不強(qiáng)及惜售現(xiàn)象，建議一套具有彈性的水權(quán)儲(chǔ)備制度是關(guān)鍵。我國(guó)已有多個(gè)省份正在探索建立水權(quán)儲(chǔ)備制度，內(nèi)蒙古自治區(qū)和河南省通過成立水權(quán)收儲(chǔ)轉(zhuǎn)讓中心開展探索，廣東省也在水權(quán)試點(diǎn)過程中積極探索建立水權(quán)儲(chǔ)備機(jī)制[4]。由于水權(quán)交易在我國(guó)尚處于探索階段，儲(chǔ)備水權(quán)有償配置仍面臨一系列的技術(shù)障礙，本文將重點(diǎn)針對(duì)儲(chǔ)備水權(quán)的來(lái)源、使用提出進(jìn)一步的建議和探索研究。

2 儲(chǔ)備水權(quán)的定義及作用

洪昌紅等認(rèn)為，儲(chǔ)備水權(quán)是指為了保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展以及促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和水市場(chǎng)調(diào)控，通過初始水權(quán)分配時(shí)預(yù)留、政府回收以及市場(chǎng)回購(gòu)等途徑獲得的儲(chǔ)備水資源使用權(quán)[15]。筆者認(rèn)為，初始水權(quán)在經(jīng)過水權(quán)交易或者行政分配后，形成的實(shí)際水權(quán)中仍然需要儲(chǔ)備水權(quán)作為水市場(chǎng)的“穩(wěn)定器”，因此儲(chǔ)備水權(quán)除了是完整初始水權(quán)體系的重要組成部分外，還是實(shí)際水權(quán)的重要組成部分，主要用于保障重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、協(xié)調(diào)空間戰(zhàn)略發(fā)展和調(diào)控水權(quán)交易市場(chǎng)等。

在水權(quán)交易的實(shí)際過程中，通過引入儲(chǔ)備水權(quán)，增加各地市買賣水權(quán)的保障程度，在可交易水權(quán)較為缺乏時(shí)，省級(jí)儲(chǔ)備水權(quán)可及時(shí)投入水市場(chǎng)，確保需要購(gòu)買水權(quán)的地市“有貨可買”；在可交易水權(quán)較多時(shí)，省級(jí)儲(chǔ)備水權(quán)可進(jìn)一步回收部分地市的富余指標(biāo)，確保需要出售水權(quán)的地市“有貨可賣”。儲(chǔ)備水權(quán)作用的充分發(fā)揮，有利于激活水權(quán)交易市場(chǎng)，而一套明確的儲(chǔ)備水權(quán)調(diào)控機(jī)制，才能更好地發(fā)揮省級(jí)儲(chǔ)備水權(quán)作用。

3 儲(chǔ)備水權(quán)收儲(chǔ)機(jī)制

政府儲(chǔ)備水權(quán)的收儲(chǔ)來(lái)源一般可分為政府保留、市場(chǎng)回購(gòu)。筆者認(rèn)為，可在此基礎(chǔ)上，以增加強(qiáng)制回收節(jié)水工作未達(dá)到要求的市級(jí)指標(biāo)作為收儲(chǔ)的來(lái)源之一。

政府保留指標(biāo)是儲(chǔ)備水權(quán)的最原始途徑，是在行政區(qū)域用水總量分解時(shí)就保留下來(lái)的水權(quán)。以廣東省為例，目前除了分解至21個(gè)市的用水總量指標(biāo)以外，省本級(jí)還有一定的儲(chǔ)備水權(quán)，各市在實(shí)際分解到各縣(區(qū))的用水總量指標(biāo)時(shí)，也均不同程度地保留了一定的儲(chǔ)備水權(quán)。政府保留指標(biāo)的形成主要是考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的實(shí)際發(fā)展與用水總量指標(biāo)分解時(shí)的預(yù)測(cè)會(huì)存在一定的偏離，因此是通過行政手段明確的，指標(biāo)的變化較小，主要是作為省內(nèi)重大工程項(xiàng)目的保障。

