自然保護(hù)地空間的規(guī)制困境與立法回應(yīng)
——基于自然保護(hù)地相關(guān)法規(guī)范的實(shí)證分析

鄢德奎

（福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350116）

自然保護(hù)地（Protected Areas，簡(jiǎn)稱PA） 一詞是從西方移植過(guò)來(lái)的，其內(nèi)涵仍在發(fā)展完善之中，通說(shuō)認(rèn)為是指“借助法律及其它有效的規(guī)范方式，保護(hù)和維護(hù)生物多樣性、自然及文化資源的土地或海洋”[1]。在我國(guó)，類似的自然保護(hù)地設(shè)置，最早可以追溯到漢唐時(shí)期。根據(jù)《舊唐書(shū)》記載，京兆、河南兩都四郊的方圓三百里曾被劃為禁伐區(qū)或禁獵區(qū)。[2]新中國(guó)第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)—鼎湖山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)于1956 年在廣東省肇慶市設(shè)立。目前，我國(guó)擁有的各類自然保護(hù)地共21 種，高達(dá)1.18 萬(wàn)處，占國(guó)土面積18%以上。[3]自然保護(hù)地建設(shè)風(fēng)生水起的背后，隱藏著各類自然保護(hù)地之間概念界定不清、主體功能模糊、地理空間重疊等諸多問(wèn)題，難以發(fā)揮自然保護(hù)地的應(yīng)有作用。[4]而這類條塊分割、多頭管理“九龍治水”困局的肇因，主要是自然保護(hù)地法律規(guī)范不成體系且相互沖突。[5]因此，最大限度地避免和解決自然保護(hù)地的法律規(guī)范沖突，對(duì)即將出臺(tái)的《自然保護(hù)地法》以及相關(guān)法律法規(guī)立改廢釋會(huì)有很大助益。本文通過(guò)對(duì)自然保護(hù)地相關(guān)法律文本進(jìn)行實(shí)證分析，考察和分析自然保護(hù)地法律規(guī)范沖突樣態(tài)及其生成原因，結(jié)合國(guó)家關(guān)于自然保護(hù)地體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，明確自然保護(hù)地法律規(guī)范沖突的解決路徑。

一、自然保護(hù)地空間規(guī)制的實(shí)踐難題

筆者參照《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2019）中的自然保護(hù)地類型，結(jié)合法律文本和試點(diǎn)實(shí)踐中出現(xiàn)的自然保護(hù)地類型，梳理出自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)（自然遺跡）、地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)（地質(zhì)公園）、森林公園、濕地公園、沙漠公園、草原公園、冰川公園、農(nóng)業(yè)公園、沙化土地封禁區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)、草原風(fēng)景區(qū)、飲用水源地保護(hù)區(qū)、野生動(dòng)物棲息地、海洋特別保護(hù)區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)小區(qū)等類型的自然保護(hù)地。其中，草原公園、冰川公園暫無(wú)相關(guān)規(guī)范性文件予以規(guī)制，農(nóng)業(yè)公園僅是廣東省發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)的一種創(chuàng)新試點(diǎn)，因此上述三類公園并不在本文的研討范圍內(nèi)。以下將從相關(guān)自然保護(hù)地的保護(hù)范圍、主管機(jī)關(guān)、法律依據(jù)等方面進(jìn)行對(duì)比分析，梳理自然保護(hù)地規(guī)范沖突所引發(fā)的實(shí)踐難題。

（一） 部分自然保護(hù)地空間交叉重疊

根據(jù)自然保護(hù)地的相關(guān)規(guī)范性文件，梳理得出15 類20 種自然保護(hù)地（如表1 所示）。其中，根據(jù)保護(hù)內(nèi)容、區(qū)域范圍的不同，自然保護(hù)區(qū)又可以分為一般意義上的自然保護(hù)區(qū)、森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)；濕地公園包括國(guó)家濕地公園、城市濕地公園；海洋特別保護(hù)區(qū)涵蓋海洋資源保護(hù)區(qū)、海洋公園、海洋特殊地理?xiàng)l件保護(hù)區(qū)、海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)。在現(xiàn)有的自然保護(hù)地法律規(guī)范中，僅有森林公園、沙漠公園和沙化土地封禁保護(hù)區(qū)這三類保護(hù)地要求其總體規(guī)劃、地域邊界不得與自然保護(hù)區(qū)及其他已批準(zhǔn)設(shè)立的保護(hù)區(qū)相重疊，其余的自然保護(hù)地并未如此規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中許多自然保護(hù)地的空間重復(fù)規(guī)劃。[6]就自然保護(hù)地空間規(guī)劃重疊的類型來(lái)說(shuō)，大體可以分為空間重疊和功能重疊。在空間重疊方面，自然保護(hù)區(qū)與風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)遺產(chǎn)與自然遺跡、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)與海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)等相關(guān)自然保護(hù)地空間均存在重疊交錯(cuò)的情形。在功能重疊方面，自然保護(hù)區(qū)與地質(zhì)遺跡、自然遺跡，風(fēng)景名勝區(qū)與水利風(fēng)景區(qū)、草原風(fēng)景區(qū)等相關(guān)自然保護(hù)地的部分功能定位是一致的。

