論新時代基層政府公德治理的實踐進路

儲 德 峰

(上海政法學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，上海 201701)

從社會公德角度看，基層政府通過履行其對社會進行“經(jīng)濟調(diào)節(jié)”、“市場監(jiān)管”、“社會管理”和“公共服務(wù)”等職責(zé)的政務(wù)行為參與社會交往和公共生活，維護社會交往和公共生活的秩序，是社會交往和公共生活的行為主體之一，其政務(wù)行為所應(yīng)遵守的行為準(zhǔn)則即為基層政府公德。一些基層政府政務(wù)行為所應(yīng)遵守的行為準(zhǔn)則內(nèi)含的社會公德價值及其規(guī)范要求或缺失，或紊亂，或缺少有效性，不能對政務(wù)行為發(fā)揮正常的整合調(diào)節(jié)作用，從而導(dǎo)致政務(wù)行為道德價值混亂以及政務(wù)行為失范即為基層政府公德失范?；鶎诱率Х恫粌H意味著基層政府政務(wù)人員內(nèi)在精神世界中意義系統(tǒng)的動搖和失落，而且嚴重影響整個社會的精神家園建設(shè)，是新時代社會公德治理不容回避的重要問題之一。

一、新時代基層政府公德失范類型及其危害

從作為基層政府公德實踐載體的政務(wù)行為來看，當(dāng)前我國基層政府公德失范現(xiàn)象主要存在“政務(wù)失信”和“公權(quán)力腐敗”兩種類型。就其危害性而言，前者消解基層政府公信力，后者侵蝕基層政府公德生態(tài)。

(一)基層政府的“政務(wù)失信”消解“政府公信力”

所謂“政務(wù)誠信”是指“政府要對社會、對公民恪守信用準(zhǔn)則，其核心是依法行政、守信踐諾，發(fā)揮政府在誠信建設(shè)中的示范表率作用，取信于民”。與“政務(wù)誠信”相對應(yīng)，“政務(wù)失信”則是指政府及其政務(wù)人員在履行職責(zé)的政務(wù)活動中不恪守信用原則的行為和現(xiàn)象。事實上，政務(wù)失信有主客觀之分：客觀政務(wù)失信是指由于外在不可抗拒力量如海嘯、地震、火災(zāi)等自然災(zāi)難使政務(wù)行為失信的現(xiàn)象；主觀政務(wù)失信則是指政務(wù)行為主體因主觀上缺乏責(zé)任意識而造成的政務(wù)失信行為，如弄虛作假、重許諾輕踐諾等。由于客觀政務(wù)失信屬于不可控范疇，且現(xiàn)實之中的政務(wù)失信也大都屬于主觀政務(wù)失信范疇，因此，本文只論及主觀政務(wù)失信。鑒于政務(wù)失信現(xiàn)象錯綜復(fù)雜的事實，筆者嘗試運用韋伯的“理想類型法”，按照價值歸屬，將當(dāng)前我國基層政府的政務(wù)失信行為進一步分解為“政務(wù)失真”“政務(wù)失誠”和狹義的“政務(wù)失信”三種類型進行分析，以便增進理解的直觀性。

首先，基層政府的“政務(wù)失真”會消解“公眾信任”。基層政府及政務(wù)人員在履行其職能時，由于不遵守實事求是和求真務(wù)實的原則而致使政務(wù)行為缺乏真實信任的行為和現(xiàn)象，即為“政務(wù)失真”。當(dāng)前“政務(wù)失真”主要表現(xiàn)在“或‘注水’或‘縮水’”的“政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)”，“對標(biāo)查缺補漏’”的“官員檔案”，以及“重形式輕實效”的“形式主義工作作風(fēng)”等方面。就其危害性而言，不僅在于數(shù)據(jù)造假、官員檔案造假、工作作風(fēng)浮夸本身的失真效應(yīng)，而且更為嚴重的是人為制造了“以假亂真”的荒謬鬧劇，傷害了群眾對政府的信任情感，嚴重削弱了政府之于公眾的信任基礎(chǔ)，加劇“劣幣驅(qū)逐良幣”的負面社會效應(yīng)，引發(fā)社會恐慌心理。

其次，基層政府的“政務(wù)失誠”會破壞“政府誠信”。所謂“政務(wù)失誠”是指政府及政務(wù)人員背離全心全意為人民服務(wù)的宗旨，嚴重脫離群眾、損害人民群眾感情的行為和現(xiàn)象。政務(wù)信息公開“失誠”是當(dāng)前我國政府“政務(wù)失誠”的典型表現(xiàn)，政務(wù)作風(fēng)“失誠”則是“政務(wù)失誠”的總體特征。政務(wù)信息公開“失誠”主要存在“故意瞞報重大信息”“政務(wù)信息公開邊界不清晰”“政務(wù)信息公開形式化、被動化”等情況；而政務(wù)作風(fēng)“失誠”則集中體現(xiàn)為官僚主義工作作風(fēng)。以“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”為真實寫照的官僚主義作風(fēng)，不僅嚴重傷害了人民群眾對政府的感情，損害了人民群眾利益，破壞了政府在人們心中的“公仆”形象，而且破壞了“政府誠信”，嚴重阻滯了誠信社會建設(shè)。

