以產(chǎn)城融合為路徑 促進(jìn)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展

曹曉虹 廣州龍數(shù)科技有限公司

一、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)發(fā)展歷程

（一）經(jīng)濟開發(fā)區(qū)界定

經(jīng)濟開發(fā)區(qū)（經(jīng)開區(qū)），指由政府通過特定程序在特定區(qū)域內(nèi)劃定的經(jīng)濟功能區(qū)域，享有特殊的經(jīng)濟政策、體制機制和管理權(quán)限，以實現(xiàn)一定的先行先試、產(chǎn)業(yè)集聚、對外開放或改革創(chuàng)新等目的。文章基于國家級經(jīng)開區(qū)進(jìn)行闡述，下文如無特殊說明，均指國家級經(jīng)開區(qū)。

（二）經(jīng)濟開發(fā)區(qū)發(fā)展回顧

1.起步探索階段（1984-1991年）：確立發(fā)展方向，成功引進(jìn)首批外資工業(yè)項目。15家經(jīng)開區(qū)陸續(xù)在東部沿海地區(qū)設(shè)立，1984年愛麗綠田、東興紡織、丹華自行車廠等外資企業(yè)先后在廣州、大連、天津經(jīng)開區(qū)落戶，邁出了對外開放的第一步。1989年，經(jīng)開區(qū)確立“三為主、一致力”的發(fā)展方針，即以“利用外資為主、發(fā)展工業(yè)為主、出口創(chuàng)匯為主、致力于發(fā)展高新技術(shù)”。1991年，經(jīng)開區(qū)外商投資企業(yè)超1500家，實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值142億元、稅收7.9億元、實際利用外資3.6億美元、出口總額11.4億美元，完成了原始積累，具備了飛躍發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2.飛躍發(fā)展階段（1992-2004年）：引擎作用凸顯，經(jīng)濟及對外開放貢獻(xiàn)度躍升。2004年，經(jīng)開區(qū)設(shè)立外商投資企業(yè)超1.5萬家，實現(xiàn)GDP6601億元、稅收933億元、實際利用外資136億美元、出口總額803億美元，占同期全國的4%、4%、21%和14%。經(jīng)開區(qū)的超常規(guī)發(fā)展驗證了“三為主、一致力”發(fā)展方針的正確性，掀起了產(chǎn)業(yè)集聚、引進(jìn)外資和對外開放的新一輪高潮，實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。

3.轉(zhuǎn)型升級階段（2005-2014年）：轉(zhuǎn)變發(fā)展定位，戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整成主攻方向。面對轉(zhuǎn)型升級換檔期，經(jīng)開區(qū)發(fā)展方針調(diào)整為“三為主、二致力、一促進(jìn)”，即“以提高吸收外資質(zhì)量為主，以發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)為主，以優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)為主，致力于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，致力于發(fā)展高附加值服務(wù)業(yè)，促進(jìn)國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)向多功能綜合性產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)變”。經(jīng)過10年調(diào)整，轉(zhuǎn)型升級成效明顯，第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重提升至27%；以先進(jìn)制造業(yè)為主的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系基本確立，電子信息、汽車制造、精細(xì)化工、裝備制造四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值均突破一萬億元；外向型經(jīng)濟質(zhì)量進(jìn)一步提升，高新技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)出口總額占比達(dá)44%。

4.創(chuàng)新提升階段（2015年至今）：著力穩(wěn)中提質(zhì)，奮力邁出高質(zhì)量發(fā)展新步伐。一是穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)夯實，經(jīng)開區(qū)2020年實現(xiàn)GDP11.6萬億元、稅收1.9萬億元、實際利用外資611億美元、出口總額5653億美元，占同期全國的12%、12%、23%和22%，仍是帶動全國制造業(yè)、外向型經(jīng)濟穩(wěn)固發(fā)展的引擎。二是區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性增強，中西部經(jīng)開區(qū)GDP、稅收、實際利用外資、對外貿(mào)易增速均快于東部經(jīng)開區(qū)，經(jīng)濟規(guī)模相對差距縮小。三是可持續(xù)發(fā)展能力提升，截至2020年，經(jīng)開區(qū)內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)超3萬家，約占全國的14%；上市企業(yè)近700家，約占全國的五分之一；單位工業(yè)增加值主要污染物排放顯著下降，51家經(jīng)開區(qū)獲批國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)，占全國試點總數(shù)的55%[1]。