（二） 自然保護(hù)地“九龍治水”多頭管理

盡管我國(guó)大部分自然保護(hù)地的主管部門(mén)是林業(yè)行政主管部門(mén)，但仍存在其他不同的行政主管部門(mén)根據(jù)自身管理事項(xiàng)建立起來(lái)的自然保護(hù)地，最終形成了以生態(tài)要素和資源類別為特色的各類自然保護(hù)地。[7]大體而言，各類自然保護(hù)地的主管部門(mén)主要涉及環(huán)境保護(hù)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、漁業(yè)、草原等相關(guān)行政主管部門(mén)（如表2 所示）。其實(shí)，不論是建設(shè)方式還是管理手段，都導(dǎo)致了同一自然地理單元內(nèi)相鄰、相連的各類自然保護(hù)地因行政區(qū)劃、資源分類而人為地割裂了生態(tài)系統(tǒng)的完整性。[8]在同一國(guó)土空間區(qū)域內(nèi)設(shè)置多種不同類型的自然保護(hù)地，造成相關(guān)自然保護(hù)地交叉重疊。生態(tài)價(jià)值和景觀價(jià)值越高的區(qū)域，自然保護(hù)地類型和數(shù)量就越多。如此一來(lái)，自然保護(hù)地的交叉重疊引發(fā)了行政管理的權(quán)屬爭(zhēng)議，造成了自然保護(hù)地重復(fù)建設(shè)、管理機(jī)構(gòu)疊床架屋，既增加了管理成本，也浪費(fèi)了行政資源。這種“多套人馬多塊牌子”的各自為政非但不利于自然保護(hù)地事務(wù)的管理，反而造就了“管理分割、協(xié)調(diào)無(wú)力、重復(fù)執(zhí)法、合作低效”等困局[9]，嚴(yán)重影響了自然保護(hù)地的治理效能和保護(hù)成效。坊間流傳的“青蛙在水里游就歸漁業(yè)管，跳到岸上就歸林業(yè)或者國(guó)土部門(mén)管，被人抓了呢，就歸工商管”[10]，便是自然保護(hù)地各自為政“多頭管理”困局的真實(shí)寫(xiě)照。

（三） 自然保護(hù)地規(guī)劃設(shè)立依據(jù)“政出多門(mén)”

各類自然保護(hù)地劃定的邊界不清、管理權(quán)責(zé)不明等問(wèn)題，肇因在于自然保護(hù)地規(guī)劃設(shè)立的依據(jù)雜亂無(wú)章。就現(xiàn)有自然保護(hù)地而言，多數(shù)自然保護(hù)地有“法”可依，但實(shí)踐中也存在部分自然保護(hù)地“無(wú)章可循”的情形，如冰川公園、草原公園等并沒(méi)有相關(guān)法規(guī)范依據(jù)。從規(guī)劃依據(jù)的法律效力等級(jí)來(lái)看，我國(guó)管理各類自然保護(hù)地的直接依據(jù)包括法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件等（見(jiàn)表3）。其中，在法律層面，僅有《野生動(dòng)物保護(hù)法》（2018）規(guī)定了野生動(dòng)物棲息地；在行政法規(guī)層面，僅有《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》相應(yīng)規(guī)定了自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)；多數(shù)自然保護(hù)地的管理依據(jù)屬于部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章。可見(jiàn)，我國(guó)自然保護(hù)地管理依據(jù)的規(guī)范層級(jí)較低，難以維護(hù)自然保護(hù)地的生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性。由于缺乏頂層設(shè)計(jì)和上位法依據(jù)，不同的政府部門(mén)在對(duì)同類自然保護(hù)地進(jìn)行管理時(shí)，各自制定了部門(mén)規(guī)章，以致于相關(guān)部門(mén)的執(zhí)法權(quán)限劃分不科學(xué)、執(zhí)法力量配置不合理，從而引發(fā)權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法等監(jiān)管問(wèn)題。例如濕地公園，既有城鄉(xiāng)住建部門(mén)出臺(tái)的《城市濕地公園管理辦法》，也有林業(yè)部門(mén)出臺(tái)的《國(guó)家濕地公園管理辦法》，導(dǎo)致濕地管理無(wú)法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)之間的關(guān)系。