政府市場(chǎng)回購(gòu)指標(biāo)是儲(chǔ)備水權(quán)的重要補(bǔ)充，是上級(jí)政府或者水權(quán)交易機(jī)構(gòu)通過市場(chǎng)平臺(tái)購(gòu)買用水戶或區(qū)域政府采取節(jié)水措施節(jié)約出來(lái)的水權(quán)。部分市通過開展節(jié)水工作，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)后，用水總量存在富余，通過申請(qǐng)出售富余用水總量指標(biāo)，可以豐富省級(jí)儲(chǔ)備水權(quán)的儲(chǔ)備，并可以將自身的節(jié)水工作轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，是“兩手發(fā)力”的重要體現(xiàn)。因此政府市場(chǎng)回購(gòu)指標(biāo)是通過市場(chǎng)行為獲取的，指標(biāo)的變化較大，穩(wěn)定性一般。

政府強(qiáng)制回收指標(biāo)是儲(chǔ)備水權(quán)的其他補(bǔ)充，是上級(jí)政府強(qiáng)制回收未能夠完成節(jié)水及水資源工作的下級(jí)政府的水權(quán)。目前部分市對(duì)水資源及節(jié)水管理工作不重視，強(qiáng)制回收其用水總量指標(biāo)既能豐富省級(jí)儲(chǔ)備水權(quán)的儲(chǔ)備，也可為廣東進(jìn)一步推進(jìn)水資源及節(jié)水管理工作提供重要抓手。政府強(qiáng)制回收手段將對(duì)各市推進(jìn)相關(guān)工作產(chǎn)生巨大推力，但指標(biāo)的變化程度一般，穩(wěn)定性一般。儲(chǔ)備水權(quán)指標(biāo)收儲(chǔ)情況見表1所示。

表1 儲(chǔ)備水權(quán)指標(biāo)收儲(chǔ)情況

4 儲(chǔ)備水權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性配置機(jī)制

儲(chǔ)備水權(quán)可通過競(jìng)爭(zhēng)性配置，無(wú)償配置，有償配置等方式進(jìn)行分配，基于目前廣東省已將2030年用水總量指標(biāo)分解到各地市，儲(chǔ)備水權(quán)的配置模式重心應(yīng)轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)性配置為主，其他配置方式為輔的模式，本文將就儲(chǔ)備水權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性配置機(jī)制作進(jìn)一步分析。

儲(chǔ)備水權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性配置，是指上級(jí)人民政府向下級(jí)人民政府通過競(jìng)爭(zhēng)性的方式轉(zhuǎn)讓水權(quán)，主要通過下級(jí)人民政府開展水資源與節(jié)水管理工作的情況確定其可交易的水權(quán)數(shù)量，并根據(jù)節(jié)水程度及水權(quán)交易數(shù)量確定其指標(biāo)的價(jià)格，通過競(jìng)爭(zhēng)性的手段，確定最終可開展交易的下級(jí)人民政府，并明確其獲得儲(chǔ)備水權(quán)的流程。

4.1 儲(chǔ)備水權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性配置可交易數(shù)量

要明確儲(chǔ)備水權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性配置的水權(quán)交易上限，需要明確儲(chǔ)備水權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性配置的水權(quán)交易資格要求和可供交易的水權(quán)數(shù)量。儲(chǔ)備水權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性配置的水權(quán)交易資格應(yīng)根據(jù)下級(jí)政府開展水資源及節(jié)約用水工作的情況好壞程度確定，為此，應(yīng)結(jié)合近年來(lái)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核及各項(xiàng)節(jié)水管理工作要求制定指標(biāo)，并根據(jù)指標(biāo)完成情況，確定下級(jí)政府可開展競(jìng)爭(zhēng)性配置的交易水權(quán)，具體指標(biāo)包括最嚴(yán)格水資源考核制度實(shí)施情況、水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率、萬(wàn)元GDP用水量下降幅度、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量下降幅度、節(jié)水型城市創(chuàng)建情況、節(jié)水型社會(huì)創(chuàng)建情況等6個(gè)指標(biāo)，并根據(jù)指標(biāo)完成情況分為兩個(gè)級(jí)別(見表2所示)。