二、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)發(fā)展困境

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，同質(zhì)化競爭明顯

一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍以工業(yè)為主，經(jīng)開區(qū)第三產(chǎn)業(yè)增加值占同期GDP的比重雖比2010年提高18個百分點，但總體規(guī)模仍較小，僅15%的經(jīng)開區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中含有金融商務(wù)、電商物流、展覽展示等第三產(chǎn)業(yè)相關(guān)行業(yè)。二是同質(zhì)化競爭較為明顯。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的單一、同質(zhì)化競爭造成各種資源的緊張和浪費，一定程度上也導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、抵御經(jīng)濟風(fēng)險的能力不足[2]。

（二）絕對差距較大，區(qū)域發(fā)展不平衡

一是東中西部絕對差距仍較大，2020年東部經(jīng)開區(qū)GDP、進(jìn)出口總額分別比中西部地區(qū)高3.1萬億元、4.7萬億元，比2014年差距擴大0.7萬億元、0.9萬億元。二是個體發(fā)展水平差距大，經(jīng)開區(qū)發(fā)展水平分化明顯，東部經(jīng)開區(qū)GDP平均規(guī)模接近700億元，分別是中部、西部平均規(guī)模的1.6倍、2倍，2020年GDP排名首位的經(jīng)開區(qū)突破3000億元，是最小的經(jīng)開區(qū)30倍以上。

（三）發(fā)展空間不足，用地效率不理想

一是發(fā)展空間不足，據(jù)公開資料顯示，經(jīng)開區(qū)四至范圍規(guī)劃面積12.7平方公里，截至2019年，68%的經(jīng)開區(qū)土地開發(fā)率超90%，近四成超99%，22%的已無地可用，四至范圍內(nèi)土地資源緊缺、發(fā)展空間不足已成為限制經(jīng)開區(qū)快速發(fā)展的主要瓶頸。二是集約利用水平有待進(jìn)一步提升，經(jīng)開區(qū)中綜合容積率最高為2.3、最低僅0.23；工業(yè)用地綜合容積率最高達(dá)4.59、最低僅0.01；工業(yè)用地地均稅收收入577萬元/公頃，工業(yè)用地地均固定資產(chǎn)投資8308萬元/公頃，均低于同期國家級高新區(qū)和海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，土地利用強度和投入產(chǎn)出效益有待進(jìn)一步提升[3]。

（四）產(chǎn)業(yè)層次較低，創(chuàng)新驅(qū)動力不足

一是高新科技和高端制造業(yè)規(guī)模較小，經(jīng)開區(qū)高新技術(shù)企業(yè)約占全國的14%，低于同期工業(yè)總產(chǎn)值占全國20%的比重，高新技術(shù)企業(yè)營業(yè)收入占比僅22%左右，產(chǎn)業(yè)層次和技術(shù)水平不高成為限制經(jīng)開區(qū)工業(yè)由大變強的主要因素[4]。二是高層次人才短缺導(dǎo)致轉(zhuǎn)型升級動力不足，經(jīng)開區(qū)在發(fā)揮工業(yè)經(jīng)濟引擎作用的同時，由于遠(yuǎn)離城區(qū)、重產(chǎn)業(yè)輕人文而造成城市配套功能缺失，尤其是入戶政策、子女教育、醫(yī)療服務(wù)、生活配套等公共資源跟不上中高層次人才的需求，每到晚上經(jīng)開區(qū)就成為“空城”，無法支撐起對高層次人才的吸引力。

