中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系政策的百年演變與未來展望

羅志剛

“城鄉(xiāng)關(guān)系—改變，整個(gè)社會(huì)也跟著改變?！背青l(xiāng)關(guān)系是社會(huì)生活中的一對(duì)基本關(guān)系，城鄉(xiāng)關(guān)系演變對(duì)整個(gè)社會(huì)發(fā)展具有舉足輕重的影響，尤其是在我國(guó)加快構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局戰(zhàn)略背景下，構(gòu)建良性互動(dòng)、融合發(fā)展的城鄉(xiāng)關(guān)系更具重大意義。從城鄉(xiāng)關(guān)系變遷史看，影響城鄉(xiāng)關(guān)系變化的因素有很多，相較于西方國(guó)家城鄉(xiāng)關(guān)系的變化主要是由工業(yè)化發(fā)展導(dǎo)致城市與鄉(xiāng)村地位此消彼長(zhǎng)而引起，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的變化受政策影響更為顯著。因此，系統(tǒng)梳理我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系政策演變歷程，分析存在的問題，對(duì)于進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系變革、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有十分重要的價(jià)值。

一、中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系政策的百年演變歷程

百年征程中，中國(guó)共產(chǎn)黨持續(xù)探索工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的正確道路，不斷將馬克思主義城鄉(xiāng)關(guān)系原理與中國(guó)具體情況相結(jié)合，走出了一條具有中國(guó)特色的城鄉(xiāng)發(fā)展之路?？傮w上看，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系政策經(jīng)歷了新民主主義革命時(shí)期從以城市為中心到農(nóng)村包圍城市再到工作重心轉(zhuǎn)向城市的過程，以及新中國(guó)成立以后從城鄉(xiāng)互動(dòng)到城鄉(xiāng)二元體制形成再到城鄉(xiāng)二元體制破冰并逐步融合的過程。

（一）新民主主義革命時(shí)期：從以城市為中心到“農(nóng)村包圍城市”（1921—1949年）

新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨的核心任務(wù)是實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立和人民解放，而要完成這一任務(wù)，就必須進(jìn)行武裝斗爭(zhēng)，因此新民主主義革命時(shí)期的城鄉(xiāng)關(guān)系主要體現(xiàn)在武裝斗爭(zhēng)方面。歷經(jīng)大革命、土地革命、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、解放戰(zhàn)爭(zhēng)近30年的偉大斗爭(zhēng)，中國(guó)共產(chǎn)黨探索出一條適合中國(guó)國(guó)情的“農(nóng)村包圍城市，武裝奪取政權(quán)”的革命道路。

1.中國(guó)共產(chǎn)黨建黨之初，仿照蘇聯(lián)將城市作為革命基點(diǎn)。中國(guó)革命之前的國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)歷史上只有蘇聯(lián)取得了革命的勝利，因此中國(guó)共產(chǎn)黨成立之初主要是借鑒蘇聯(lián)的革命經(jīng)驗(yàn)，在革命道路上自然選擇效仿俄國(guó)十月革命的道路，即通過首先占領(lǐng)中心城市來取得革命在全國(guó)的勝利。與此相對(duì)應(yīng)，中國(guó)共產(chǎn)黨一大明確黨的綱領(lǐng)是“以無產(chǎn)階級(jí)革命軍隊(duì)推翻資產(chǎn)階級(jí)”。根據(jù)黨的綱領(lǐng)，革命工作以城市為中心，組織工人開展罷工運(yùn)動(dòng)。但是幾乎所有的工人運(yùn)動(dòng)都受到反動(dòng)軍警的鎮(zhèn)壓，使中國(guó)共產(chǎn)黨認(rèn)識(shí)到革命的敵人非常強(qiáng)大，僅僅依靠工人階級(jí)孤軍奮戰(zhàn)顯然不能戰(zhàn)勝敵人。

2.國(guó)共合作時(shí)期，我們黨對(duì)工農(nóng)關(guān)系有了新的認(rèn)識(shí)。1925年1月，黨的四大明確提出工農(nóng)聯(lián)盟問題，指出中國(guó)革命需要“工人農(nóng)民及城市中小資產(chǎn)階級(jí)普遍的參加”，尤其強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民階級(jí)在革命中的地位，認(rèn)為只有廣泛發(fā)動(dòng)農(nóng)民中國(guó)革命才可能取得勝利。1926年9月，毛澤東發(fā)表《國(guó)民革命與農(nóng)民運(yùn)動(dòng)》，指出“農(nóng)民問題乃國(guó)民革命的中心問題”，只有動(dòng)員廣大農(nóng)民起來斗爭(zhēng)，才能消滅地主階級(jí)的特權(quán)，動(dòng)搖帝國(guó)主義和軍閥的基礎(chǔ)。