如下級(jí)政府未能完成相關(guān)指標(biāo)，則不允許參加儲(chǔ)備水權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性配置交易；如下級(jí)政府能完成相關(guān)指標(biāo)，則根據(jù)完成指標(biāo)情況，結(jié)合省級(jí)儲(chǔ)備水權(quán)數(shù)量以及下級(jí)政府已分配用水總量指標(biāo)進(jìn)一步確定可供交易的儲(chǔ)備水權(quán)指標(biāo)。根據(jù)廣東省目前的情況，建議完成第1檔的指標(biāo)可交易的儲(chǔ)備水量為省級(jí)儲(chǔ)備水權(quán)的20%與市級(jí)用水總量指標(biāo)的5%的較小值；完成第2檔的指標(biāo)可交易的儲(chǔ)備水量為省級(jí)儲(chǔ)備水權(quán)的30%與市級(jí)用水總量指標(biāo)的10%的較小值。

表2 儲(chǔ)備水權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性配置資格要求

4.2 儲(chǔ)備水權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性交易價(jià)格

儲(chǔ)備水權(quán)交易價(jià)格應(yīng)綜合考慮全省水資源開發(fā)利用情況、用水效益、節(jié)水工程建設(shè)和更新改造費(fèi)用、節(jié)水工程運(yùn)行維護(hù)管理費(fèi)用、生態(tài)補(bǔ)償成本等因素，由省級(jí)價(jià)格主管部門會(huì)同財(cái)政、水行政主管部門及各共同商定基礎(chǔ)交易價(jià)格。此前廣東省政府與深圳市政府、惠州市政府開閘你的儲(chǔ)備水權(quán)有償配置時(shí)已開展了相關(guān)測(cè)算，交易價(jià)格為0.4元/(m3·a)。廣東省可在此基礎(chǔ)上，定期明確儲(chǔ)備水權(quán)的基礎(chǔ)價(jià)格，并明確實(shí)際開展的交易可在此基礎(chǔ)價(jià)格進(jìn)行少量浮動(dòng)，具體浮動(dòng)倍率可根據(jù)下級(jí)政府完成水資源管理及節(jié)水工作的情況確定，市級(jí)儲(chǔ)備水權(quán)交易價(jià)格原則上不低于省級(jí)儲(chǔ)備水權(quán)價(jià)格。

4.3 儲(chǔ)備水權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性配置交易資格確定

水資源是一種稀缺資源，儲(chǔ)備水權(quán)本身的數(shù)量收到限制，因此也是一種稀缺的商品，在實(shí)際開展競(jìng)爭(zhēng)性配置時(shí)，會(huì)存在多個(gè)符合可交易條件的地市申請(qǐng)交易，儲(chǔ)備水權(quán)未能全部滿足需求的情況下，可開展競(jìng)爭(zhēng)性交易，具體流程如下。

1) 資格審查

各申請(qǐng)購(gòu)買儲(chǔ)備水權(quán)的地市應(yīng)明確自身申請(qǐng)交易的儲(chǔ)備水權(quán)數(shù)量及指標(biāo)完成情況，上級(jí)人民政府對(duì)其申請(qǐng)進(jìn)行核實(shí)，明確滿足4.1中提出的儲(chǔ)備水權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性交易資格要求的下級(jí)人民政府，確定開展競(jìng)爭(zhēng)性配置的下級(jí)政府清單。

2) 價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)

