“三權(quán)分置”入新修《農(nóng)村土地承包法》的問題研究

周 怡

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)，廣東 廣州 510000）

1 三權(quán)分置的相關(guān)要義

《“三權(quán)分置”意見》的主要內(nèi)容和基本精神包括：一是闡明了“三權(quán)分置”實(shí)施的歷史必然性及其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的重要價(jià)值；二是明確“三權(quán)分置”的指導(dǎo)思想與基本原則，并對(duì)土地集體所有權(quán)的地位進(jìn)行確立，同時(shí)規(guī)定應(yīng)嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)、加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和完善“三權(quán)”關(guān)系；三是對(duì)“三權(quán)分置”的具體實(shí)施目標(biāo)以及要求進(jìn)行了明確。

在20世紀(jì)70年代，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地提高了我國(guó)農(nóng)民的積極性，為國(guó)家發(fā)展予以了不可磨滅的支持。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的日益發(fā)展，以家庭承包方式存在的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的問題也逐漸成為人們眼中的焦點(diǎn)。作為在農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系中的新型物權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有與傳統(tǒng)民法物權(quán)種類有著截然不同的特征。其一，該權(quán)利的標(biāo)的不受其他的不動(dòng)產(chǎn)，而是特有的耕地、林地、草地等；其二，承包人對(duì)生產(chǎn)資料獨(dú)立處分，排除任何個(gè)人乃至組織的非法干涉；其三，該項(xiàng)權(quán)利具有一定的期限，并且根據(jù)不同的土地類型，物權(quán)法予以了不同的期限規(guī)定；其四，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為特定的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目所使用。也正因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)的獨(dú)特性，它的流轉(zhuǎn)原則也有了具體的限制：必須是出于平等協(xié)商之后，自愿有償?shù)慕灰?，同時(shí)不得改變農(nóng)業(yè)用途——堅(jiān)守耕地紅線的體現(xiàn)，流轉(zhuǎn)期限不能超過承包期剩余的期限，且受讓方必須有一定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，同等條件下本集體組織成員享有優(yōu)先受讓權(quán)。在現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以繼承的爭(zhēng)議時(shí)有發(fā)生，需要明確的是，農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是不能作為遺產(chǎn)處理的，由于它的特別性質(zhì)，更對(duì)承包者和發(fā)包人作出了義務(wù)要求。

作為與農(nóng)民利益相關(guān)的重要權(quán)力，宅基地使用權(quán)及集體建設(shè)用地使用權(quán)都是不得受侵害的?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理費(fèi)》）明確對(duì)集體所有土地上的建設(shè)用地的使用作出了規(guī)定，需要經(jīng)過行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格的審批和辦理相關(guān)的手續(xù)。如今，在農(nóng)村土地制度改革中的試點(diǎn)工作有四大任務(wù)：完善土地征收制度，包括提高征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；完善農(nóng)村宅基地制度；健全兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人三方利益的土地增值收益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)個(gè)人收益提升；建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。出于對(duì)農(nóng)民生活的保障，以及防止出現(xiàn)土地兼并等情況所導(dǎo)致的弱勢(shì)群體流離失所，我國(guó)的法律以及政策都對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)加以了嚴(yán)格的限制，在許多方面是禁止有部分是不必要或者不合理的，因而需要不斷地完善和進(jìn)一步的探索。

2 三權(quán)分置“入法”的背景

2.1 現(xiàn)實(shí)面臨的要求

在我國(guó)的土地承包政策中，公布的修改一共有46處，內(nèi)容涉及承包期的延長(zhǎng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的訂立和解除，保護(hù)進(jìn)城農(nóng)民，保障婦女權(quán)益以及社會(huì)資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格審查制度等其他方面。

從安徽鳳陽(yáng)小崗村拉開序幕的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度已經(jīng)在中國(guó)歷史上書寫了四十年，與前相較中國(guó)早已產(chǎn)生了天翻地覆的變化，農(nóng)村也不例外。也正是因?yàn)殡S著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，許多農(nóng)民進(jìn)城打工，大片的土地被荒置，日漸增加的“空心村”的出現(xiàn)，因?yàn)橥恋氐姆稚⒍y以集中利用而致使規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)受阻，這些都嚴(yán)重阻礙了新農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)前進(jìn)的步伐。同時(shí)，在《農(nóng)村土地承包法》中的第二十一條中明確耕地的承包期限為30年，草地承包期限為30年至50年，林地承包期限為30年至70年。由于歷史向前發(fā)展，時(shí)至今日許多農(nóng)村土地的承包期限也即將到期，這也使得許多對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)生承包想法的人止步不前。為了子女的教育、醫(yī)療、住房等社會(huì)保障，許多想要落戶城鎮(zhèn)的進(jìn)城農(nóng)民也在近年來因自己的土地承包權(quán)是否將會(huì)被沒收而憂心忡忡。女性地位的提高，經(jīng)濟(jì)關(guān)系的日益復(fù)雜，農(nóng)村外嫁女的權(quán)益的維護(hù)……由此可見，在“三農(nóng)”問題上我們遇到了許多亟須改革的地方，在保障改革，促使立法的進(jìn)程中，對(duì)于現(xiàn)實(shí)生活所面對(duì)的重重困擾，我們所做的一切還需要繼續(xù)努力，通過法律的手段助力問題的解決，三權(quán)分置“入法”是現(xiàn)實(shí)的必然要求。