3.土地革命時(shí)期，革命中心轉(zhuǎn)入農(nóng)村。大革命失敗之后，中共中央仍然將黨的工作重心放在中心城市，但是由于城市中敵方力量強(qiáng)大，進(jìn)攻城市的起義全部遭遇失敗。八七會(huì)議總結(jié)大革命失敗的教訓(xùn)，確定了土地革命和武裝斗爭(zhēng)的方針，成為開辟新的革命道路的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。毛澤東不僅領(lǐng)導(dǎo)開創(chuàng)了井岡山革命根據(jù)地，在實(shí)踐中將革命重心轉(zhuǎn)向農(nóng)村，而且發(fā)表了《中國(guó)的紅色政權(quán)為什么能夠存在？》《星星之火，可以燎原》等系列文稿，從理論上對(duì)“工農(nóng)武裝割據(jù)”思想作了充分論證，為“農(nóng)村包圍城市，武裝奪取政權(quán)”革命道路的開辟作出了卓越貢獻(xiàn)。

4.抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，黨的工作重心仍然在農(nóng)村。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民軍隊(duì)轉(zhuǎn)變軍事戰(zhàn)略，由土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)后期的運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)向敵后抗日游擊戰(zhàn)轉(zhuǎn)變，建立和發(fā)展抗日根據(jù)地，發(fā)動(dòng)和組織廣大農(nóng)民創(chuàng)建抗日民主政權(quán)，這是在抗日民族解放戰(zhàn)爭(zhēng)條件下，繼續(xù)走農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的道路。

5.解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，黨的工作重心從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移。為進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民的革命和生產(chǎn)積極性，中共中央公布《中國(guó)土地法大綱》，明確規(guī)定：“廢除封建性及半封建性剝削的士地制度，實(shí)行耕者有其田的土地制度”。土改運(yùn)動(dòng)把農(nóng)民這一中國(guó)人數(shù)最多的革命群眾團(tuán)結(jié)起來，為新民主主義革命的勝利奠定了最深厚的群眾基礎(chǔ)。隨著一些大中城市的解放，如何管理城市成為中國(guó)共產(chǎn)黨面臨的新任務(wù)。黨的七屆二中全會(huì)指出，“用鄉(xiāng)村包圍城市這樣一種時(shí)期已經(jīng)完結(jié)，從現(xiàn)在起開始了由城市到鄉(xiāng)村并由城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村的時(shí)期”，明確了黨的工作重心由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市。

（二）社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期：從城鄉(xiāng)互動(dòng)到城鄉(xiāng)二元體制形成（1949—1978年）

新中國(guó)成立之初30年的城鄉(xiāng)關(guān)系政策可以劃分為兩個(gè)階段：1949年至1953年是以城市為中心下的城鄉(xiāng)兼顧，從1953年開始直至1978年轉(zhuǎn)變成以城市為中心、以工業(yè)為重點(diǎn)、農(nóng)村為城市和工業(yè)服務(wù)的城鄉(xiāng)關(guān)系政策。

1.新中國(guó)成立初期城鄉(xiāng)交流互動(dòng)。新中國(guó)成立之初，百?gòu)U待興，城鄉(xiāng)之間的物資交流不暢，黨和政府采取“四面八方”政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)交流互動(dòng)。一是促進(jìn)城鄉(xiāng)物資交流。允許私營(yíng)業(yè)主和個(gè)體商販從事城鄉(xiāng)之間的貨物收購(gòu)和販運(yùn)，并在金融、稅收、運(yùn)銷手續(xù)及運(yùn)輸條件方面給予政策支持。二是保持工農(nóng)業(yè)發(fā)展適度平衡。既強(qiáng)調(diào)“工業(yè)領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)業(yè)”，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)“沒有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，工業(yè)不能前進(jìn)”，通過適當(dāng)調(diào)減工業(yè)品價(jià)格同時(shí)提高農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)、縮小征稅范圍、調(diào)減稅率等措施緩解農(nóng)民負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性。三是采取相對(duì)寬松的城鄉(xiāng)人口流動(dòng)政策。一方面，允許城市人口向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，《中華人民共和國(guó)土地改革法》規(guī)定：“經(jīng)城市人民政府或工會(huì)證明其失業(yè)的工人及其家屬，回鄉(xiāng)后要求分地而又能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，在當(dāng)?shù)赝恋厍闆r允許的條件下，應(yīng)分給與農(nóng)民同樣的一份土地和其他生產(chǎn)資料。”另一方面，也允許農(nóng)村人口向城市流動(dòng)，《城市戶口管理暫行條例》規(guī)定人民有自由遷徙的權(quán)利。

總體上看，這一階段黨和政府根據(jù)新中國(guó)成立后的實(shí)際情況，實(shí)施了許多有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)交流的舉措，城鄉(xiāng)之間互通有無、相互支援，為恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)、鞏固新政權(quán)奠定了基礎(chǔ)。

