廣西沿海森林保險存在問題及優(yōu)化建議

羅偉強，張 敏

（廣西北部灣林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心，廣西南寧 530028）

森林保險是深入推進集體林權(quán)制度改革的重要金融配套措施，是應對市場化機制服務林業(yè)生產(chǎn)和林農(nóng)生活、維護生態(tài)安全的重要手段，是我國推進林業(yè)現(xiàn)代化建設的必然選擇和長遠大計。2008年，《中共中央國務院關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎建設進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》首次提出積極推進政策性森林保險策略；2009年，《中共中央國務院關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》明確提出“加大財政對集體林權(quán)制度改革的支持力度，開展政策性保險試點”，標志著我國森林保險進入政策性補償階段。2013年以來，廣西壯族自治區(qū)人民政府先后出臺多個森林保險政策性文件，初步構(gòu)建廣西全區(qū)政策性森林保險制度框架，森林保險得到快速發(fā)展[1]。但由于受到區(qū)位、氣候和森林資源分布等因素綜合影響，廣西沿海地區(qū)風災、火災和有害生物等自然災害頻發(fā)，保險公司收取保費的成本較高[2]，出險率和簡單賠付率過高，政策性森林保險保障率低[3]，造成保險公司“懼保、不保及選擇性承保”等問題突出，嚴重影響廣大林農(nóng)的投保積極性，阻礙廣西政策性森林保險的良性發(fā)展。通過開展廣西沿海森林保險研究，探討當前存在的主要問題，并提出對策建議，有助于化解保險公司的承保顧慮和理賠壓力，提升林農(nóng)等林業(yè)經(jīng)營主體的投保積極性，提高廣西全區(qū)政策性森林保險的覆蓋面，為廣西全區(qū)乃至華南地區(qū)森林保險管理提供優(yōu)化思路及改進措施。

1 廣西沿海災害情況分析

廣西壯族自治區(qū)共有14 個區(qū)市，其中北海市、防城港市、欽州市和玉林市（近海）地處沿海一帶，為該文的主要研究對象。對沿海地區(qū)區(qū)位條件、氣候因素和人口情況進行綜合分析，發(fā)現(xiàn)其面臨著諸多風險。第1 為風災風險。該區(qū)域地處沿海一帶，臺風頻發(fā)；據(jù)承保公司數(shù)據(jù)臺賬顯示，北海市、防城港市、欽州市和玉林市的年均風速分別為2.72、2.25、2.09 和2.31 m/s，最大風速分別為38.9、26.8、23.4 和18.1 m/s，均高于廣西平均值（年均風速為1.72 m/s，最大風速為16.1 m/s），平均海拔分別為36、245、94 和177 m，均低于廣西平均值（284 m），對風的阻礙能力較差，均屬于風災高風險地區(qū)（表1）。第2為火災風險。據(jù)廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局防火處資料顯示，北海市、防城港市、欽州市和玉林市單位面積火災發(fā)生次數(shù)分別為0.061 8、0.023 9、0.024 4和0.022 0 次/萬畝，均高于或等于廣西其他地區(qū)均值（0.022 0 次/萬畝）；面積損失率分別為0.014 6%、0.004 5%、0.010 9%和0.007 8%，防城港市的面積損失率低于廣西其他地區(qū)均值（0.007 5%），北海市、欽州市和玉林市均高于廣西其他地區(qū)均值；蓄積損失率分別為0.011 0%、0.001 4%、0.004 8%和0.003 6%，防城港市和玉林市的蓄積損失率均低于廣西其他地區(qū)均值（0.003 9%），北海市和欽州市均高于廣西其他地區(qū)均值；據(jù)中國氣象數(shù)據(jù)共享服務網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，北海市、防城港市、欽州市和玉林市的年均氣溫分別為23.57、22.35、22.75和22.18 ℃，高于廣西年均氣溫21.16 ℃；人口密度分別為493、120、164、450 人/km2，與廣西人口平均密度（244 人/km2）相比，北海市和玉林市人口密度較大，防城港市和欽州市人口密度適中。沿海地區(qū)平均氣溫相對較高，平均風速較大，再加上人口密度影響，一旦發(fā)生火災，蔓延速度較快。綜合來看，北海市和玉林市處于火災高風險區(qū)，防城港市和欽州市處于火災中風險區(qū)。第3為澇災風險。北海市、防城港市、欽州市和玉林市較易受到經(jīng)常性暴雨、臺風天氣的侵害，且該地區(qū)平均海拔低，地表形成的積水不能及時排除，對幼苗、幼樹的生長影響較大。第4為有害生物風險，北海市、防城港市、欽州市和玉林市的平均濕度分別為81.15%、81.45%、80.01%和79.60%，均高于廣西全區(qū)平均濕度（78.51%），高溫潮濕天氣導致有害生物發(fā)育、繁衍和傳播較快，對森林蓄積影響明顯。

表1 廣西沿海地區(qū)風災、火災、澇災和有害生物風險等級分區(qū)Tab.1 Levels of wind damage,fire damage,rain disaster and pest disaster in Guangxi coastal regions