2.2 舊法存在的不足

從2003年3月1日起實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》由于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村形勢(shì)的發(fā)展變化，涉及土地承包的問題不斷增多，該法已經(jīng)難以適應(yīng)錯(cuò)綜復(fù)雜的農(nóng)村土地問題。如現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)登記制度難以起到應(yīng)有作用，甚至在群眾中缺少必要的公信力。這是因?yàn)槲覈?guó)法律在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上采用的是債權(quán)合意主義，但其登記又并非權(quán)利確認(rèn)的必要條件，所以其僅能產(chǎn)生一定對(duì)抗效力，而并不能進(jìn)行明確的約定，導(dǎo)致實(shí)際應(yīng)用中常引發(fā)各種糾紛問題。

從《農(nóng)村土地承包法》第二十一條規(guī)定：“發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務(wù)在承包合同中約定?！币约啊掇r(nóng)村土地承包法》第二十二條規(guī)定：“承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！敝锌梢钥闯銎渲械臒o權(quán)債權(quán)化問題。也正因?yàn)槿绱?，才?huì)屢屢發(fā)生承包合同被當(dāng)方撕毀的問題。究其原因就在于依據(jù)上述規(guī)定所形成的合同關(guān)系是債券而不是物權(quán)，而債權(quán)在對(duì)抗效力上又明顯不足物權(quán)，這就導(dǎo)致過去各種無視農(nóng)民土地權(quán)力而占地、征地現(xiàn)象的頻繁出現(xiàn)。

與此同時(shí)，作為用益物權(quán)的一種，它的處分權(quán)在法律上諸多受限，在《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》多有體現(xiàn)，例如取得的行政審批繁復(fù)，流轉(zhuǎn)甚至加以禁止，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民賦予土地融資的機(jī)會(huì)。

綜合舊法存在的不足之處以及現(xiàn)實(shí)發(fā)展所面臨的要求等背景之下，三權(quán)分置納入新《農(nóng)村土地承包法》無疑是大勢(shì)所趨，是群眾的呼吁，是黨和國(guó)家在農(nóng)村改革的重視，是對(duì)舊法存在不足之處的修正，也是為三農(nóng)問題的有效解決保駕護(hù)航。

3 三權(quán)分置“入法”的意義

3.1 歷史意義

從20世紀(jì)70年代到如今新一輪農(nóng)村土地制度改革的冉冉升起，從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立到如今三權(quán)分置納入新《農(nóng)村土地承包法》，象征著全面深化改革在農(nóng)村土地問題上邁出的堅(jiān)實(shí)步伐。

一直以來，我國(guó)的農(nóng)村土地改革采取的是自上而下、從分戶到集中，再到高質(zhì)量分戶的策略。這是因?yàn)檗r(nóng)村土地本身就是國(guó)家的稀缺資源，對(duì)國(guó)家糧食安全、社會(huì)生產(chǎn)等大局有著直接影響。同時(shí)，其也屬于一種重要生產(chǎn)要素，對(duì)未來農(nóng)業(yè)發(fā)展起著決定性作用。三權(quán)分置的入法，是生產(chǎn)力的發(fā)展，是生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力相適應(yīng)的結(jié)果，也是上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)的客觀規(guī)律的體現(xiàn)，對(duì)改變農(nóng)村落后局面有舉足輕重的意義。