2.城鄉(xiāng)二元體制形成并固化。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)得到一定的恢復(fù)和發(fā)展之后，我國(guó)開始著手社會(huì)主義改造，實(shí)施工業(yè)尤其是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，配套實(shí)施統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、戶籍管理、人民公社等制度，城鄉(xiāng)二元體制形成并逐漸固化。一是統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度形成并持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。由于城鎮(zhèn)人口快速增長(zhǎng)導(dǎo)致糧食需求量增加，國(guó)家決定采取計(jì)劃收購(gòu)，1953年10月10日，全國(guó)糧食會(huì)議提出在農(nóng)村“計(jì)劃收購(gòu)”，在城市“計(jì)劃供應(yīng)”。之后中央又出臺(tái)文件，將食用油、棉花和棉布的經(jīng)銷也納入計(jì)劃收購(gòu)和供應(yīng)。1955年8月，《農(nóng)村糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷暫行辦法》和《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)暫行辦法》出臺(tái)，在農(nóng)村進(jìn)行定產(chǎn)、定購(gòu)、定銷，在城鎮(zhèn)實(shí)行居民口糧憑票供應(yīng)，統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度正式形成。二是城鄉(xiāng)二元戶籍制度形成和運(yùn)行。在實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度之后，城鎮(zhèn)居民的糧棉油供應(yīng)有保障，大批農(nóng)民想方設(shè)法進(jìn)入城鎮(zhèn)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)就業(yè)壓力大增，國(guó)家開始采取措施禁止農(nóng)民盲目流入城市。1958年1月9日，《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》出臺(tái)，規(guī)定除了招工和升學(xué)之外，農(nóng)民及其子弟沒有其他途徑成為城市人，從而把限制農(nóng)民遷往城市以法律的形式固定下來。⑨三是人民公社制度徹底地將農(nóng)民束縛在農(nóng)村土地上。從1958年3月開始，我國(guó)開始有計(jì)劃地將小型農(nóng)業(yè)合作社合并成大型合作社（后來稱為人民公社）。到1958年底，全國(guó)74萬多個(gè)農(nóng)業(yè)合作社合并成約2.6萬多個(gè)人民公社?！掇r(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》明確規(guī)定人民公社實(shí)行“政社合一”，農(nóng)民一旦入社，自主擇業(yè)、自主生產(chǎn)、自由遷徙、自由買賣的權(quán)利基本上都被限制。四是城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障、公共服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)等制度凸顯身份差別。戶籍將城鄉(xiāng)居民劃為農(nóng)業(yè)與非農(nóng)兩種類型，非農(nóng)戶口享有國(guó)家提供的教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房、糧油供應(yīng)等保障，而農(nóng)村的社會(huì)保障基本上要靠農(nóng)民自給，《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》規(guī)定，生產(chǎn)隊(duì)自行積累公益金用于社會(huì)保險(xiǎn)和集體福利事業(yè)。

雖然從1953年到改革開放前，城鄉(xiāng)關(guān)系政策總體上呈二元分離狀態(tài)，但是也采取了不少城鄉(xiāng)兼顧的政策措施：一是保持城鄉(xiāng)適度平衡。《論十大關(guān)系》把工農(nóng)關(guān)系具體化為“在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的條件下，工農(nóng)業(yè)同時(shí)并舉”，黨的八屆十中全會(huì)進(jìn)一步表述為“以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，以工業(yè)為主導(dǎo)”。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)。在生產(chǎn)條件比較差的情況下，通過發(fā)動(dòng)群眾，克服重重困難，修建了眾多的水庫(kù)、鄉(xiāng)村道路等，不僅有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也大大改善了農(nóng)村生活條件。三是推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展。開展農(nóng)村合作醫(yī)療，建立了完整的農(nóng)村文化教育體系，建立了“五?！?、優(yōu)撫和社會(huì)救助制度。

（三）改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期：逐步破除城鄉(xiāng)二元制度（1978—2012年）

這一時(shí)期的城鄉(xiāng)關(guān)系政策可以分為三個(gè)階段：1978年至1992年為城市偏向下的城鄉(xiāng)互動(dòng)，1992年至2002年為城市偏向下的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，2002年至2012年由城市偏向轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

1.城市偏向下的城鄉(xiāng)互動(dòng)（1978—1992年）。1978年至1984年，改革春風(fēng)先在農(nóng)村吹起，農(nóng)業(yè)農(nóng)村享受到政策紅利得以快速發(fā)展；從1985年起，改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到城市，實(shí)行以城市為中心、城鄉(xiāng)互動(dòng)的政策。這一階段實(shí)施的城鄉(xiāng)互動(dòng)政策主要包括：一是推進(jìn)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，激發(fā)城鄉(xiāng)社會(huì)活力。中國(guó)改革從農(nóng)村起步，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改變了人民公社體制下的集體勞動(dòng)制度，為全面改革拉開了序幕。二是改革人民公社制度，農(nóng)民有了更多的自主權(quán)。伴隨農(nóng)村改革的推進(jìn)，政經(jīng)一體的人民公社制度越來越不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要。1982年新修訂的《憲法》用鄉(xiāng)鎮(zhèn)取代了人民公社，廣大農(nóng)民從長(zhǎng)期的束縛中解脫出來。三是推動(dòng)戶籍政策變革，促進(jìn)城鄉(xiāng)人力要素轉(zhuǎn)移。隨著市場(chǎng)逐步開放，勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)成為迫切需要。1984年2月和10月，國(guó)務(wù)院先后發(fā)出《關(guān)于農(nóng)村個(gè)體工商業(yè)的若干規(guī)定》和《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶問題的通知》，農(nóng)民入城通道進(jìn)一步打通。四是改革農(nóng)產(chǎn)品流通和價(jià)格制度，暢通城鄉(xiāng)社會(huì)交往交流。1982年黨的十二大提出“個(gè)體經(jīng)濟(jì)是公有制經(jīng)濟(jì)的必要的、有益的補(bǔ)充”，為農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商提供了政策支持。1985年，《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》規(guī)定以合同定購(gòu)和市場(chǎng)收購(gòu)取代統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)，農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度退出歷史舞臺(tái)。