廣西沿海地區(qū)具有臺風頻繁、平均氣溫、平均濕度相對較高的特點，易導致較高的風災、火災和澇災及有害生物災害。經(jīng)分析，北海市、防城港市、欽州市和玉林市綜合風險等級為高。在這樣的風險等級下，沿海地區(qū)林業(yè)經(jīng)營主體“多年致富，一災返貧”的現(xiàn)象時有發(fā)生，急需更有針對性的森林保險以防范沿海地區(qū)頻發(fā)的各類風險。

2 廣西沿海森林保險發(fā)展現(xiàn)狀

針對上述沿海氣候特點，廣西進行一系列發(fā)展創(chuàng)新以提高該地區(qū)保險公司承保積極性，如形成共保體、實行差異化費率等。

一是形成共保聯(lián)合體。針對沿海臺風災害頻發(fā)、保險公司賠付率過高和承保不積極的問題[4]，2020年，由中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司廣西分公司為首席保險人，北部灣財產(chǎn)保險股份有限公司、中國太平洋財產(chǎn)保險股份有限公司廣西分公司和中國人壽財產(chǎn)保險股份有限公司廣西分公司為第二、第三和第四保險人，友好協(xié)商，以“客戶第一、信譽第二、服務至上、風險共擔、利益共享”為共保原則，就欽州市、防城港市、北海市和玉林市高風險地區(qū)政策性森林保險達成共保協(xié)議。

二是實行差異化費率。廣西聯(lián)合自治區(qū)財政廳、銀保監(jiān)局、氣象局和廣西林業(yè)設計院等有關(guān)單位和部門，制定全區(qū)范圍的費率差異化方案，將商品林保額從原來的12 000 元/hm2增至15 000元/hm2。對于欽州市、北海市、防城港市和玉林市等綜合風險高的區(qū)域，費率調(diào)整為0.4%，高于其他地區(qū)的0.2%。

然而，這些措施收益甚微，沿海森林保險總體覆蓋率仍然較低。2020年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，欽州市、防城港市、北海市和玉林市4 地森林應保面積約1 756 917 hm2（其中商品林1 499 564 hm2、公益林257 353 hm2），承保面積僅348 100 hm2，承保率19.81%（表2）。其中商品林承保面積196 300 hm2，承保率13.09%；公益林承保面積151 800 hm2，承保率58.99%，表明在該地區(qū)森林保險仍然存在亟待解決的問題。

表2 2020年欽州市、防城港市、北海市和玉林市共保區(qū)域概況Tab.2 Overview of common underwriting areas in Qinzhou city,Fangchenggang city,Beihai city and Yulin city in 2020

3 廣西沿海森林保險存在的主要問題

3.1 經(jīng)營主體參保意愿不強

一方面，風險認知低抑制農(nóng)戶參保意愿。沿海地區(qū)災害頻發(fā)且影響程度大，但部分林業(yè)經(jīng)營主體對森林災害風險的認知不足，存在僥幸心理。商品林中速生桉占比較大，如博白縣林地面積20萬hm2，桉樹面積近13萬hm2?！巴R遜”臺風過后，桉樹種植大戶森林保險的需求急增，但多選擇樹齡3年以內(nèi)抗風能力較弱的幼林投保，對3年以上抗風能力較強的成林回避投保。這種選擇性投保導致保險公司的選擇性承保。另一方面，產(chǎn)品缺陷抑制農(nóng)戶參保意愿。目前政策性森林保險產(chǎn)品保障水平較低，保險品種單一，雖然2019年廣西將商品林保額從原來的12 000 元/hm2增至15 000 元/hm2，但考慮到商品林再植成本為30 000 元/hm2，當前保險金額還無法達到對造林成本的有效保障，經(jīng)營主體參保意愿仍然很低[5]。

3.2 保險公司積極性難以調(diào)動

受極端氣候影響，沿海地區(qū)臺風災害頻發(fā)，巨災、巨損及巨賠現(xiàn)象多發(fā)。2011年，森林保險理賠金額為1.2萬元，2014年猛增到1.29億元，2015年仍保持1.12 億元。理賠金額的激增，表明保險對林業(yè)在恢復生產(chǎn)方面的作用日益突顯，但連年虧損也嚴重挫傷保險公司承保積極性。2014年，“威馬遜”、“海歐”兩次臺風過境，使得廣西保險機構(gòu)簡單森林保險業(yè)務（公益林和商品林）的賠付率達到109%，綜合成本率達到137%，處于虧損經(jīng)營業(yè)態(tài)。特別是欽州市，2015年保費收入335 萬元，賠付1 701 萬元，賠付率高達507%。2016年，博白林場一度無公司愿意承保，合浦縣發(fā)生北部灣保險退出森林保險市場的情況。

雖然廣西在沿海地區(qū)實行森林保險共保體制度，但從實施效果來看，共保區(qū)域的森林保險參保率僅為19.81%，最高為26.43%，最低為16.66%；商品林參保率僅為13.09%。實施共保后，欽州市、防城港市、北海市和玉林市的商品林參保率并沒有大的提升，至2021年甚至有所下降。