最后，基層政府的“政務(wù)失信”會解構(gòu)“政府信用”。所謂基層政府的“政務(wù)失信”是指基層政府的政務(wù)人員在政務(wù)活動中失信于民的行為和現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為傷害人民對于政府信用的信任情感的“許諾而不踐諾”、降解人民對于政府信用特別是政策信用的期待的“朝令夕改”以及瓦解政府公信力的“新官不理舊事”等現(xiàn)象。政府和政務(wù)人員在政務(wù)活動中所許下的諾言，既是對民眾的莊嚴承諾，同時也隱含自我約束即自覺踐諾的義務(wù)，具有嚴肅性、權(quán)威性和公共性，關(guān)涉政府公信力建設(shè)。政府許諾而不踐諾，不僅嚴重損害了當(dāng)事人的權(quán)利，而且傷害了人民群眾對政府的信任情感。“朝令夕改”主要是針對于政策制定而言。眾所周知，政策是民眾調(diào)整自己的生活軌道，進而根據(jù)政策預(yù)期謀劃未來的基本依據(jù)。因此，政府制定政策必須遵從“以民為本”，即維護人民群眾正當(dāng)利益的基本原則，必須著眼于人民群眾的現(xiàn)實生活以及長遠利益。然而，現(xiàn)實之中，我國一些地方政府的政策制定朝令夕改，讓民眾無所適從，既嚴重損害了人民群眾的根本利益，也在很大程度上降解了人民對于政府信用特別是政策信用的期待。伴隨官員調(diào)動、升遷、崗位交流而出現(xiàn)的諸多“新官不理舊事”現(xiàn)象，不僅人為割裂了政務(wù)活動的連續(xù)性和公共性，而且選擇性遺忘了做官的初心，把出政績作為開展工作的唯一目標(biāo)和動力，不僅損害了群眾的利益，而且損害了政府的正面形象，瓦解了政府公信力。

(二)基層政府的“公權(quán)力腐敗”侵蝕“政府公德生態(tài)”(3)2014年7月16日，東北師范大學(xué)張洪興在《光明日報》上發(fā)表《中國古代道德生態(tài)淺論》一文。該文認為，所謂“道德生態(tài)”指的是社會道德各形態(tài)之間以及社會道德與其他社會資源之間平衡的、穩(wěn)定的、有序的、和合的聯(lián)系。筆者認為，政府公德生態(tài)是指政府公德各形態(tài)之間以及政府公德與其他社會資源之間的平衡的、穩(wěn)定的、有序的、和合的聯(lián)系。

基層政府作為國家行使人民所賦予的權(quán)力的代言人，和人民群眾朝夕相處，所被賦予的權(quán)力及其使用的根本目的是促進社會公共利益的發(fā)展，保障社會的公共生活秩序。從公權(quán)力被濫用的方式來看，當(dāng)前我國基層政府公德失范主要表現(xiàn)為“公權(quán)力腐敗”。就其具體形式而言，“公權(quán)力腐敗”可進一步區(qū)分為“消極腐敗”(不作為)和“積極腐敗”(亂作為)兩種類型。

首先，“消極腐敗”腐蝕政府公德生態(tài)?！跋麡O腐敗”即“政務(wù)不作為”，是指“該管的不去管”的政務(wù)亂象。就其危害性而言，“不作為”比“亂作為”更具隱蔽性?，F(xiàn)實中，許多被查處的基層政府官員及政務(wù)人員覺得自己很委屈，民眾往往也沒有意識到這種消極腐敗行為所帶來危害的嚴重性，而對此表示理解和寬容。但是，作為國家和人民的代言人，政務(wù)人員的職責(zé)就是利用人民所賦予的權(quán)力，為人民謀幸福。如果政務(wù)人員每天無所事事，對關(guān)系民生的問題視而不見、聽而不聞，消極怠工，即便沒有明顯的貪污腐敗行為，也破壞了政府形象，損害了民眾的利益，嚴重者更是阻礙經(jīng)濟社會的發(fā)展，危害性極大。在強調(diào)“制度化”、“規(guī)范化”、“法治化”和“重大決策終身追責(zé)”的今天，“政務(wù)不作為”必將助長“多做多錯、少做少錯、不做不錯”消極思想的滋生和蔓延，嚴重腐蝕政府公德生態(tài)乃至整個社會的公德生態(tài)。

其次，“積極腐敗”破壞政府公德生態(tài)?！胺e極腐敗”與“消極腐敗”(“政務(wù)不作為”)相對應(yīng)，是指“政務(wù)亂作為”，即基層政府的政務(wù)人員特別是基層政府的領(lǐng)導(dǎo)干部利用人民所賦予的權(quán)力謀取個人或部門私利，將國家利益部門化、部門利益?zhèn)€人化的行為和現(xiàn)象，如“私設(shè)小金庫”“吃拿卡要，中飽私囊”“買官賣官”等。治德必治腐，基層政府公德治理既要問責(zé)“政務(wù)不作為”，更要嚴懲“政務(wù)亂作為”?！肮珯?quán)力腐敗”作為當(dāng)前我國基層政府公德失范的極端表現(xiàn)，不僅嚴重削弱了基層政府對社會公德建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)功能和示范效應(yīng)，而且還為企業(yè)、社會團體以及個體謀取不當(dāng)利益的腐敗行為制造了空間，嚴重破壞了基層政府的公德生態(tài)和社會公德生態(tài)，是基層政府公德治理首要解決的問題。