以鄧小平為核心的黨中央極大地推動(dòng)了城鄉(xiāng)二元制度改革，但是由于城鄉(xiāng)二元制度的頑固性，以及一些領(lǐng)導(dǎo)干部在實(shí)際工作中仍然重工輕農(nóng)，以至于城鄉(xiāng)二元的深層次問題難以解決，尤其是基于戶籍區(qū)別的城鄉(xiāng)社會(huì)保障、社會(huì)福利、公共服務(wù)等制度基本沒有變動(dòng)，城鄉(xiāng)收入差距在1978年至1985年短期縮小之后又開始擴(kuò)大，甚至超過改革開放之前的水平。

2.城市偏向下的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展（1992—2002年）。20世紀(jì)90年代以來，黨中央根據(jù)我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)的實(shí)際，繼續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)體制機(jī)制改革，取得了一定成效。一是推動(dòng)戶籍政策變革，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。黨的十四屆三中全會(huì)提出，要鼓勵(lì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商或從事第三產(chǎn)業(yè)。此后，我國(guó)出臺(tái)《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》等文件，放寬農(nóng)村人口落戶小城鎮(zhèn)乃至城市的條件，加快農(nóng)業(yè)過剩勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移步伐。二是城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。1995年4月，我國(guó)開始以試點(diǎn)的形式開展小城鎮(zhèn)綜合改革工作。2000年6月，《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》出臺(tái)，提出了一系列措施推動(dòng)小城鎮(zhèn)加快發(fā)展。三是采取相關(guān)措施減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。黨的十五屆三中全會(huì)提出，要按照“多予少取，讓農(nóng)民得到更多的實(shí)惠”的原則，采取有效措施為農(nóng)民減負(fù)。2002年1月，中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“多予、少取、放活”的農(nóng)村工作原則，進(jìn)一步推進(jìn)減負(fù)工作。

這一階段實(shí)施的改革措施促進(jìn)了城鄉(xiāng)交流，但沒有徹底改變“以農(nóng)補(bǔ)工、以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的發(fā)展方式，政府通過壟斷城市建設(shè)用地供給，低價(jià)征收農(nóng)村土地然后高價(jià)轉(zhuǎn)讓，獲得土地“剪刀差”，加之城鄉(xiāng)關(guān)系政策改革的不徹底性，農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制仍然亟待完善，農(nóng)民負(fù)擔(dān)在改革中有所加重，“三農(nóng)”問題更加嚴(yán)峻。

3.由城市偏向轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展（2002—2012年）。在充分認(rèn)識(shí)工農(nóng)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，胡錦濤提出“兩個(gè)趨向論”，“以農(nóng)補(bǔ)工、以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的政策取向得以扭轉(zhuǎn)，向“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的方向轉(zhuǎn)變。一是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。2005年10月8日，黨的十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村。此后的中央一號(hào)文件，圍繞“多予、少取、放活”提出新農(nóng)村建設(shè)的具體措施，促進(jìn)農(nóng)民增收，改變城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴(kuò)大的局面。二是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。2005年12月19日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議正式?jīng)Q定廢止農(nóng)業(yè)稅條例，同年12月31日，《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》提出全部取消農(nóng)業(yè)稅和牧業(yè)稅，大大減輕了農(nóng)（牧）民負(fù)擔(dān)，城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)入下降通道。三是實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略。糾正城市偏向政策，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)社會(huì)治理、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)收入分配、城鄉(xiāng)公共服務(wù)、城鄉(xiāng)社會(huì)保障，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的殘留得到一定程度的消除。

總體上看，這一階段城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相關(guān)措施得到落實(shí)，“三農(nóng)”的嚴(yán)峻形勢(shì)有所緩解，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)得到初步控制，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的體制機(jī)制開始形成。

（四）中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代：城鄉(xiāng)融合發(fā)展（2012年至今）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央基于對(duì)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢(shì)的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，建立“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