三、產(chǎn)城融合發(fā)展思路的提出及現(xiàn)實意義

（一）產(chǎn)城融合提出的背景

當(dāng)前階段，一部分經(jīng)開區(qū)仍停留在產(chǎn)業(yè)園區(qū)的初期發(fā)展階段，尚未形成以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)、先進(jìn)服務(wù)業(yè)為輔助的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的初級化、單一化、高耗能、低效益問題突出；一部分日漸成熟完善，但遭遇土地、人才、融資等瓶頸制約，忽視了城市內(nèi)涵的提升和功能的完善，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和城市互相脫節(jié)的“孤島經(jīng)濟”現(xiàn)象，制約了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，與當(dāng)前高質(zhì)量發(fā)展要求仍有較大差距[5]。

（二）產(chǎn)城融合的內(nèi)涵

一方面圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求同步提升城市功能，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的各類要素不斷集聚；另一方面城市的發(fā)展也需要產(chǎn)業(yè)功能的支撐，避免出現(xiàn)生產(chǎn)、生活的錯位發(fā)展，從而獲得可持續(xù)發(fā)展的動力。產(chǎn)城融合的核心是以人為本，實現(xiàn)多元要素均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，“引人”“強產(chǎn)”“造城”缺一不可，從而實現(xiàn)產(chǎn)中有城、城中有產(chǎn)、產(chǎn)城一體、聯(lián)動發(fā)展。

（三）產(chǎn)城融合的現(xiàn)實意義

廣州經(jīng)開區(qū)是首批設(shè)立的國家級經(jīng)開區(qū)，也是首批國家級產(chǎn)城融合示范區(qū)，自1995年規(guī)劃建設(shè)科學(xué)城邁出產(chǎn)城融合發(fā)展第一步以來，始終按照產(chǎn)城融合發(fā)展理念，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)布局，在構(gòu)建開放式創(chuàng)新體系、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、建設(shè)宜業(yè)宜居新城市等方面進(jìn)行了成功實踐，努力建成創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展示范區(qū)、國際創(chuàng)新資源集聚區(qū)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級樣板區(qū)、產(chǎn)城融合發(fā)展示范區(qū)。從產(chǎn)城融合實踐前、中、后三個時期的經(jīng)濟規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新要素、質(zhì)量效益等對比可以看出，廣州經(jīng)開區(qū)從“產(chǎn)城割裂”走向“產(chǎn)城融合”，在產(chǎn)、城、人相融發(fā)展的過程中，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)迭代的更新、發(fā)展空間的拓展、創(chuàng)新要素的集聚和質(zhì)量效益的提升。如表1所示。

表1 廣州經(jīng)開區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展對照

四、廣州經(jīng)開區(qū)產(chǎn)城融合的實踐經(jīng)驗

（一）招才引智，搭建多層次人才政策體系

大力實施人才金字塔計劃，著重做好高端人才引進(jìn)、高技能人才培養(yǎng)和人才服務(wù)三篇文章，針對頂尖的領(lǐng)軍人才、中高層的高技能人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的青年人才提供不同的扶持與服務(wù)，搭建起“1+N”人才政策體系，人才10條、國際人才自由港10條、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍人才、港澳青創(chuàng)10條、高技能人才36條、人才住房28條等政策陸續(xù)出臺。截至2020年，廣州經(jīng)開區(qū)各類高層次人才超1000人，碩士及以上學(xué)歷人才數(shù)量占比、高技能人才占比分別達(dá)10%、40%，為產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級提供強有力的智力支撐。

（二）以人強產(chǎn)，建設(shè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型示范樣板區(qū)