二、新時代基層政府公德失范的三重理論歸因

當(dāng)前我國基層政府公德建設(shè)面臨社會急劇轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌雙重挑戰(zhàn)。從表象上看，當(dāng)前我國基層政府公德失范現(xiàn)象濫觴于失序公德環(huán)境的強烈暗示和政務(wù)人員的從眾模仿，但事實上，它根源于片面功利觀、官本位思想的深重影響，以及有效監(jiān)督和懲罰機制的不完善。

(一)“片面功利觀”的深重影響

“片面功利觀”作為“功利”的片面化和狹隘化，是“一開始就帶有公益論的性質(zhì)”的功利論固有矛盾難以調(diào)和的產(chǎn)物。功利主義，一方面秉持“目的論”立場，“將行為后果或遵循規(guī)則的后果能否有助于所有當(dāng)事人功利(快樂、安康、利益、益處、效用、偏好與幸福)總量的最大化視為其是否合乎道德的標(biāo)準(zhǔn)”，認為“趨樂避苦”和“追求最大幸福”是人的一切行為的唯一目的；另一方面又秉持“后果論”立場，認為“行為的正確與它增進幸福的傾向成比例，行為的錯誤與它產(chǎn)出不幸的傾向成比例”，將行為后果的功利作為度量幸福的標(biāo)尺和衡量行為價值的標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)果必然是“目的論”和“后果論”各執(zhí)一端，難以調(diào)和?！捌婀^”作為對功利主義的“目的論”或“后果論”單向度闡發(fā)的產(chǎn)物，對于基層政府的政務(wù)行為有著極為深重的影響。

其一，功利主義“目的論”的單向度闡發(fā)會滋生“功利至上型”政績觀?！肮辽闲汀闭冇^把“政績”作為自己的唯一追求，自動忽視或自覺懸置了行為的正當(dāng)性，只問政績而不問過程，只追求能否出政績而不考慮政務(wù)行為的合法性和正當(dāng)性。按照馬克思的理解，“功利”直接體現(xiàn)的應(yīng)該是個體與他人和社會之間的“功利”的平衡度?！肮?政績)至上”，無疑只看到個人“政績”(功利)而無視最大多數(shù)人和最長遠的“功利”，必然會導(dǎo)致工作只注重浮在表面的外在顯性成果而忽視基礎(chǔ)性工作，急功近利，與民爭利，甚至可能會殺雞取卵、竭澤而漁，為了自己一時的“政績”而不惜犧牲大局利益和長遠利益。此外，當(dāng)前客觀存在的“以政績論英雄”的官員升遷考核機制，也在一定程度上為“功利至上型”政績觀提供了貌似合理的依據(jù)。

其二，功利主義“后果論”的單向度闡發(fā)會導(dǎo)致“數(shù)字至上型”政績觀?！皵?shù)字至上型”政績觀強調(diào)以行為的后果(數(shù)字)論英雄，把行為后果的功利性作為行為價值的衡量標(biāo)準(zhǔn)，“數(shù)字出政績”就是其典型表現(xiàn)。當(dāng)然，“數(shù)字至上型”政績觀的出現(xiàn)也有其客觀因素——在數(shù)字化考核機制備受推崇的年代，一切考核數(shù)字化，在為“以政績論英雄”的基層官員升遷考核機制提供評判依據(jù)的同時，也為“數(shù)字至上型”政績觀提供了“理直氣壯”的理由和借口，使得政務(wù)人員心安理得地追求那些能體現(xiàn)自己政績的數(shù)字，如GDP增速、稅收增幅、就業(yè)率、招商引資數(shù)量等，甚至盡量拔高；而對于那些體現(xiàn)政績不如意的數(shù)字，如物價上漲指數(shù)、失業(yè)率、環(huán)境污染指數(shù)等，則能縮小就縮小。以后果的功利性(政績數(shù)字)評判政務(wù)行為的價值導(dǎo)向，其結(jié)果只能是浮夸的政績數(shù)字。

(二)“官本位思想”的根深蒂固

所謂“官本位思想”，簡而言之，就是“以官為本，以官為尊，以官為貴，一切為了當(dāng)官，把是否為官、官的大小作為基本的價值尺度來衡量一個人的成就、身份、地位”?！肮俦疚凰枷搿?，作為兩千多年腐朽落后封建思想的產(chǎn)物，歷經(jīng)批判和抨擊，但時至今日，依舊未能將其徹底清除，它仍頑固地根植于一些人的意識深處。以“官”的權(quán)益和意志驅(qū)動權(quán)力運行的“官本位思想”，是導(dǎo)致當(dāng)前我國基層政府公權(quán)力運行失范的重要原因之一。

首先，“官本位思想”導(dǎo)致權(quán)力觀扭曲。在“以官為本”價值取向的支配下，一些身處于權(quán)力體系之中的基層政務(wù)人員為了達至升官的目的，不惜拉幫結(jié)派、弄虛作假、明爭暗斗、爾虞我詐，將所有聰明才智都投入到了跑官和買官之中，為了“官位”無所不用其極?？陀^地說，當(dāng)前我國基層政府官僚主義作風(fēng)一定程度上仍然存在，公權(quán)力缺位、錯位、越位現(xiàn)象屢見不鮮，“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”等現(xiàn)象正是權(quán)力觀扭曲的現(xiàn)實表現(xiàn)。在對官位(權(quán)力)的狂熱崇拜和追求中，權(quán)力觀已然異化，“唯權(quán)力是圖”已經(jīng)成為思維慣性。處于這種思維慣性之中的基層政務(wù)人員思考解決問題的出發(fā)點，必然不會以人民利益為中心，在他們心中，群眾利益從來都是小事，能不能升官才是大事。因此，工作中弄虛作假、好大喜功，對下級嚴厲苛刻、吹毛求疵，對上級阿諛奉承、報喜不報憂，每天忙于文山會海、迎來送往，大搞政績工程，承諾多兌現(xiàn)少，等等。