1.建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，消除城鄉(xiāng)融合的制度障礙。從我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系政策發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡受政策的影響較大，而且這些歷史上形成的政策依然是當(dāng)前推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的嚴(yán)重障礙。因此，黨的十八大以來，黨和政府對(duì)阻礙城鄉(xiāng)關(guān)系健康發(fā)展的政策進(jìn)行改革，出臺(tái)了一系列促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的文件，提出了一系列促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策。2013年11月，中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制”；2014年7月24日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出“取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分”。黨的十九大作出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”的決策部署之后，黨推動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系政策改革進(jìn)一步體系化。2018年1月2日，《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，“要以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，激活主體、激活要素、激活市場(chǎng)，著力增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性?！?018年9月，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》第十篇專設(shè)“完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系”，提出了一攬子促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策措施。2019年4月15日，《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》出臺(tái)，強(qiáng)調(diào)要建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機(jī)制，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。

2.推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，為進(jìn)城人員融入城市創(chuàng)造條件。推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，使他們能夠順利融入城市并在城市扎下根來，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要一環(huán)。《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”，要求建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政支持機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！丁笆奈濉毙滦统擎?zhèn)化實(shí)施方案》強(qiáng)調(diào)，要將長(zhǎng)期居住和生活在城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完全納入城市公共服務(wù)體系和社會(huì)保障體系。這些措施有力地推進(jìn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，使他們不僅能夠生活在城市，而且能夠全面融入城市。

3.全面推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，補(bǔ)齊城鄉(xiāng)融合發(fā)展的短板。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的主要體現(xiàn)，農(nóng)村居民與城市居民收入差距是城鄉(xiāng)差距的主要方面，農(nóng)村貧困發(fā)生率遠(yuǎn)高于城市，絕對(duì)貧困更是主要在農(nóng)村，因此可以說，精準(zhǔn)扶貧是解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的重大戰(zhàn)略，是補(bǔ)齊農(nóng)村發(fā)展短板、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的重大舉措。從2012年年底新時(shí)代脫貧工作啟動(dòng)，到2013年提出精準(zhǔn)扶貧理念，到2015年提出扶持對(duì)象、項(xiàng)目安排、資金使用、措施到戶、因村派人、脫貧成效的“六個(gè)精準(zhǔn)”，再到2017年把精準(zhǔn)脫貧作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，我國(guó)扶貧工作加速推進(jìn)。2020年，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得完全勝利，絕對(duì)貧困得以消除，區(qū)域性整體貧困得到解決，為鄉(xiāng)村振興奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

4.實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大舉措。黨的十九大報(bào)告首次提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，要求按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。2018年1月2日，《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》出臺(tái)，對(duì)鄉(xiāng)村振興進(jìn)行專題部署。2018年9月，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》發(fā)布，提出“四個(gè)優(yōu)先”，即在干部配備上優(yōu)先考慮，在要素配置上優(yōu)先滿足，在資金投入上優(yōu)先保障，在公共服務(wù)上優(yōu)先安排，加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板。2022年1月4日，《關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》出臺(tái)，提出了統(tǒng)一城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃、開展農(nóng)村人居環(huán)境整治、開展重點(diǎn)領(lǐng)域農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)、加強(qiáng)基本公共服務(wù)縣域統(tǒng)籌等一系列具體措施。

在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我們緊緊抓住城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這一關(guān)鍵矛盾，堅(jiān)決革除不利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的局面逐步得到扭轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。

二、中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系政策存在的問題

在城鄉(xiāng)關(guān)系政策演進(jìn)的百年歷程中，我們堅(jiān)持“城鄉(xiāng)兼顧”總基調(diào)，根據(jù)國(guó)情、社情、民情的變化適時(shí)調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系政策，推動(dòng)我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系始終沿著正確的方向前進(jìn)。但是由于城鄉(xiāng)關(guān)系比較復(fù)雜，對(duì)其正確認(rèn)識(shí)需要一個(gè)歷史過程，因此我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系政策在某些時(shí)期、某些方面也存在一定的問題。正確認(rèn)識(shí)這些問題有利于糾正政策偏差，更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（一）城鄉(xiāng)關(guān)系政策價(jià)值取向出現(xiàn)偏差

價(jià)值判斷影響甚至決定行為方式，對(duì)于政策來說也是如此，價(jià)值取向?qū)τ谡叩闹贫ê蛨?zhí)行都有重要影響。我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系政策在某些時(shí)期、某些方面之所以偏離城鄉(xiāng)兼顧的軌道，其中的關(guān)鍵原因就在于政策價(jià)值取向出現(xiàn)了偏差，主要表現(xiàn)為對(duì)人本價(jià)值觀的偏離：在制定城鄉(xiāng)政策時(shí)，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民往往不是一種主體性的存在，而是一種被動(dòng)的存在，我們強(qiáng)調(diào)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的重要性，不是從這些主體自身出發(fā)，而是強(qiáng)調(diào)它們對(duì)其他主體“有用”，這是“三農(nóng)”發(fā)展滯后的重要原因之一。這種理念不僅存在于過去，也存在于當(dāng)下。在一些領(lǐng)導(dǎo)干部、專家學(xué)者的思維里，仍然把農(nóng)村、農(nóng)業(yè)作為剩余勞動(dòng)力的“蓄水池”和貧困人口的“蓄水池”，即農(nóng)村勞動(dòng)力年輕時(shí)在城市打工，年老體弱多病時(shí)回到農(nóng)村，農(nóng)村的幾畝土地為他們提供基本生活保障。在中國(guó)城市化進(jìn)程中的某個(gè)階段由于條件的限制可能不得不這樣，但要農(nóng)民永遠(yuǎn)處于這樣的境地則是不人道的。這種觀念只考慮了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定，而沒有考慮到農(nóng)民工夫妻的相思之苦、留守兒童的思親之痛、留守老人的生活之困，這也是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等改革難以推行的重要原因。還有一種觀點(diǎn)，認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化會(huì)給城市帶來巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)。這種觀點(diǎn)只考慮財(cái)政支出，而沒有考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為城市作出的貢獻(xiàn)以及他們市民化本身為城市帶來的效益，極大地影響了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。