表 1 各類自然保護(hù)地的保護(hù)范圍

表 2 自然保護(hù)地的主管機(jī)關(guān)梳理

表 3 自然保護(hù)地類型及其法律依據(jù)

此外，作為自然保護(hù)地類型之一的自然保護(hù)小區(qū)，其管理依據(jù)是地方省級(jí)政府組成部門(mén)出臺(tái)的規(guī)范性文件，如《廣西森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)小區(qū)建設(shè)管理辦法》（2010）、《湖南省自然保護(hù)小區(qū)建設(shè)管理辦法（試行）》（2002）、《廣東省社會(huì)性、群眾性自然保護(hù)小區(qū)暫行規(guī)定》（1993）等。由于缺乏上位法依據(jù)，自然保護(hù)小區(qū)的規(guī)劃設(shè)立存有爭(zhēng)議。江蘇省林業(yè)局曾給中山陵園管理局《關(guān)于建立紫金山自然保護(hù)小區(qū)的請(qǐng)示》（蘇林辦函〔2009〕9 號(hào)）的批復(fù)中提到“在目前我國(guó)自然生態(tài)保護(hù)體系中自然保護(hù)小區(qū)還沒(méi)有明確法律地位的情況下，宜根據(jù)《森林公園管理辦法》等相關(guān)法規(guī)開(kāi)展對(duì)上述區(qū)域的管理”。由此可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)有“條塊分割”“多頭管理”的自然保護(hù)地管理體制，造成了“無(wú)法可依”“政出多門(mén)”的自然保護(hù)地管理亂象。

二、自然保護(hù)地空間規(guī)制失靈的生成原因

化解自然保護(hù)地法律規(guī)范沖突，首先需要揭示法律規(guī)范相互交織、產(chǎn)生沖突的根本癥結(jié)，以便于厘清規(guī)范沖突的生成原因，為有針對(duì)性地化解自然保護(hù)地規(guī)范沖突提供參考和依據(jù)。從上述自然保護(hù)地法律文本分析來(lái)看，造成自然保護(hù)地法律規(guī)范沖突的原因大體可以分為以下三類：

（一） 自然保護(hù)地立法規(guī)劃缺失

法律規(guī)范的制定源自于立法權(quán)力的行使，因此自然保護(hù)地法律規(guī)范沖突的原因首先在于立法規(guī)劃缺失。而立法規(guī)劃缺失主要表現(xiàn)在立法主體的盲目擴(kuò)張和立法活動(dòng)的粗疏草率。

1. 自然保護(hù)地的立法主體擴(kuò)張失度

根據(jù)行政法治原則，行政立法權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)遵循合憲性和合法性的要求。換句話說(shuō)，行政立法是理應(yīng)受到嚴(yán)格限制的。然而，1982 年《憲法》修訂以來(lái)，行政立法權(quán)的主體擴(kuò)張遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了現(xiàn)有的憲法約制框架。[11]根據(jù)《憲法》（2018）規(guī)定，國(guó)務(wù)院及其各部委，省、直轄市人大及其常委會(huì)和民族自治地方人大均享有行政立法權(quán)。事實(shí)上，由于缺乏統(tǒng)一的立法規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致自然保護(hù)地主管部門(mén)之間條塊分割、各自為政，進(jìn)而客觀上造成了自然保護(hù)地立法主體的類型和數(shù)量均在不斷地?cái)U(kuò)張。具體而言，在中央層面，根據(jù)《立法法》（2015）的規(guī)定，享有規(guī)章制定權(quán)的國(guó)務(wù)院各“部委”擴(kuò)張為“部門(mén)”，即國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署及其他具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)等均享有規(guī)章制定權(quán)。這在自然保護(hù)地行政立法方面，表現(xiàn)得尤為明顯?，F(xiàn)有自然保護(hù)地相關(guān)的部門(mén)規(guī)章中，國(guó)家林業(yè)局（現(xiàn)為國(guó)家林業(yè)和草原局）、國(guó)家海洋局（自然保護(hù)地管理職能已轉(zhuǎn)給國(guó)家林業(yè)和草原局）便是“部委”以外的立法主體。在地方層面，根據(jù)《立法法》（2015）的規(guī)定，規(guī)章制定權(quán)的主體擴(kuò)張為“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府”、“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市”和特定情況下的“設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府”。因?yàn)椤拜^大的市”和在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”享有規(guī)章制定權(quán)的“設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府”的數(shù)量較多，導(dǎo)致相同的自然保護(hù)地管理事項(xiàng)存有多種不同的規(guī)范依據(jù)。有的自然保護(hù)地管理依據(jù)甚至只是地方政府組成部門(mén)發(fā)布的規(guī)范性文件，如廣州市農(nóng)業(yè)局發(fā)布的《廣州市級(jí)農(nóng)業(yè)公園評(píng)定管理暫行辦法》（2017）。自然保護(hù)地立法主體擴(kuò)張無(wú)序，導(dǎo)致各自訂立的自然保護(hù)地規(guī)范難以統(tǒng)合在憲法秩序下，難免引致相關(guān)自然保護(hù)地的法規(guī)范沖突。