其次，“官本位思想”容易滋生“公權(quán)力腐敗”。官員對于公權(quán)力運行的態(tài)度是決定官場生態(tài)的核心要素。對此，孔子曾言：“上好禮，則民莫敢不敬；上好義，則民莫敢不服；上好信，則民不敢不用情?！?《論語·子路》)在“官本位思想”的支配下，一些基層政府官員及政務(wù)人員必然會把做官作為發(fā)財?shù)闹匾侄魏屯緩?，一朝為官，就會把自己的個人利益凌駕于群眾利益之上，絞盡腦汁、千方百計以權(quán)謀私。以至于有學(xué)者稱之為：“在官本位的社會機制下和社會心理中，整個社會都會自覺或不自覺地陷入了官本位的泥沼，所以出現(xiàn)了一切向官看，以官員的是非為是非、以官場的標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)準(zhǔn)的種種亂象。官本位的價值理念，已經(jīng)成為我們社會的集體無意識，成為我們的文化下意識?！庇纱丝梢姡肮俦疚凰枷搿?，不僅會導(dǎo)致“權(quán)力觀”的扭曲，而且還容易導(dǎo)致公權(quán)力腐敗，嚴重阻礙了社會的進步和發(fā)展。

(三)“權(quán)力制約體制機制”不夠完善，導(dǎo)致政務(wù)行為失范

孟德斯鳩認為，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人們會使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止”。也就是說，權(quán)力滋生腐敗具有強大的自身邏輯，有權(quán)力的地方就一定存在著腐敗的風(fēng)險。當(dāng)前客觀存在的公權(quán)力失范現(xiàn)象不僅嚴重腐蝕黨和國家以及政府的肌體，而且是敗壞社會風(fēng)氣、淪落民族精神的重要因素。因此，反思當(dāng)前權(quán)力制約體制機制建設(shè)的不足，對于基層政府公德治理而言，其重要性不言而喻。

首先，權(quán)力監(jiān)督機制不夠健全。我國當(dāng)前的公權(quán)力監(jiān)督，一方面，以“黨內(nèi)監(jiān)督”“人大監(jiān)督”“民主監(jiān)督”“司法監(jiān)督”“行政監(jiān)督”“審計監(jiān)督”等為主要手段的網(wǎng)格化權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制已基本形成；另一方面，基層政府機關(guān)公權(quán)力失范現(xiàn)象卻時有發(fā)生。這表明我國當(dāng)前的基層政務(wù)監(jiān)督機制仍需進一步梳理和改進，如公權(quán)力監(jiān)督體系職能交叉重復(fù)，既不利于監(jiān)督合力的形成，又容易形成監(jiān)督權(quán)力的重疊真空地帶；公權(quán)力監(jiān)督主體的獨立性和權(quán)威性不夠——基層政府中同級黨委負責(zé)對同級政府進行監(jiān)督，而基層政府首腦一般都兼任同級黨委的第二把手，同級紀委既要接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)又要對同級黨委和政府進行監(jiān)督，既是運動員又是裁判員，等等。此外，還存在部分行政監(jiān)察法規(guī)缺乏可操作性，監(jiān)督方式又比較單一的現(xiàn)象，難以實現(xiàn)全過程監(jiān)督，群眾監(jiān)督效能未能得到充分發(fā)揮，部分監(jiān)督人員素質(zhì)不高等情況。

其次，權(quán)力監(jiān)督制度的剛性約束效力軟化。隨著時代的發(fā)展，當(dāng)今基層政府所掌握的公共權(quán)能不斷累積，一方面使其能夠擁有的社會資源及其支配能力日益增大，另一方面也使其政務(wù)監(jiān)督的重要性日益凸顯。從作為政務(wù)行為主體的基層政務(wù)人員自身的角度看，基層政務(wù)人員既是公職人員又是自然人，作為公職人員，其擁有支配社會資源的權(quán)力，是“有權(quán)之人”；作為自然人，其因趨利避害的自然天性而希望盡量多地占有社會資源，是“利己之人”?！袄骸笔钦T發(fā)政務(wù)失范的思想根源，而“有權(quán)”則是政務(wù)失范的現(xiàn)實基礎(chǔ)。因此，基層政府的政務(wù)失范治理不僅需要依靠社會輿論、傳統(tǒng)習(xí)慣和內(nèi)心信念等非功利的精神力量，在將政務(wù)人員的“利己”天性限定在合理范圍內(nèi)的基礎(chǔ)上，激勵政務(wù)行為自覺趨向規(guī)范，而且更需要政務(wù)監(jiān)督制度的剛性約束效力對政務(wù)失范行為進行治理。因為盡管每個人都有自己的邏各斯，但多數(shù)人“服從的是法律而不是邏各斯，接受的是懲罰而不是高尚的事物”。