（二）中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系政策運(yùn)行存在梗阻

一項(xiàng)政策的完整運(yùn)行，包括提出政策目標(biāo)要求、具體制定政策、實(shí)際執(zhí)行政策三個(gè)主要環(huán)節(jié)，只有三者保持一致，一項(xiàng)政策才能實(shí)際有效運(yùn)行。雖然我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系政策的目標(biāo)和要求基本上都是指向城鄉(xiāng)兼顧、城鄉(xiāng)融合發(fā)展，但是受各種主客觀因素的影響，在具體制定政策時(shí)卻可能偏離這些目標(biāo)和要求；還有就是根據(jù)正確的目標(biāo)要求制定出了好的政策，但由于官員的思想認(rèn)識(shí)不到位或政績(jī)觀出現(xiàn)偏差而導(dǎo)致這些好的政策難以落實(shí)到位。這兩種情況都會(huì)產(chǎn)生政策梗阻，導(dǎo)致一些很好的政策目標(biāo)要求不能在實(shí)際工作中落實(shí)，甚至一些做法與這些正確的目標(biāo)要求背道而馳。在我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的多個(gè)階段都有這種現(xiàn)象：社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，我們關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系的政策目標(biāo)要求是“城鄉(xiāng)兼顧”“工農(nóng)并舉”，但在政策的實(shí)際制定和執(zhí)行中反而是“重工輕農(nóng)”一直在起作用，以至于形成了“以農(nóng)補(bǔ)工、以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的現(xiàn)實(shí)；黨的十一屆三中全會(huì)以后，“城鄉(xiāng)互動(dòng)”被確立為處理城鄉(xiāng)關(guān)系的基本原則，但在實(shí)踐中卻變成了城市偏向，城市的發(fā)展快于農(nóng)村，城鄉(xiāng)差距拉大；黨的十三屆四中全會(huì)以后，強(qiáng)調(diào)“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”，但由于改革措施力度不夠，“以農(nóng)補(bǔ)工、以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的政策偏向沒有得到有效糾正，城鄉(xiāng)之間的差距進(jìn)一步拉大；黨的十六大以后，黨提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展取得了一定成效，但在實(shí)踐中也存在財(cái)政支出依然偏向城市、“三農(nóng)”支出仍然偏低、城鄉(xiāng)差距依然較大等問題。黨的十八大以來，一方面緊緊圍繞城鄉(xiāng)融合的方向推進(jìn)政策改革，另一方面通過加強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)增強(qiáng)執(zhí)行力，保證脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略措施落實(shí)落地，基本上實(shí)現(xiàn)了政策主張、政策制定、政策執(zhí)行的一致，但也有少數(shù)官員由于政績(jī)觀錯(cuò)位而青睞城市、輕視農(nóng)村，重視工商業(yè)、忽視農(nóng)業(yè)。

（三）中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系政策改革缺乏協(xié)同

從我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系政策的發(fā)展歷程看，我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展過程，從社會(huì)主義改造起到改革開放之前，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度、社會(huì)保障制度、社會(huì)管理制度等不斷運(yùn)行并固化。在長(zhǎng)期的運(yùn)行中，這些制度不斷完善、互相配合：戶籍制度把人分為農(nóng)民與非農(nóng)并分別搭配不同的公共服務(wù)、社會(huì)保障和社會(huì)福利，統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷管控物資生產(chǎn)、銷售和供給，人民公社則是生產(chǎn)和社會(huì)管理一起抓，它們之間形成完整的閉環(huán)，共同支撐著社會(huì)的二元治理結(jié)構(gòu)。但是，對(duì)城鄉(xiāng)二元制度進(jìn)行改革時(shí)情況就不同了，往往是某一項(xiàng)制度（此處作廣義理解，包括法律、法規(guī)、規(guī)章、制度、政策等）單獨(dú)改革，要么是與其他的制度相抵觸改不下去，要么是改革后的制度與其他制度不配套在實(shí)際工作中運(yùn)行不了。2014年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，要求“取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分”，“統(tǒng)一登記為居民戶口”。而此后修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”，這就事實(shí)上強(qiáng)調(diào)了“農(nóng)民”戶口性質(zhì)，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分的規(guī)定在這里就失去了意義。2019年中央“一號(hào)文件”在第6條“支持鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”中，明確提出“鼓勵(lì)外出農(nóng)民工、高校畢業(yè)生、退伍軍人、城市各類人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”，“加快解決用地、信貸等困難”。而按照現(xiàn)有的政策框架，這些措施在落實(shí)過程中會(huì)遇到制度性障礙，尤其是土地方面的障礙?？梢哉f，制度改革缺乏協(xié)同導(dǎo)致制度之間相互掣肘是建立城鄉(xiāng)一體的政策體系的主要難題，也是城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的最大障礙。