3.2 現(xiàn)實(shí)意義

三權(quán)分置的法治化意義深遠(yuǎn)，這是因?yàn)槠錇樾聲r(shí)期農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及承包農(nóng)戶的權(quán)益提供了必要保障。同時(shí)其也對(duì)我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的鞏固與完善、農(nóng)村土地制度改革的推進(jìn)以及穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系有著積極意義。同時(shí)，“三權(quán)分置”入新農(nóng)村承包法，實(shí)際上也意味著在“倒逼”土地管理法及城市房地產(chǎn)管理法加快修法進(jìn)程。《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》修正案草案，刪去了現(xiàn)行土地管理法中有關(guān)從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地必須使用國(guó)有土地或征為國(guó)有的原集體土地的規(guī)定；同時(shí)對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。最重要的是，針對(duì)現(xiàn)下存在的問題，“三權(quán)分置”在入法時(shí)都將解決的對(duì)策落實(shí)在制度上，以制度的框架保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。例如，上述提到的農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)后土地承包權(quán)的問題，在新修訂的《農(nóng)村土地承包法》中就對(duì)其進(jìn)行了保護(hù)，明確不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。如果承包期內(nèi)農(nóng)戶進(jìn)城落戶，應(yīng)引導(dǎo)其根據(jù)個(gè)人意愿依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也允許其積極進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

綜上，無論從歷史還是現(xiàn)實(shí)的角度看，“三權(quán)分置”入新農(nóng)村承包法是有效地刺激了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的新勃興，也讓我們看到了改革的紅利，增強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村改革的信心和支持。

4 “入法”后面臨的問題

4.1 法律存在的漏洞

雖然三權(quán)分置被明確納入《農(nóng)村土地承包法》，但就現(xiàn)階段而言，宅基地使用權(quán)實(shí)施三權(quán)分置仍只是在國(guó)內(nèi)部分試點(diǎn)中進(jìn)行，其還未形成成熟的可廣泛推廣的制度經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)各方面對(duì)三權(quán)的認(rèn)識(shí)仍不統(tǒng)一，還需進(jìn)一步研究并形成共識(shí)。

再比如婦女權(quán)益保障方面，原有的《農(nóng)村土地承包法》第三十條規(guī)定了在承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地。而這條規(guī)定也出現(xiàn)在了“土地承包法修正案”中的第三十一條。還有該法的第六條中規(guī)定：“農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利。承包中應(yīng)當(dāng)保護(hù)婦女的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！笨墒窃诜梢?guī)范是，這既可以被婦女新居住地利用作為拒絕分配其承包地的依據(jù)，也可以被婦女原居住地利用作為收回其承包地的依據(jù)，所以其是否真正能夠?qū)崿F(xiàn)其法律目的還有待觀察。因此，在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行的過程中，未來也許還需要相關(guān)的解釋或者意見的出臺(tái)，結(jié)合實(shí)踐運(yùn)用過程中所遇到的難點(diǎn)進(jìn)行不斷的完善。

4.2 現(xiàn)實(shí)存在的矛盾

三權(quán)分入法保障后有助于把分散的農(nóng)地集中起來發(fā)展現(xiàn)代化的農(nóng)村規(guī)模經(jīng)濟(jì)，但是由于流轉(zhuǎn)后的土地過度的集中，也有可能造成一定的風(fēng)險(xiǎn)存在。因?yàn)樵谡麄€(gè)過程中，涉及的主體由企業(yè)、農(nóng)民已經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織，合作社等等，不同的主體所承擔(dān)的能力不同，因而面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)容易使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受損。同時(shí)，進(jìn)城的農(nóng)民將土地長(zhǎng)期出讓承包，如果出于種種原因返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)但是由于承包期較長(zhǎng)，而短時(shí)間農(nóng)民個(gè)人內(nèi)不能收回土地以至于難以養(yǎng)家糊口等，自身的利益受損。由此可見，雖然三權(quán)分置入新農(nóng)村土地承包法，但是在“入法”后依然在現(xiàn)實(shí)生活中存在矛盾與分歧。因而完善農(nóng)村土地承包法不是一蹴而就的，農(nóng)村土地制度改革任重而道遠(yuǎn)。

5 結(jié)語(yǔ)

從現(xiàn)實(shí)要求和彌補(bǔ)不足這兩方面研究三權(quán)分置入新農(nóng)村土地承包法的相關(guān)背景條件，理清其中的要義，分析新修的條例對(duì)現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生的重要影響和歷史意義，可知三權(quán)分置思“入法”是農(nóng)村土地改革的重要舉措和必由之路，思考“入法”后仍需面臨的問題，有助于我們不斷促進(jìn)法律法規(guī)的完善，在實(shí)踐中理解和適用法律，深入思考解決入法后當(dāng)前存在的矛盾，以實(shí)事求是的態(tài)度，努力讓上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，讓農(nóng)業(yè)得到發(fā)展，農(nóng)民得到保障，農(nóng)村得到改變?！叭龣?quán)分置”入法是從法律層面保障改革發(fā)展的一個(gè)措施，也是改革進(jìn)程中向人民展示的一張優(yōu)秀答卷。