根據(jù)資格審查的結(jié)果，上級(jí)人民政府應(yīng)召集具備儲(chǔ)備水權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性配置的下級(jí)人民政府，開展競(jìng)價(jià)拍賣的市場(chǎng)形式，考慮各地市的實(shí)際交易價(jià)格是根據(jù)4.2中明確的基礎(chǔ)價(jià)格×浮動(dòng)倍率確定，因此競(jìng)價(jià)的形式不宜為儲(chǔ)備水權(quán)交易單價(jià)的絕對(duì)值，而應(yīng)為水權(quán)交易單價(jià)的上浮比例，起叫價(jià)以10%起拍，最低增幅為5%。

3) 結(jié)果公示

根據(jù)競(jìng)價(jià)拍賣的結(jié)果，明確參與儲(chǔ)備水權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性配置的下級(jí)人民政府及其報(bào)價(jià)，并可按需公示候補(bǔ)的下級(jí)政府，防止出現(xiàn)交易中途因不可抗因素導(dǎo)致部分下級(jí)人民政府退出交易。

4.4 儲(chǔ)備水權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性配置交易流程

儲(chǔ)備水權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性配置交易流程應(yīng)體現(xiàn)公平公正，客觀透明的原則，涉及到下級(jí)人民政府、下級(jí)水行政主管部門、上級(jí)人民政府、上級(jí)政府水行政部門、省水權(quán)交易平臺(tái)等，并且涉及技術(shù)內(nèi)容以及行政內(nèi)容，因此應(yīng)包括申請(qǐng)交易、技術(shù)行政審查、交易登記，交易審查、簽約結(jié)算、公開報(bào)備等部分(如圖1所示)。

圖1 儲(chǔ)備水權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性配置交易流程示意

1) 申請(qǐng)交易

下級(jí)人民政府水行政主管部門貫經(jīng)下級(jí)人民政府同意，向上級(jí)人民政府水行政主管部門提出書面申請(qǐng)，并提交申請(qǐng)市級(jí)儲(chǔ)備水權(quán)可行性論證報(bào)告。

可行性論證報(bào)告應(yīng)包括以下內(nèi)容：① 區(qū)域概況和水資源開發(fā)利用、節(jié)約、保護(hù)情況；② 區(qū)域近5年落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度及節(jié)約用水工作情況；③ 申請(qǐng)儲(chǔ)備水權(quán)的必要性、合理性論證或說(shuō)明；④ 申請(qǐng)市級(jí)水權(quán)對(duì)第三方的影響及補(bǔ)償論證或說(shuō)明；⑤ 擬申請(qǐng)的儲(chǔ)備水權(quán)水量、來(lái)源、用途、價(jià)格、期限等信息；⑥ 其他需說(shuō)明的事項(xiàng)。

2) 技術(shù)行政審查

上級(jí)人民政府水行政主管部門受理儲(chǔ)備水權(quán)交易申請(qǐng)后，應(yīng)對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行全面審查，重點(diǎn)審查儲(chǔ)備水權(quán)交易的必要性和影響，出具初步審查意見，并將申請(qǐng)材料和初步審查意見上報(bào)上級(jí)人民政府審查，由上級(jí)人民政府決定是否批準(zhǔn)儲(chǔ)備水權(quán)交易申請(qǐng)，并批復(fù)最終審查意見，并在上級(jí)政府水行政主管部門向社會(huì)公告儲(chǔ)備水權(quán)交易的交易雙方、交易水量、來(lái)源、用途、價(jià)格、期限等相關(guān)信息。

駁回儲(chǔ)備水權(quán)交易申請(qǐng)的審查意見主要包括：① 關(guān)于儲(chǔ)備水權(quán)交易申請(qǐng)的最終審查意見(駁回/不同意)；② 駁回儲(chǔ)備水權(quán)交易申請(qǐng)的原因說(shuō)明。