2. 自然保護(hù)地的立法活動(dòng)粗疏草率

自然保護(hù)地法律規(guī)范沖突的另一個(gè)重要原因在于立法的粗疏草率，主要表現(xiàn)在立法技術(shù)粗疏和立法活動(dòng)草率。[12]在立法活動(dòng)方面，制定相關(guān)自然保護(hù)地法律規(guī)范時(shí)，未對(duì)相關(guān)法律法規(guī)所規(guī)制的相同或類似內(nèi)容予以梳理檢視，以致于制定出與其他法律或上位法相競(jìng)合或沖突的規(guī)范，如城市濕地公園和國(guó)家濕地公園。立法活動(dòng)草率導(dǎo)致同一塊涵蓋草地、林地、濕地等多種自然資源的自然保護(hù)地牽涉到不同的管理部門(mén)：農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)管草地、林業(yè)行政主管部門(mén)管林地；濕地的管理主體包括林業(yè)行政主管部門(mén)和建設(shè)行政主管部門(mén)，如若在濕地中經(jīng)營(yíng)水產(chǎn)養(yǎng)殖，則該養(yǎng)殖行為又歸農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)管理。在立法技術(shù)方面，各類自然保護(hù)地的法律規(guī)范表達(dá)與相關(guān)概念名稱可謂五花八門(mén)，如自然保護(hù)小區(qū)、農(nóng)業(yè)公園等。[13]粗疏的立法技術(shù)導(dǎo)致我國(guó)數(shù)十種自然保護(hù)地相互獨(dú)立、自成體系，相互之間既缺乏協(xié)作，也缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管制度。各個(gè)部門(mén)在管理自己所屬的自然保護(hù)地時(shí)，其他部門(mén)難以干涉。這就導(dǎo)致如果有人在風(fēng)景名勝區(qū)盜獵、偷獵，風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)卻無(wú)法管理。因?yàn)橐吧鷦?dòng)物保護(hù)歸林業(yè)機(jī)關(guān)和森林公安機(jī)關(guān)管理，而風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)既沒(méi)有野生動(dòng)物保護(hù)職能，也缺乏相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)。

（二） 自然保護(hù)地的管理事權(quán)劃分不清

當(dāng)前，自然保護(hù)地管理體制“條塊”分割問(wèn)題突出。[14]無(wú)論是橫向同級(jí)政府各部門(mén)間關(guān)于資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)事權(quán)的劃分，還是縱向中央與地方之間關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能分配、日常管理監(jiān)督事權(quán)的劃分，抑或是不同行政區(qū)域同級(jí)政府間的跨區(qū)合作統(tǒng)籌事項(xiàng)，均未明確。具體來(lái)說(shuō)，自然保護(hù)地事權(quán)劃分不清包括以下四種情形：一是，不同自然保護(hù)地的管理事務(wù)是相互關(guān)聯(lián)的，如林業(yè)或漁業(yè)行政主管部門(mén)管理的“野生動(dòng)物棲息地”與環(huán)保行政部門(mén)主管的“自然保護(hù)區(qū)”均涵蓋了野生動(dòng)物保護(hù)的交叉事務(wù)；二是，各類自然保護(hù)地分屬林業(yè)、環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等行政部門(mén)管理，導(dǎo)致管理交叉重疊，如福建武夷山同時(shí)掛著自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、自然文化遺產(chǎn)地、國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)等多塊自然保護(hù)地牌子，而不同保護(hù)地的主管機(jī)關(guān)又有所不同；[15]三是，不同部門(mén)主管同類自然保護(hù)地的情形，如濕地公園既有林業(yè)部門(mén)主管的國(guó)家濕地公園，也有建設(shè)部門(mén)主管的城市濕地公園。