3.3 承保理賠業(yè)務開展難度大

沿海森林保險承保理賠難度大體現(xiàn)在兩個方面。一是標的數(shù)據(jù)庫缺失。當前保險機構(gòu)采用“挨家挨戶”走訪的方式采集林農(nóng)身份證號、聯(lián)系方式、賬戶信息和林權(quán)證復印件等投保信息，但缺乏對樹種、樹齡、位置和邊界等重要標的信息現(xiàn)場驗證。沿海地區(qū)參保商品林地塊信息沒有矢量化，沒有建立專題管理數(shù)據(jù)庫，這對森林保險規(guī)范化管理非常不利。二是經(jīng)營成本和理賠成本較高。沿海地區(qū)林地面積大，但地塊呈現(xiàn)“小而散”的特點，保險機構(gòu)經(jīng)常需要“挨家挨戶”開展業(yè)務，經(jīng)濟成本和時間成本較高[6]。

3.4 大災風險分散機制不完善

近年來，廣西（特別是沿海地區(qū)）先后經(jīng)歷了多次臺風侵襲，其中2014年的“威馬遜”“海鷗”和2015年的“彩虹”臺風對廣西森林造成巨大損失，商品林簡單賠付率達到175%和125%，賠付金額遠超出保費收入，嚴重影響承保機構(gòu)的承保積極性。雖然國家已建立了農(nóng)業(yè)保險大災風險準備金制度，但是保險機構(gòu)均采取將林業(yè)、種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)共同納入經(jīng)營核算的方式，存在用森林保險盈余補貼其他農(nóng)險品種的問題，導致一旦森林遭受巨災，難以支付巨賠。目前，廣西尚未建立巨災準備金制度，其大災風險分散機制不完善[7]，沿海地區(qū)仍面臨保險公司“懼保、不保、選擇性承?！钡膯栴}。

4 廣西沿海森林保險發(fā)展的建議

4.1 提高經(jīng)營主體的參保意愿

積極開發(fā)滿足經(jīng)營主體需求的保險產(chǎn)品，提高其參保意愿。探索從保物化成本、生產(chǎn)成本和完全成本到產(chǎn)量保險、價格保險和收入保險的轉(zhuǎn)變[8]；推動實行因地制宜、分級分檔的商業(yè)性森林保險產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，使沿海森林保險產(chǎn)品更加適應林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的需求。針對沿海地區(qū)乃至全區(qū)投保面積增加潛力最大的商品林，保額應提高到22 500元/hm2以上。

4.2 繼續(xù)優(yōu)化共保體運行模式

目前，共保體以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為劃分單位，保險機構(gòu)全面負責承保理賠工作。下一步可以縣區(qū)為單位，探討“一保險機構(gòu)負責一個縣區(qū)”的模式。共保區(qū)域發(fā)生災害的頻率較高，可根據(jù)區(qū)域承保理賠的年度變化，動態(tài)開展保額和費率的測算工作。自治區(qū)林業(yè)、銀保監(jiān)和財政等主管部門需進一步明確承保任務和時間要求，充分調(diào)動保險機構(gòu)主動性，切實提高綜合風險較高地區(qū)的森林保險覆蓋面[9]。

4.3 建立森林保險信息共享庫

整合沿海災害數(shù)據(jù)，對氣象災害、森林火災和林業(yè)有害生物等數(shù)據(jù)進行連續(xù)多年監(jiān)測，有助于森林保險風險區(qū)劃和費率厘定，提升森林保險的作用。同時，鼓勵保險公司根據(jù)森林保險業(yè)務特點和綜合管理需要，在結(jié)合林業(yè)信息數(shù)據(jù)和承保理賠信息的基礎上，建立、完善政策性森林保險信息共享庫，實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+ 森林保險”，優(yōu)化政策性森林保險承保、理賠和數(shù)據(jù)信息等模塊，加強和改進政策性森林保險信息服務，隨時隨地查看全區(qū)保險各地塊信息，迅速完成驗標工作，為保險機構(gòu)推出新險種、擴大試點區(qū)域提供數(shù)據(jù)支持[9]。

4.4 完善大災風險的分散機制

加快建立多方參與、風險共擔及多層分散的沿海森林保險大災風險分散機制，由自治區(qū)級本級財政和保險機構(gòu)落實大災風險準備金制度，增強沿海地區(qū)乃至全區(qū)應對森林大災風險的能力。自治區(qū)本級財政按照當年政策性森林保險保費收入的10%列入預算，主要用于對大災之年超出保險機構(gòu)賠付責任之外的超賠部分給予適當補貼；保險機構(gòu)自治區(qū)級總部按照當年政策性森林保險保費收入的8%～10%計提大災準備金，在大災準備金被擊穿時，由自治區(qū)政府申請中央財政補貼；同時考慮由自治區(qū)政府組建廣西政策性森林再保險公司，并通過對保險公司的再保險費用予以補貼為其提供保障。