批準(zhǔn)儲(chǔ)備水權(quán)交易申請(qǐng)的審查意見主要包括：① 關(guān)于儲(chǔ)備水權(quán)交易申請(qǐng)的最終審查意見(批準(zhǔn)/同意)；② 申請(qǐng)市級(jí)儲(chǔ)備水權(quán)必要性、合理性的意見；③ 申請(qǐng)市級(jí)儲(chǔ)備水權(quán)對(duì)第三方影響及補(bǔ)償?shù)囊庖?；?申請(qǐng)市級(jí)儲(chǔ)備水權(quán)水量、來(lái)源、用途、價(jià)格、期限等意見。

3) 交易登記

公告期滿后，儲(chǔ)備水權(quán)轉(zhuǎn)讓方(上級(jí)市級(jí)人民政府水行政主管部門)應(yīng)向省交易平臺(tái)提交《水權(quán)轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)書》進(jìn)行交易注冊(cè)登記與申請(qǐng)。儲(chǔ)備水權(quán)受讓方(下級(jí)人民政府水行政主管部門)應(yīng)向交易平臺(tái)提交下列材料進(jìn)行交易注冊(cè)登記與申請(qǐng)：① 水權(quán)受讓申請(qǐng)書；② 申請(qǐng)儲(chǔ)備水權(quán)可行性論證報(bào)告；③ 上級(jí)人民政府審查意見。

4) 交易審查

交易平臺(tái)收到上級(jí)儲(chǔ)備水權(quán)交易申請(qǐng)后應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查。申請(qǐng)材料齊全的，應(yīng)當(dāng)依照交易規(guī)則組織交易；申請(qǐng)材料不齊全的，應(yīng)當(dāng)要求交易雙方在規(guī)定時(shí)間內(nèi)補(bǔ)充材料。

5) 簽約結(jié)算

交易平臺(tái)組織交易雙方簽訂水權(quán)交易合同，明確交易雙方的名稱和地址、交易的水量和來(lái)源、交易水權(quán)的用途、交易價(jià)格、交易起始時(shí)間和期限等內(nèi)容，經(jīng)水權(quán)交易平臺(tái)鑒證后交易方為有效。

水權(quán)交易合同應(yīng)由省級(jí)人民政府水行政主管部門統(tǒng)一制定的合同文本，交易雙方可根據(jù)自身需求進(jìn)行合法補(bǔ)充。交易雙方按合同的交易價(jià)款支付方式履行，并同時(shí)結(jié)清交易平臺(tái)相關(guān)服務(wù)費(fèi)。交易平臺(tái)相關(guān)服務(wù)費(fèi)由受讓方承擔(dān)。

6) 公開報(bào)備

儲(chǔ)備水權(quán)交易達(dá)成后，交易平臺(tái)應(yīng)依法公開水權(quán)成交信息，包括交易雙方、交易水量和來(lái)源、交易價(jià)格、交易期限、水權(quán)用途等內(nèi)容。上級(jí)人民政府水行政主管部門在其門戶網(wǎng)站上同步公告儲(chǔ)備水權(quán)成交信息，公告期5個(gè)工作日。交易雙方應(yīng)及時(shí)向本級(jí)人民政府報(bào)備交易情況。

5 結(jié)語(yǔ)

研究廣東省儲(chǔ)備水權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性交易價(jià)格定價(jià)機(jī)制。目前，水權(quán)交易的研究大部分還處于機(jī)制體制的研究，對(duì)于關(guān)鍵的水權(quán)交易的價(jià)格以及支付方式的研究仍有待深入，水權(quán)交易價(jià)格與其相關(guān)因素尚無(wú)定量化的分析。

探索開展儲(chǔ)備水權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性配置試點(diǎn)。雖然目前對(duì)于儲(chǔ)備水權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性配置的研究仍在不斷開展，但水權(quán)交易作為一個(gè)參與方包括政府、個(gè)人、企業(yè)的復(fù)雜政策，需要進(jìn)一步的實(shí)踐才能發(fā)現(xiàn)其存在的問題和障礙，才能推動(dòng)完善水權(quán)交易的相關(guān)政策要求，充分發(fā)揮水權(quán)交易對(duì)水資源與節(jié)水管理的正向作用。