三、中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系政策的發(fā)展路向

針對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系政策存在的問題，要按照建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的要求，進(jìn)一步將以人民為中心貫徹到政策的制定和執(zhí)行之中，按照系統(tǒng)、整體、協(xié)同的原則推動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系改革，構(gòu)建一體化的城鄉(xiāng)政策。

（一）堅(jiān)持以人民為中心的城鄉(xiāng)關(guān)系政策價(jià)值取向

中國(guó)共產(chǎn)黨百年來之所以能帶領(lǐng)人民實(shí)現(xiàn)中華民族從站起來、富起來到強(qiáng)起來的飛躍，一個(gè)極為重要的原因就是始終把人民放在心中的最高位置。要進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就要將以人民為中心的發(fā)展思想貫徹到城鄉(xiāng)關(guān)系政策的制定和執(zhí)行中。一是要在政策制定和實(shí)施中傾注更多的人文關(guān)懷。人的發(fā)展離不開經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一定促進(jìn)人的發(fā)展，如果片面地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，過度追求發(fā)展速度，則可能出現(xiàn)有增長(zhǎng)、無發(fā)展的現(xiàn)象。黨的十八大以來強(qiáng)調(diào)“高質(zhì)量發(fā)展”“以人民為中心的發(fā)展”，正是基于對(duì)這些問題的反思與糾偏。因此，在城鄉(xiāng)關(guān)系政策制定和執(zhí)行中，要真正做到以人為本，改變把農(nóng)村農(nóng)業(yè)領(lǐng)域當(dāng)作剩余勞動(dòng)力的“蓄水池”和貧困人口的“蓄水池”的思維，把農(nóng)民作為一個(gè)真正的主體來對(duì)待，使城鄉(xiāng)關(guān)系政策更人性化、更有溫度。二是牢固樹立城鄉(xiāng)公平發(fā)展理念。一方面，要維護(hù)農(nóng)民群體的權(quán)利公平，使人們都能站在同一起跑線上；另一方面，要落實(shí)好農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，通過政策設(shè)計(jì)和制度安排給農(nóng)民群體以更多實(shí)惠。三是要反映人民的真實(shí)需求，滿足人民對(duì)美好生活的需要。社會(huì)上有一種現(xiàn)象，一些官員、學(xué)者往往以自己認(rèn)為的群眾需求代替群眾真實(shí)的需求。例如，有的學(xué)者和官員希望“把農(nóng)村居民固化在農(nóng)村”，認(rèn)為在農(nóng)村種幾畝承包地就可以過上田園牧歌式的生活。少數(shù)農(nóng)民可能真的是這樣，但對(duì)于大多數(shù)農(nóng)村青年來說，有限的承包地難以支撐他們的生活，艱辛的農(nóng)業(yè)勞作亦非他們所愿，跳出農(nóng)門、走向城鎮(zhèn)才是他們心之所向。所以，我們的政策不能想當(dāng)然地認(rèn)為，對(duì)“農(nóng)村人”，只需要保護(hù)他在農(nóng)村種地的利益，而不必為他創(chuàng)造更好的進(jìn)城條件，而對(duì)“城里人”（包括外出農(nóng)民工、高校畢業(yè)生、退伍軍人、城市各類人才等），則不能讓他到農(nóng)村承包土地務(wù)農(nóng)。這種僵化的思維既不符合人們的真實(shí)心理，也不符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)，既不符合歷史發(fā)展趨勢(shì)，也不利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（二）推動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系政策有效運(yùn)行