最后，“重‘揚善’輕‘懲惡’”傳統(tǒng)權(quán)力制約機制建設(shè)思路有待完善。從規(guī)范國家社會治理的價值正義理論角度看，“揚善”(善德激勵)和“懲惡”(敗德報復(fù))是不可或缺的兩個維度。對于權(quán)力運行規(guī)范，“揚善”的意義在于通過非功利的精神力量以及倫理制度的激勵強化“權(quán)力運行規(guī)范必有善報”心理反應(yīng)機制，并通過不斷激勵使‘權(quán)力運行規(guī)范必有善報’心理得以不斷‘再生產(chǎn)’和‘有效復(fù)制’”，自覺規(guī)范權(quán)力運行；“懲惡”的意義則在于通過對權(quán)力運行失范行為的懲罰，強化“權(quán)力運行失范必然懲罰”心理反應(yīng)機制，促使基層政府的政務(wù)人員自覺調(diào)整政務(wù)博弈策略和政務(wù)行為選擇。然而，對于時刻面臨利益誘惑的政務(wù)行為而言，“揚善”是理想，“懲惡”是關(guān)鍵。當(dāng)前我國一些基層政府公德失范現(xiàn)象的頻頻出現(xiàn)，既揭示了權(quán)力監(jiān)督機制不夠健全和權(quán)力監(jiān)督制度的剛性約束效力軟化的現(xiàn)狀，也折射出“重‘揚善’輕‘懲惡’”傳統(tǒng)思路日漸乏力的現(xiàn)實困境。因此，新時代基層政府公德治理必須凸顯“懲惡”的時代意蘊，彰顯“懲罰正義”，在提高權(quán)力監(jiān)督制度有效供給的基礎(chǔ)上，進一步增強權(quán)力監(jiān)督制度的剛性約束效力，通過對權(quán)力運行失范行為的“有效懲罰”，增大其失范成本，促使基層政府的政務(wù)人員自覺調(diào)整對權(quán)力運行的心理預(yù)期，實現(xiàn)對權(quán)力運行的有效監(jiān)督。

三、新時代基層政府公德治理的實踐進路

在社會公德建設(shè)的理論深處，基層政府因其所特有的地位而使基層政府公德的重要性日益凸顯。作為提升基層政府履職盡責(zé)能力和水平的重要路徑，基層政府公德治理的核心在于“治責(zé)”。因此，新時代基層政府公德治理，一要加強政務(wù)責(zé)任文化建設(shè)，推進政務(wù)責(zé)任意識治理，消除片面功利觀的影響；二要完善全政務(wù)機制，推進政務(wù)失范治理，規(guī)范政務(wù)行為；三要強化法紀約束，推進政務(wù)腐敗治理，根除官本位思想。

(一)加強基層政府的政務(wù)責(zé)任文化建設(shè)，推進政務(wù)責(zé)任意識治理，消除片面功利觀的影響

眾所周知，任何主體責(zé)任的缺失都和其誠信以及法治意識的淡薄有著緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。誠信是守責(zé)的基本前提，法治意識則是督促社會主體履行自身所擔(dān)負的責(zé)任的必要條件。因此，加強基層政府的政務(wù)責(zé)任文化建設(shè)，推進基層政府的政務(wù)責(zé)任意識治理，需要從政務(wù)誠信文化建設(shè)和政務(wù)法治文化建設(shè)兩方面入手。

第一，要推進基層政府的政務(wù)誠信文化建設(shè)，推進政務(wù)誠信意識治理。政務(wù)誠信文化建設(shè)是提升政務(wù)人員自覺履責(zé)意識的前提和基礎(chǔ)。按照“知—情—意—信—行”的邏輯理路，政務(wù)誠信文化建設(shè)，內(nèi)含強化政務(wù)誠信認知、陶冶政務(wù)誠信情感、錘煉政務(wù)誠信意志、培植政務(wù)誠信信念等維度，且前一維度相較于后一維度而言，具有邏輯優(yōu)先性。古人云：“知者行之始，行者知之成?！?《傳習(xí)錄上·陸澄錄》)誠信認知是生成誠信行為的基礎(chǔ)。因此，基層政府的政務(wù)誠信文化建設(shè)，首先需要強化基層政府的政務(wù)人員對政務(wù)誠信及其重要性的認知，為政務(wù)誠信提供認知基礎(chǔ)。但政務(wù)誠信認知需要向政務(wù)誠信情感層級邁進，因為情感是維系信念和原則的核心要素。人的一切行為和活動，都依托于一定的情感心理狀態(tài)，政務(wù)行為自然也不例外。但是，強化政務(wù)誠信認知和陶冶政務(wù)誠信情感，也只是使政務(wù)誠信擁有更多的可能性。而政務(wù)誠信的自覺產(chǎn)生，還需要政務(wù)誠信意志的力量。因為，誠信需要堅守，而堅守則需要意志。而基層政府的政務(wù)人員由于自身的工作性質(zhì)，幾乎每時每刻都會面臨“誠信的高成本低收益和不誠信低成本高收益”的考驗和誘惑。因此，基層政府的政務(wù)誠信文化建設(shè)還需要高度重視對基層政府的政務(wù)人員誠信意志的錘煉。只有不斷錘煉其誠信意志，方能使其不斷戰(zhàn)勝自我，自覺抵御不誠信可能帶來的“高收益”誘惑。此外，還需要培植基層政府的政務(wù)人員的政務(wù)誠信信念。因為信念是“認知”、“情感”和“意志”自覺轉(zhuǎn)化成“行為”的內(nèi)在動力和根本保證。