上述自然保護(hù)地的事權(quán)交錯(cuò)重合，在沒(méi)有經(jīng)由體系解釋厘清相關(guān)事權(quán)的情況下，不同的行政管理部門(mén)就相同或類似的自然保護(hù)地事務(wù)進(jìn)行立法，勢(shì)必造成相關(guān)法律規(guī)范之間的沖突。比如，建設(shè)行政主管部門(mén)和林業(yè)行政主管部門(mén)均對(duì)濕地進(jìn)行規(guī)制，并予以立法。盡管《立法法》規(guī)定了部門(mén)規(guī)章在各自的職權(quán)范圍之內(nèi)施行，且法律效力相同，但是并未對(duì)權(quán)限重疊的情形進(jìn)行說(shuō)明，這造成了部門(mén)規(guī)章之間的沖突無(wú)法預(yù)防也無(wú)從直接調(diào)處的問(wèn)題。作為社會(huì)秩序的法律規(guī)范，本是行政機(jī)關(guān)監(jiān)督管理自然保護(hù)地的指引和依據(jù)，吊詭的是當(dāng)前自然保護(hù)地法規(guī)范沖突卻造成規(guī)制失序，以致于行政機(jī)關(guān)無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地的公共事務(wù)治理。

（三） 自然保護(hù)地的管理部門(mén)利益沖突

現(xiàn)代立法的主要任務(wù)在于調(diào)整與平衡各式各樣且相互干涉的利益。立法文本承載了利益攸關(guān)方的訴求，自然保護(hù)地法律規(guī)范之間沖突的實(shí)質(zhì)是自然保護(hù)地相關(guān)主管部門(mén)間的利益沖突問(wèn)題。[16]由于自然保護(hù)地立法依循部門(mén)立法路徑，具有立法權(quán)的相關(guān)部門(mén)在特定區(qū)域或范圍內(nèi)承擔(dān)各自的職責(zé)、代表相應(yīng)的利益。當(dāng)區(qū)域或部門(mén)利益間發(fā)生沖突時(shí)，地方保護(hù)與部門(mén)壟斷便在立法中有所體現(xiàn)。自然保護(hù)地管理職能的設(shè)置未遵循生態(tài)系統(tǒng)特性，相關(guān)主管部門(mén)是在各自部門(mén)利益的驅(qū)使下參與自然保護(hù)地管理。因?yàn)槿狈攲釉O(shè)計(jì)和部門(mén)協(xié)調(diào)，不僅造成公共行政資源浪費(fèi)，也制約了自然保護(hù)地治理效能的提升，還導(dǎo)致了生態(tài)的整體性與條塊分割的行政管理模式之間的尖銳沖突。相關(guān)利益沖突大體可以從縱橫兩個(gè)維度進(jìn)行歸類界分。橫向?qū)用妫母鞑块T(mén)間與各地方政府間的權(quán)責(zé)不清，會(huì)造成利益沖突。在政府部門(mén)之間，自然保護(hù)地管理中出現(xiàn)“有利爭(zhēng)著管、無(wú)利都不管”的現(xiàn)象[17]；在同級(jí)政府之間，常常因自然保護(hù)地的隨意劃設(shè)而引起糾紛，“有的自然保護(hù)區(qū)就是領(lǐng)導(dǎo)在地圖上圈劃出來(lái)的，還鬧出‘鉛筆太粗，把隔壁區(qū)縣甚至外省區(qū)域劃進(jìn)去了’”[18]?？v向?qū)用?，分稅制以?lái)，中央財(cái)政的收入遠(yuǎn)多于支出。與此對(duì)比，地方事權(quán)增多的同時(shí)，財(cái)政開(kāi)支預(yù)算反而急劇下降。這導(dǎo)致許多地方政府設(shè)立的自然保護(hù)地基本上沒(méi)有經(jīng)費(fèi)投入，所謂的保護(hù)也就只是掛一塊“自然保護(hù)地”的招牌而已。更何況自然保護(hù)地的劃設(shè)限制了當(dāng)?shù)氐墓I(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而自然保護(hù)地的生態(tài)環(huán)境效益卻為整個(gè)社會(huì)的公眾所共享。在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制未全面落實(shí)的背景下，這種不對(duì)等的保護(hù)模式影響了區(qū)域環(huán)境正義的實(shí)現(xiàn)，也造成地方局部利益和社會(huì)整體利益之間的沖突。[19]加之國(guó)家對(duì)自然保護(hù)地的投入有限，加劇了中央與地方博弈、部門(mén)利益沖突，導(dǎo)致自然保護(hù)地的生態(tài)保護(hù)與（地方）經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾突出。此類利益沖突促使部分地方政府和國(guó)家部委在相關(guān)立法中過(guò)于重視自身利益，以致于地方或部門(mén)保護(hù)主義影響了自然保護(hù)地的立法進(jìn)程，進(jìn)而訂立出相互割裂的自然保護(hù)地法律規(guī)范。