政績(jī)考評(píng)方式是地方政府和地方官員工作的指揮棒。農(nóng)業(yè)投入大、見效慢，很難看到政績(jī)，而發(fā)展工業(yè)則能在短期內(nèi)看到成效，容易顯現(xiàn)政績(jī)，這是一些地方政府和地方官員重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)的主要原因。因此，要推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展相關(guān)政策落實(shí)，僅僅依靠提高對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村重要性的認(rèn)識(shí)是不夠的，更重要的是完善政績(jī)考核方式，將城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作績(jī)效納入政績(jī)考核。一方面，要建立科學(xué)、全面、易操作的考核評(píng)價(jià)體系。可以將農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展“四優(yōu)先”與城鄉(xiāng)融合“五化”相結(jié)合，設(shè)置五個(gè)方面的指標(biāo)：城鄉(xiāng)空間融合，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、交通路網(wǎng)、網(wǎng)絡(luò)通信等指標(biāo)；城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合，包括城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人員流動(dòng)、財(cái)政扶持、金融支持、居民收入、恩格爾系數(shù)等指標(biāo)；城鄉(xiāng)社會(huì)融合，包括公共服務(wù)、社會(huì)保障、基層治理等指標(biāo)；城鄉(xiāng)文化融合，包括家庭文教娛樂支出、公共文化設(shè)施配套等指標(biāo)；城鄉(xiāng)生態(tài)融合，包括安全飲用水普及率、衛(wèi)生廁所普及率、人均綠地面積、萬元GDP能耗、節(jié)水灌溉面積、人工造林等指標(biāo)。通過這些指標(biāo)，綜合反映地方黨委政府統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的力度。另一方面，應(yīng)充分發(fā)揮城鄉(xiāng)融合發(fā)展考評(píng)結(jié)果的評(píng)價(jià)、導(dǎo)向和預(yù)警作用。一是發(fā)揮考評(píng)結(jié)果的評(píng)價(jià)作用，指標(biāo)體系建立起來后，每年嚴(yán)格按照指標(biāo)體系進(jìn)行考核，將考核結(jié)果作為評(píng)價(jià)各區(qū)域、部門城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作成效的重要依據(jù)；二是發(fā)揮考評(píng)結(jié)果的導(dǎo)向作用，結(jié)合城鄉(xiāng)融合發(fā)展各項(xiàng)指標(biāo)的得分情況，比較分析實(shí)際值與目標(biāo)值的偏離度，為地方黨委政府推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供指引；三是發(fā)揮考評(píng)結(jié)果的預(yù)警作用，通過綜合分析不同地區(qū)各級(jí)指標(biāo)的均衡性，找出影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的問題和制約因素，形成預(yù)警情況專題報(bào)告，供領(lǐng)導(dǎo)決策參考。

（三）構(gòu)建一體化的城鄉(xiāng)政策體系

針對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系政策改革缺乏協(xié)同這一突出問題，應(yīng)按照黨的十九大提出的“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系”的要求，對(duì)戶籍、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)、基層治理、公共服務(wù)和社會(huì)保障等制度進(jìn)行綜合改革，打破城鄉(xiāng)融合政策“中梗阻”。一是貫徹《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，落實(shí)“取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分”的規(guī)定，在放開城市入戶限制的同時(shí)，農(nóng)村也應(yīng)該對(duì)城市開放，允許“城里人”下鄉(xiāng)，從而使人口這一最重要的要素可以在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)、優(yōu)化配置。二是推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革。在保護(hù)農(nóng)民利益、保障農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，對(duì)土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán)進(jìn)行更深入的改革，破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和平等交換的體制機(jī)制壁壘，促進(jìn)各類要素更多地向鄉(xiāng)村流動(dòng)，為鄉(xiāng)村振興注入新動(dòng)能。三是改革城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)和社會(huì)保障政策。推動(dòng)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會(huì)事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)教育體系、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、公共文化服務(wù)體系、社會(huì)保險(xiǎn)體系、社會(huì)救助體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌。四是改革城鄉(xiāng)基層治理政策。在我國(guó)城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理中存在著兩個(gè)體系，城市是社區(qū)治理，鄉(xiāng)村則是村民自治。我國(guó)社區(qū)治理已逐漸與時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)，向開放性、服務(wù)性方向轉(zhuǎn)化，而村民自治是建立在村民不流動(dòng)的基礎(chǔ)上的，具有封閉、排外的特征，越來越不適應(yīng)城鄉(xiāng)人員頻繁流動(dòng)的實(shí)際。因此，要順應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，認(rèn)真貫徹落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，根據(jù)“城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元”的定位，有序推動(dòng)村改社區(qū)，形成城鄉(xiāng)一體的基層治理方式。

①《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社2012年版，第237頁(yè)。

②③④⑤中共中央黨史研究室編：《中國(guó)共產(chǎn)黨的九十年》，中共黨史出版社、黨建讀物出版社2016年版，第36、63、297、338頁(yè)。

⑥⑦《建國(guó)以來重要文獻(xiàn)選編》第1冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1991年版，第68、295頁(yè)。

⑧《建國(guó)以來重要文獻(xiàn)選編》第4冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1991年版，第398頁(yè)。

⑨《建國(guó)以來重要文獻(xiàn)選編》第11冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1991年版，第16頁(yè)。

⑩國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部課題組：《從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)一體——我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的突出矛盾與未來走向》，《管理世界》2014年第9期。

?《毛澤東文集》第8卷，人民出版社1999年版，第121頁(yè)。

?《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》，《人民日?qǐng)?bào)》1985年3月25日。

??《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第525、524頁(yè)。

??《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（中），中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第31、31頁(yè)。

?黨國(guó)英：《鄉(xiāng)村振興長(zhǎng)策思考》，《農(nóng)村工作通訊》2017年第21期。

?《十九大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社2019年版，第756頁(yè)。

?黨國(guó)英：《論城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化的必要性與實(shí)現(xiàn)路徑——關(guān)于實(shí)現(xiàn)“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”的思考》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020年第2期。