第二，必須加強基層政府的政務(wù)法治文化建設(shè)，推進政務(wù)法治意識治理。人類歷史經(jīng)驗一再證明，法治是迄今為止國家社會治理最公正、最客觀、最有效的治理方式。黨的十八屆四中全會也明確要求領(lǐng)導(dǎo)干部“要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”。法治文化是法治理念、法治精神、法治思維的重要載體，既根植于法治實踐，又對法治實踐具有重要的指導(dǎo)和引領(lǐng)功能。因此，基層政府的政務(wù)法治文化建設(shè)，要以法治理念塑造為核心，以法治精神培植為靈魂，以法治思維培育為關(guān)鍵，促使基層政府政務(wù)人員真正地信仰和忠誠于法治，自覺捍衛(wèi)憲法法律權(quán)威，弘揚法治精神，運用法治思維和法治方式化解矛盾、維護社會穩(wěn)定。

(二)完善基層政府政務(wù)機制，推進政務(wù)規(guī)范治理，規(guī)范政務(wù)行為

完善的政務(wù)機制對于政務(wù)規(guī)范治理的重要性，不言而喻。因此，新時代基層政府公德治理，要建立健全基層政府的政務(wù)誠信和法治動力機制、政務(wù)誠信和法治監(jiān)督機制、政務(wù)誠信和法治評價機制、政務(wù)誠信和法治保障機制，為規(guī)范基層政府的政務(wù)行為奠定前提和基礎(chǔ)。

第一，推進基層政府的政務(wù)誠信和法治動力機制建設(shè)。人類的任何行為都是一種蘊含其自身的動機和目的的對象性活動。而動機和目的一般都來自利益和價值兩方面的訴求。因此，推進基層政府的政務(wù)誠信和法治動力機制建設(shè)，需要從“利益動力機制”和“價值動力機制”兩方面入手。對于“利益動力機制”的完善，需要辯證把握“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”，這一客觀規(guī)律的時代意蘊，樹立“政府部門利益和政務(wù)人員個人利益內(nèi)在統(tǒng)一”的利益共同體理念，最大限度地體現(xiàn)政務(wù)誠信和政務(wù)守法在基層政府部門績效以及個人年終考核中的貢獻度，形成基層政府的政務(wù)誠信和法治動力建設(shè)的“倒逼”機制，充分激發(fā)基層政府政務(wù)人員的自覺誠信政務(wù)和依法政務(wù)的內(nèi)生動力。但是，利益機制存在天然的缺陷，會隨著相關(guān)條件和制度的變化而改變，缺乏穩(wěn)定性和持久性。而由誠信、法治、契約、人本、公平正義等價值觀激發(fā)而內(nèi)生的價值動力則具有更多的自覺、理性、無私成分，與利益動力機制相比較，價值動力機制更具穩(wěn)定性和持久性。因此，基層政府的政務(wù)誠信和法治動力機制建設(shè)，需要通過利益動力機制推動價值動力機制，通過價值動力機制引領(lǐng)利益動力機制，實現(xiàn)利益動力機制和價值動力機制的相得益彰。

第二，完善基層政府的政務(wù)誠信和法治監(jiān)督機制。“監(jiān)督”意味著監(jiān)管、查看并督促落實。眾所周知，權(quán)力是導(dǎo)致政務(wù)失信和政務(wù)不依法的最大“罪魁禍?zhǔn)住薄｜h的十七大強調(diào)“完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益”，“讓權(quán)力在陽光下運行，要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”。因此，基層政府的政務(wù)誠信和法治監(jiān)督機制的完善，關(guān)鍵在于“權(quán)力監(jiān)督”，要對公權(quán)力任性行為進行有效制約，強調(diào)公權(quán)力的有限性和邊界，防止基層政府的政務(wù)人員濫用公權(quán)力從而導(dǎo)致政務(wù)失范行為的發(fā)生，強化基層政府的政務(wù)誠信治理和規(guī)制治理，確保誠信政務(wù)、依法政務(wù)，推動基層政府各項工作都在誠信和法治的軌道上進行。此外，由于基層政府的政務(wù)行為種類較多，涉及領(lǐng)域繁多，單純依靠某種監(jiān)督顯然難以奏效，必須完善協(xié)同監(jiān)督機制以提升權(quán)力監(jiān)督實效。換言之，既要在堅持和完善“三重一大制度”的基礎(chǔ)上，進一步強化并落實對權(quán)力的監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運行，也要完善不同監(jiān)督機制聯(lián)動機制，如黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督聯(lián)動、專門機構(gòu)監(jiān)督和群眾監(jiān)督聯(lián)動以及實體監(jiān)督與輿論監(jiān)督聯(lián)動等，以協(xié)同監(jiān)督提升監(jiān)督效能。