三、自然保護(hù)地立法體系化的具體路徑

基于對(duì)前述自然保護(hù)地法律規(guī)范的梳理分析，結(jié)合相關(guān)法律規(guī)范沖突的困境，以下從四個(gè)維度提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)之策。

（一） 協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系

自然保護(hù)地制度是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)兩者利益權(quán)衡的結(jié)果。當(dāng)前，風(fēng)景名勝區(qū)和自然保護(hù)區(qū)重疊，資源利用和經(jīng)濟(jì)保護(hù)之間生成的矛盾，根本原因在于地方政府的發(fā)展“沖動(dòng)”以及民眾對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求。對(duì)于地方政府而言，自然保護(hù)地的生態(tài)保護(hù)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此，針對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)的資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和工業(yè)產(chǎn)業(yè)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)依法予以清理，在滿足當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活的基礎(chǔ)上，分類處置涉事項(xiàng)目或企業(yè)，并強(qiáng)制其有序退出。將自然保護(hù)地的管理機(jī)構(gòu)確定為公益性機(jī)構(gòu)，嚴(yán)防自然保護(hù)地蛻變成為純粹的商業(yè)性旅游景區(qū)。[20]為了保障地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)對(duì)等化，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)自然保護(hù)地建設(shè)和管理的資金需求進(jìn)行全面準(zhǔn)確核算，根據(jù)實(shí)際的需求增加財(cái)政預(yù)算投入，重點(diǎn)加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度和覆蓋面，確保地方政府有財(cái)力完善自然保護(hù)地的公共服務(wù)設(shè)施，從而提升公共服務(wù)效能。同時(shí)，為了彌補(bǔ)財(cái)政資金短缺問(wèn)題，也可以參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，引入社會(huì)第三方公益資本參與自然保護(hù)地建設(shè)。[21]

為了緩解周邊原住居民生存發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的沖突，首先，充分考量各類自然保護(hù)地的人地關(guān)系差異化問(wèn)題，對(duì)自然保護(hù)地的保護(hù)價(jià)值進(jìn)行重新評(píng)估，并根據(jù)保護(hù)價(jià)值的高低重新劃分自然保護(hù)地類型與范圍，將原自然保護(hù)地內(nèi)人口密集的城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村等區(qū)域劃到自然保護(hù)地邊界以外；其次，依托生態(tài)扶貧、生態(tài)補(bǔ)償?shù)葒?guó)家政策，勸導(dǎo)自然保護(hù)地中核心保護(hù)區(qū)內(nèi)的原住民有序搬遷，對(duì)于無(wú)法立即搬遷的，允許其開(kāi)展必要的生產(chǎn)生活活動(dòng)；[22]再次，通過(guò)環(huán)境教育和政策扶持引導(dǎo)自然保護(hù)地的原住民節(jié)約集約利用資源，在資源承載允許的條件下支持和傳承傳統(tǒng)文化及人地和諧的永續(xù)生活方式；[23]最后，通過(guò)聘請(qǐng)?jiān)∶駞⑴c生態(tài)管護(hù)，一方面補(bǔ)償其因自然保護(hù)地的規(guī)劃設(shè)立而遭受的利益縮減，另一方面借用其生活經(jīng)驗(yàn)智慧實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地的生態(tài)保護(hù)功能。

（二） 構(gòu)建科學(xué)合理的自然保護(hù)地體系

為解決各類自然保護(hù)地空間重疊交錯(cuò)、保護(hù)對(duì)象重復(fù)、保護(hù)目標(biāo)混亂等問(wèn)題，亟需重構(gòu)和優(yōu)化現(xiàn)有自然保護(hù)地體系。根據(jù)生態(tài)保護(hù)優(yōu)先原則，以生態(tài)價(jià)值為衡量標(biāo)準(zhǔn)確立自然保護(hù)地類型，進(jìn)而根據(jù)自然保護(hù)地生態(tài)多樣性和生態(tài)系統(tǒng)邊界確立相應(yīng)的功能分區(qū)。[24]首先，理順現(xiàn)有各類自然保護(hù)地之間的關(guān)系，明確各類自然保護(hù)地應(yīng)有的保護(hù)對(duì)象、保護(hù)目標(biāo)和功能定位。尤其是在建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地建設(shè)的宏觀政策背景下，應(yīng)當(dāng)明確國(guó)家公園與其他類型自然保護(hù)地之間的關(guān)系。[25]在突出國(guó)家公園主體地位的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)其他各類自然保護(hù)地的保護(hù)和管理。