廣州經(jīng)開區(qū)一是著力提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展能級，堅持新興產(chǎn)業(yè)培育和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提升并重，重點打造生命健康、智能裝備和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)三大戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集群，提升發(fā)展電子信息制造、化工、汽車等六大千億級優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，構(gòu)建“1+2+4”的萬億級現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。二是持續(xù)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，謀劃建設(shè)區(qū)域性特色金融功能區(qū)、高端專業(yè)服務(wù)業(yè)集聚區(qū)、中央活動區(qū)、游憩商業(yè)區(qū)、地標(biāo)性夜間經(jīng)濟集聚區(qū)，以聚集創(chuàng)新生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、豐富優(yōu)化生活性服務(wù)業(yè)為抓手加快推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級發(fā)展[6]。

（三）以產(chǎn)興城，構(gòu)建產(chǎn)城融合發(fā)展新格局

一是進(jìn)一步優(yōu)化城市空間布局，按照“北拓、中聚、南優(yōu)”總體思路向缺乏人氣的北部知識城疏導(dǎo)人口，向南部臨港經(jīng)濟區(qū)域輸送創(chuàng)新資源，提升中心區(qū)科學(xué)城的中介服務(wù)、商業(yè)金融、技術(shù)信息資源等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)，形成北部以中新廣州知識城為核心、中部以廣州科學(xué)城為核心、南部以黃埔臨港經(jīng)濟區(qū)為核心的三足鼎立板塊，構(gòu)建復(fù)合多元的產(chǎn)城功能區(qū)。二是完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機制，通過完善涉農(nóng)政策體系、扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、推進(jìn)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)、提高農(nóng)村地區(qū)民生保障等舉措，建立經(jīng)開區(qū)輻射帶動周邊地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的長效機制。三是堅持經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護(hù)相向而行，全面建設(shè)國家生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)，以碳排放碳達(dá)峰為核心統(tǒng)籌生產(chǎn)生活布局，提升生態(tài)系統(tǒng)容量和質(zhì)量，強化環(huán)境保護(hù)和精準(zhǔn)治污，推動綠色低碳循環(huán)發(fā)展。

（四）以城聚人，持續(xù)提升新城市內(nèi)涵品質(zhì)

一是構(gòu)建便捷交通網(wǎng)絡(luò)，6條軌道交通線和有軌電車1號線建成通車，“八縱八橫”主干路網(wǎng)基本成型，充實區(qū)內(nèi)各功能組團(tuán)之間的銜接，以及對外交通的聯(lián)系。二是快速提升城市品質(zhì)，科學(xué)大道—開創(chuàng)大道城市客廳和總部經(jīng)濟形態(tài)崛起，高端綜合體和休閑商圈加快建設(shè)，城區(qū)發(fā)展格局全面提升。三是大力促進(jìn)職住平衡，以普通商品房和研發(fā)兼容型社區(qū)為主，配套建設(shè)中高檔居住小區(qū)。四是城市數(shù)字化建設(shè)提速，知識城三大電信運營商、互聯(lián)網(wǎng)國際出入口、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)標(biāo)識解析國家頂級節(jié)點落地，全國首個5G自動駕駛應(yīng)用示范島落戶生物島，全省首個面向5G技術(shù)的物聯(lián)網(wǎng)與智慧城市示范區(qū)加速建設(shè)。

五、結(jié)語

產(chǎn)城融合是經(jīng)開區(qū)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是推進(jìn)經(jīng)開區(qū)產(chǎn)業(yè)迭代升級、匯聚創(chuàng)新發(fā)展動力、提升城市發(fā)展水平、改善居民生活品質(zhì)的內(nèi)在要求。廣州經(jīng)開區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展路徑的實踐，驗證了其所構(gòu)建的發(fā)展路徑與規(guī)劃方法的合理性。希望通過文章的論述，為經(jīng)開區(qū)解決產(chǎn)城融合發(fā)展中的問題提供實踐經(jīng)驗和良好做法，助力各區(qū)加快推進(jìn)產(chǎn)城融合，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。