第三，推進基層政府的誠信和法治評價機制建設(shè)。評價機制建設(shè)內(nèi)含三個基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)：一是評價主體的設(shè)定即誰來評價；二是評價客體的選定即評價什么；三是如何評價等。因此，基層政府的政務(wù)誠信和法治評價機制建設(shè)，要完善評價主體，體現(xiàn)評價的合法性，既要有各級基層政府機關(guān)(自我評價)、上級機關(guān)(上級機關(guān)對下級機關(guān)的評價)，還要有社會主體(社會輿論和公眾評價)等；要按照誠信和法治的標(biāo)準(zhǔn)，合理設(shè)置評價對象，確保評價結(jié)論的導(dǎo)向功能、監(jiān)督功能；要全面深刻理解誠信和法治之于政務(wù)行為的內(nèi)在要求，并進行科學(xué)概括、細化、分解，量化為一系列評價指標(biāo)體系，確保評價的科學(xué)性和客觀性。

第四，建立健全基層政府的政務(wù)誠信和法治保障機制。建立基層政府的政務(wù)人員誠信管理機制，通過誠信檔案管理機制的建立和完善，全面、客觀地反映政務(wù)人員是否具備勝任崗位的基本職業(yè)素養(yǎng)，綜合反映其誠信情況，將政務(wù)人員的誠信情況和個人業(yè)績考核、獎懲等掛鉤，并以此作為基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的重要依據(jù)。積極推進基層政府政務(wù)人員誠信檔案管理入規(guī)入法，依托相關(guān)政策和法律的指導(dǎo)，完善規(guī)范基層政府的公務(wù)員信用信息征集、查詢、互聯(lián)互通、信用信息安全和主體權(quán)益保護等環(huán)節(jié)的法律法規(guī)，為基層政府政務(wù)人員信用信息征集工作的開展提供規(guī)范和保障，為基層政府政務(wù)人員誠信管理和依法治理提供法理依據(jù)。

第五，需要進一步完善基層政府的政務(wù)人員守信激勵和失信懲戒機制。對于基層政府政務(wù)人員的信用檔案信息管理，既要按照信用等級和人員等級分別設(shè)定查詢權(quán)限，依據(jù)信息公開的相關(guān)管理規(guī)定，適度公開基層政府政務(wù)人員的信用行為，以便接受公共監(jiān)督，又要按照信用等級，對誠實守信的基層政府政務(wù)人員予以一定的物質(zhì)獎勵或優(yōu)先提拔資格，對于信用等級一般的政務(wù)人員予以關(guān)注，引導(dǎo)其向更高信用層級邁進，而對于信用等級低和失信嚴重的政務(wù)人員，則要按照《關(guān)于加快推進失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制建設(shè)的意見》，分別建立守信激勵名單和失信懲戒名單的進入退出機制，制定重大失信黑名單制度，增大對基層政府政務(wù)人員重大失信行為的懲戒力度。

(三)強化法紀約束，推進基層政府政務(wù)腐敗治理，根除官本位思想

英國歷史學(xué)家、政治思想家阿克頓認為，權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，缺少制約和監(jiān)督的權(quán)力就是絕對的權(quán)力，而絕對的權(quán)力就意味著絕對的腐敗?；鶎诱?wù)責(zé)任治理不僅需要加強責(zé)任文化治理和規(guī)范政務(wù)行為的機制的完善，而且還需要強化法紀約束，依法懲戒基層政府政務(wù)失責(zé)行為。

第一，要依法治理基層政府政務(wù)失信行為。對于當(dāng)前客觀存在的基層政府政務(wù)失信行為，前文已有具體論述，此處僅以政務(wù)信息公開“失誠”為例?？陀^地說，政務(wù)信息公開在近年來得到了國家的高度重視，各級政府不僅出臺了關(guān)于政務(wù)公開的政策和文件，也對涉及人民群眾切身利益的各類敏感事項進行了不同程度的公開。但是，當(dāng)下“虛假公開”、“半遮半掩公開”以及“選擇性公開”的現(xiàn)象依舊層出不窮、比比皆是。在黨和國家日益強調(diào)政務(wù)信息公開是新時代政府義不容辭的責(zé)任的今天，當(dāng)前我國基層政府政務(wù)信息公開失范的根源，與其說在于基層政府政務(wù)人員對政務(wù)信息公開的意識不強，不如說是一些基層政府政務(wù)人員特別是負責(zé)政務(wù)信息的領(lǐng)導(dǎo)干部主觀上的不作為。因此，新時代基層政府政務(wù)信息公開“失誠”治理，需要創(chuàng)新制度安排，提高規(guī)范基層政府政務(wù)信息公開的制度的有效供給，不但要提升基層政府政務(wù)人員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的政務(wù)信息公開意識，創(chuàng)新制度安排，建立健全基層政府政務(wù)信息公開，還要提高基層政府政務(wù)行為和政務(wù)決策的透明度，促進基層政府管理、決策和立法的民主化、科學(xué)化和制度化，并對基層政府政務(wù)信息公開失誠的行為予以懲戒。