其次，研究科學(xué)的自然保護(hù)地分類標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園、草原風(fēng)景區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、野生植物原生境保護(hù)區(qū)（點(diǎn)）、自然保護(hù)小區(qū)、野生動(dòng)物重要棲息地等各類自然保護(hù)地按照自然屬性和保護(hù)強(qiáng)度進(jìn)行梳理調(diào)整、重新歸類，逐步形成以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地分類標(biāo)準(zhǔn)。

再次，編制全國(guó)范圍內(nèi)的自然保護(hù)地中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，確定自然保護(hù)地的總體布局和建設(shè)方向。在保證自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)完整的基礎(chǔ)上，因地制宜地合理適度劃定國(guó)家公園及其他自然保護(hù)地的范圍。盡量避免將集體土地劃入自然保護(hù)地范圍，確實(shí)需要納入的部分應(yīng)當(dāng)盡可能解決土地權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題，以規(guī)避今后自然保護(hù)地的管理困境。

最后，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)自然保護(hù)地的整體保護(hù)，摒棄以行政區(qū)劃劃定自然保護(hù)地邊界的做法，根據(jù)生態(tài)價(jià)值和生態(tài)系統(tǒng)完整性，重新優(yōu)化空間重疊或相鄰的自然保護(hù)地。為化解自然保護(hù)地孤島化、破碎化，管理交叉重疊等問(wèn)題，需要以保持生態(tài)系統(tǒng)完整性為原則，根據(jù)前述自然保護(hù)地的分類標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)相鄰的各類保護(hù)地進(jìn)行整合。自然保護(hù)地整合旨在明確各類自然保護(hù)地的保護(hù)目標(biāo)和邊界范圍，通過(guò)協(xié)調(diào)各類自然保護(hù)地的功能以維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性、保護(hù)生物棲息地及其遷徙洄游通道，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的一體化保護(hù)管理。

（三） 建立統(tǒng)一高效的分級(jí)管理體制

為化解自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等難題，亟需建立自上而下的分級(jí)管理體制，堅(jiān)持一類保護(hù)地原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，并加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)。[26]統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)、健全的監(jiān)管機(jī)制、差別化的管控規(guī)則共同形塑了自然保護(hù)地的分級(jí)管理體制。具體來(lái)說(shuō)，統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)通過(guò)制定相關(guān)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)、在統(tǒng)籌現(xiàn)有各類自然保護(hù)地管理權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，結(jié)合生態(tài)紅線基準(zhǔn)對(duì)自然保護(hù)地的目標(biāo)定位與邊界范圍進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，確立自然保護(hù)地的設(shè)立、調(diào)整和退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程統(tǒng)一管理。

在健全監(jiān)管機(jī)制方面，合理劃分中央和地方的事權(quán)內(nèi)容，減少并規(guī)范中央和地方的共同事權(quán)[27]，構(gòu)建主體明確、責(zé)任清晰的自然保護(hù)地央地協(xié)同管理機(jī)制。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的空間范圍及重要程度，將自然保護(hù)地管理分為中央直管、地方主管和央地共管等類型。通過(guò)實(shí)行分級(jí)設(shè)立分級(jí)管理，協(xié)調(diào)中央和地方事權(quán)分配，尤其是將跨省級(jí)行政區(qū)域的自然保護(hù)地交由中央管理，有利于相關(guān)監(jiān)督管理工作的開(kāi)展。在健全自然保護(hù)地監(jiān)管主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系以加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)地國(guó)土空間用途管制，同時(shí)引入第三方評(píng)估制度以強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。此外，明確自然保護(hù)地區(qū)域內(nèi)居民的生產(chǎn)生活邊界，根據(jù)各類自然保護(hù)地功能定位，結(jié)合社區(qū)共管機(jī)制[28]，確立既可以嚴(yán)格保護(hù)又便于實(shí)踐操作的差別化管控規(guī)則。自然保護(hù)地的差別化管控主要是通過(guò)自然保護(hù)地的控制區(qū)劃設(shè)以限制或禁止人為活動(dòng)，以協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與原住居民生產(chǎn)生活之間的沖突關(guān)系。

（四） 加大法律法規(guī)立改廢釋工作力度

為消弭自然保護(hù)地相關(guān)法律法規(guī)之間的競(jìng)合與沖突，亟需從體系視角重構(gòu)自然保護(hù)地法律規(guī)范，秉持嚴(yán)格保護(hù)與差別利用相統(tǒng)一的立法進(jìn)路，具體構(gòu)建以自然保護(hù)地法為主軸的“整體立法”、專項(xiàng)自然保護(hù)地法/條例分類管理的“一類一法”和地方性自然保護(hù)地法規(guī)管理的“一地一法”相結(jié)合的保護(hù)地法律體系。[29]堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，針對(duì)我國(guó)自然保護(hù)地中央與地方事權(quán)劃分不清、多頭管理、重復(fù)設(shè)置等九龍治水問(wèn)題，統(tǒng)籌考慮各類自然保護(hù)地的功能定位，在立法保障自然保護(hù)地各盡其用的基礎(chǔ)上，確定保障國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)的核心制度，為國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系構(gòu)建提供法治保障。

具體而言，一是，深入研究自然保護(hù)地立法的基礎(chǔ)理論問(wèn)題。根據(jù)自然保護(hù)地所承載的資源合理利用和環(huán)境有效保護(hù)雙重功能，對(duì)自然保護(hù)地的法律性質(zhì)進(jìn)行厘定。在此基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)自然保護(hù)地立法與環(huán)境資源立法之間的關(guān)系，確立自然保護(hù)地立法的價(jià)值理念、體系結(jié)構(gòu)和核心制度。這些內(nèi)容將為《自然保護(hù)地法》、各類自然保護(hù)地單行法及相關(guān)法規(guī)規(guī)章的制定修改提供理論參考，以更好地實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地的資源保育和環(huán)境保護(hù)功能。二是，自然保護(hù)地設(shè)立的目標(biāo)是為了保護(hù)重要的國(guó)土空間資源，其中各種土地管理法規(guī)的適用也不在少數(shù)，如涉及自然保護(hù)地的劃定及相關(guān)規(guī)劃的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地法》等，文化資產(chǎn)與野生動(dòng)植物保護(hù)的《文物保護(hù)法》《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》等，環(huán)境保護(hù)的《水污染防治法》《飲用水水源地保護(hù)管理辦法》等，土地利用的《水土保持法》《土地復(fù)墾規(guī)定》《退耕還林條例》等，資源開(kāi)發(fā)利用的《礦產(chǎn)資源法》《農(nóng)業(yè)法》等，建設(shè)管理的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建筑法》等。自然保護(hù)地法律體系建構(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重整理分析相關(guān)法律法規(guī)沖突競(jìng)合的情形。三是，結(jié)合前述梳理的立法實(shí)踐現(xiàn)狀，厘清各類自然保護(hù)地立法之間的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上建立自然保護(hù)地的“基本法+專項(xiàng)法”模式。也即制定《自然保護(hù)地法》，將其作為各類自然保護(hù)地單行法的上位法，明確自然保護(hù)地的監(jiān)管目的、監(jiān)管原則和監(jiān)管方式；在《自然保護(hù)地法》立法精神的指引下，對(duì)各類自然保護(hù)地的法律法規(guī)進(jìn)行立、改、廢，既要遵循自然保護(hù)地保護(hù)共性要求，又要體現(xiàn)不同自然保護(hù)地的本質(zhì)特性，以更好地保護(hù)自然保護(hù)地體系。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前人們所關(guān)切的問(wèn)題，不僅僅是自然景觀的維護(hù)或生活品質(zhì)的改善，而是如何維持人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境。自然保護(hù)地建設(shè)對(duì)上述問(wèn)題作了有力回應(yīng)，作為現(xiàn)代環(huán)境治理的重要一環(huán)，既重視資源利用，也關(guān)注環(huán)境保護(hù)。然而，實(shí)踐中自然保護(hù)地立法規(guī)范沖突，造成自然保護(hù)地建設(shè)主體功能模糊、空間規(guī)劃重疊等問(wèn)題迭生。因此，亟需通過(guò)生態(tài)優(yōu)先原則來(lái)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，以生態(tài)價(jià)值為基準(zhǔn)構(gòu)建科學(xué)合理的自然保護(hù)地體系，經(jīng)由合理界分中央與地方財(cái)政事權(quán)以建立統(tǒng)一高效的分級(jí)管理體制，秉持嚴(yán)格保護(hù)與差別利用相統(tǒng)一的立法進(jìn)路重構(gòu)自然保護(hù)地法律規(guī)范，為國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系構(gòu)建提供法治保障。