第二，要依法治理基層政府公權(quán)力失范行為。2004年，國務(wù)院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》提出了“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的政務(wù)目標(biāo)，黨的十八屆四中全會則進一步強調(diào)，政務(wù)行為要嚴格遵從“執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”理念?？陀^地說，當(dāng)前我國基層政府在規(guī)范自身的政務(wù)行為方面，已經(jīng)取得了長足的進步，但同時我們也不得不承認依舊存在許多問題，如有制度，但保障機制和監(jiān)督機制尚待完善；一些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)建設(shè)成效顯著，但一些領(lǐng)域仍然處于制度空白，行政機關(guān)實施法律的動力機制不足；等等。因此，新時代依法治理基層政府公權(quán)力失范行為，需要建立基層政府權(quán)力清單制度，推進基層政府職能定位治理。建立基層政府權(quán)力清單制度，就是將基層政府職能法定化，通過立法將基層政府機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，以權(quán)力清單強化“法無授權(quán)皆不可為”的依法政務(wù)思維，為治理“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員”“公權(quán)力缺位、錯位、越位”以及“行政立法隨意”等基層政府政務(wù)亂象提供法律依據(jù)；需要健全依法決策機制，推進基層政府政務(wù)決策治理。對于基層政府的政務(wù)決策，國家專門制定了“公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查以及集體討論決定”等五項基本程序，以確保政務(wù)決策“制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確”。但是，基層政府政務(wù)決策失誤、一屆政府一套政策、朝令夕改等現(xiàn)象，卻在現(xiàn)實之中頻頻發(fā)生，百姓深受其苦。究其根本，不在于五項基本程序本身，而在于程序的執(zhí)行常常流于形式。因此，健全依法決策機制，推進基層政府政務(wù)決策治理，就是要遵循黨的十八屆四中全會和黨的十九大精神，嚴肅基層政府重大決策合法性審查程序，堅決杜絕未經(jīng)合法性審查或合法性審查不通過的決策提案進入決策程序；完善重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，對關(guān)涉群眾切實利益、社會穩(wěn)定的重大決策事項，要將風(fēng)險評估程序前置；完善重大決策終生追究機制和責(zé)任倒查機制，使之真正起到相應(yīng)的約束作用。

第三，需要規(guī)范基層政府政務(wù)執(zhí)法，推進基層政府政務(wù)執(zhí)法失范治理。當(dāng)前我國基層政府政務(wù)執(zhí)法體系相對比較健全，但是多頭執(zhí)法、釣魚執(zhí)法等不文明執(zhí)法和不公正執(zhí)法現(xiàn)象仍然有一定數(shù)量的存在。規(guī)范基層政府政務(wù)執(zhí)法，推進基層政府政務(wù)執(zhí)法失范治理，就是要按照《全面推進依法治國若干重大問題的決定》，即按照“減少層級、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量”的總要求，完善執(zhí)法程序，提高執(zhí)法者法治素養(yǎng)和執(zhí)法水平，建立健全基層政府政務(wù)執(zhí)法信息公開制度和共享機制，強化基層政府政務(wù)執(zhí)法失范治理，確保基層政府政務(wù)執(zhí)法嚴格、規(guī)范、公正、文明。

第四，需要強化基層政府公權(quán)力監(jiān)督和制約，推進公權(quán)力治理?；鶎诱?wù)失范治理，歸根結(jié)底，還在于對濫用公權(quán)力的行為的治理，即對公權(quán)力的監(jiān)督和制約。近年來，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則(試行)》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》《行政監(jiān)察法》的相繼出臺，使基層政府權(quán)力制約和監(jiān)督機制日益完善，其實踐效力也不斷顯現(xiàn)，但權(quán)力的制約和監(jiān)督依舊面臨“權(quán)力的制約和監(jiān)督主體缺乏獨立性和權(quán)威性、權(quán)力的制約和監(jiān)督主體職責(zé)界限不清、權(quán)力的制約和監(jiān)督機制運行方向單一、權(quán)力的制約和監(jiān)督組織結(jié)構(gòu)設(shè)計缺陷等一系列問題”。

總之，新時代基層政府公權(quán)力監(jiān)督和制約，其一，要積極構(gòu)建依法治權(quán)機制，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)規(guī)范運行。有良法方有善治，依法治權(quán)的前提在于有法可依。當(dāng)前我國基層政府決策權(quán)、行政權(quán)和監(jiān)督權(quán)之所以尚存在一定的混亂，在某種意義上講，一方面在于立法方面依舊存在一些比較模糊和空白的地帶，需要根據(jù)時代發(fā)展需求，加快立法工作，以填補相應(yīng)空白，為新時代基層政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及監(jiān)督權(quán)的有效實施掃清障礙；另一方面在于現(xiàn)有的一些法律法規(guī)與行政決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互制約、相互協(xié)調(diào)的根本要求不相符合，迫切需要加快對原有法律法規(guī)進行全面細致的梳理，對不符合現(xiàn)代社會需求的法律法規(guī)予以廢棄、修正或補充，徹底根治政務(wù)職能交叉、令出多門、執(zhí)法多頭等現(xiàn)象。其二，要積極構(gòu)建以權(quán)制權(quán)機制，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)良性運行。鑒于權(quán)力本身就是一種強大力量的事實，對于權(quán)力進行制約的基本手段之一，就是運用權(quán)力遏制權(quán)力。對此，英國哲學(xué)家洛克的理解相對比較深刻，“在一切情況和條件下，對于濫用職權(quán)的強力的真正糾正辦法，就是用強力對付強力”，孟德斯鳩也認為：“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”以權(quán)制權(quán)就是將基層政府所掌握的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及監(jiān)督權(quán)分屬不同的權(quán)力主體，彼此不僅獨立而且制衡，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，從而避免基層政府政務(wù)人員既是運動員又是裁判員還是規(guī)則制定者的權(quán)力混亂格局，規(guī)避權(quán)力過度集中所帶來的權(quán)力膨脹和腐敗。