地方高校項(xiàng)目支出績效評價(jià)優(yōu)化路徑探析

林萍萍 （福建江夏學(xué)院計(jì)劃財(cái)務(wù)處 福建福州 350108）

一、引言

21世紀(jì)以來，我國高等教育事業(yè)不斷發(fā)展。與國外高校自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧模式不同，我國高校主要是政府財(cái)政撥款模式。在高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入不斷增加的同時(shí)，政府和社會公眾越來越重視其資金的使用效率和效果，高校財(cái)政資金績效評價(jià)愈發(fā)重要。目前我國高校財(cái)政資金撥款主要分為定額撥款的基本支出和專項(xiàng)補(bǔ)助的項(xiàng)目支出兩大類。其中，定額撥款主要根據(jù)在校學(xué)生數(shù)進(jìn)行撥款，主要用于人員工資、辦公費(fèi)、差旅費(fèi)等基本支出；專項(xiàng)補(bǔ)助主要指用于支持特定科研、教學(xué)等教育事業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目支出經(jīng)費(fèi)，比如學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)項(xiàng)目等。目前，我國高?？冃гu價(jià)的對象主要是專項(xiàng)補(bǔ)助的項(xiàng)目支出。

近年來，根據(jù)財(cái)政部和教育部以及相關(guān)主管部門的要求，許多高校開始實(shí)施項(xiàng)目支出績效評價(jià)工作，但在績效評價(jià)中面臨著一些新問題，如績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置不合理、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，無法進(jìn)行橫向、縱向比較等，導(dǎo)致績效評價(jià)結(jié)果不夠客觀、公正，績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用范圍有限，績效評價(jià)導(dǎo)向作用不佳。因此，如何解決高校項(xiàng)目績效評價(jià)工作中面臨的問題，成為高校優(yōu)化項(xiàng)目資金分配、提高項(xiàng)目資金使用效率的關(guān)鍵。

二、理論基礎(chǔ)

（一）新公共管理理論

該理論起源于20世紀(jì)70年代英國的政府改革運(yùn)動(dòng)，該運(yùn)動(dòng)旨在建立一個(gè)少花錢多辦事、注重績效管理的政府。該理論提倡績效管理，旨在通過對公共服務(wù)設(shè)定績效目標(biāo)并以此目標(biāo)作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對公共部門提供服務(wù)的質(zhì)量、效率及成本效益等進(jìn)行系統(tǒng)性評價(jià)。新公共管理理論為政府財(cái)政支出績效評價(jià)奠定了理論基礎(chǔ)，促進(jìn)績效評價(jià)體系的形成，進(jìn)一步推動(dòng)了績效評價(jià)制度化、法制化進(jìn)程。

（二）委托代理理論

在委托代理關(guān)系中，代理人受委托人委托代其行使某種權(quán)利或進(jìn)行某種決策，委托人則希望代理人能認(rèn)真履行受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)其利益最大化。而委托人面臨著道德風(fēng)險(xiǎn)，即由于委托人和代理人目標(biāo)、利益不一致導(dǎo)致可能存在代理人損害委托人利益的情況。為規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)，委托人需要對代理人進(jìn)行激勵(lì)和監(jiān)督，而績效評價(jià)是有效的監(jiān)督形式。

（三）戰(zhàn)略管理理論

戰(zhàn)略管理在現(xiàn)代被認(rèn)為是一種經(jīng)營管理活動(dòng)，企業(yè)要根據(jù)其目標(biāo)和中長期規(guī)劃來安排日常經(jīng)營活動(dòng)。戰(zhàn)略管理理論在高校項(xiàng)目支出績效評價(jià)方面的應(yīng)用，主要是在高校戰(zhàn)略目標(biāo)的設(shè)定上。戰(zhàn)略目標(biāo)是高?？冃繕?biāo)設(shè)定的依據(jù)，戰(zhàn)略目標(biāo)既是高校各項(xiàng)教育事業(yè)的出發(fā)點(diǎn)和依據(jù)，又是高校各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展所要達(dá)到的結(jié)果。高?？冃繕?biāo)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)與高校的中長期發(fā)展規(guī)劃及其長期愿景、使命、戰(zhàn)略目標(biāo)相適應(yīng)。

（四）公共財(cái)政理論

公共財(cái)政理論認(rèn)為政府財(cái)政的功能在于彌補(bǔ)市場失靈，在市場無法發(fā)揮作用的領(lǐng)域?yàn)樯鐣娞峁┕伯a(chǎn)品和公共服務(wù)。公共財(cái)政理論是財(cái)政支出績效評價(jià)的理論起點(diǎn)，該理論要求政府在履行政府職能、為社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的同時(shí)能公開政府財(cái)政活動(dòng)，接受公眾監(jiān)督。而高校作為為社會公眾提供高等教育服務(wù)這種準(zhǔn)公共產(chǎn)品的載體，就必須接受社會公眾的監(jiān)督。

（五）高等教育大眾化理論

該理論按高等教育毛入學(xué)率的高低將高等教育劃分為三個(gè)不同的發(fā)展階段：精英化階段、大眾化階段以及普及化階段。高等教育的不同發(fā)展階段，教育的功能、學(xué)校的規(guī)模、課程的設(shè)置以及教學(xué)形式等方面都應(yīng)當(dāng)適應(yīng)其階段性特征而各不相同，因而高等教育不同的發(fā)展階段，其績效評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)適應(yīng)其階段性特征而不同。2019年，我國高等教育毛入學(xué)率已經(jīng)達(dá)到51.6%,已經(jīng)超過50%，這也就意味著我國高等教育已經(jīng)正式邁入普及化階段，因此當(dāng)前我國高?？冃гu價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)要適應(yīng)高等教育普及化階段的特征。

三、我國高校項(xiàng)目支出績效評價(jià)探索的實(shí)踐

我國高校項(xiàng)目支出績效評價(jià)工作還處于摸索階段，全國各省市高校項(xiàng)目支出績效評價(jià)工作主要根據(jù)政府部門項(xiàng)目績效評價(jià)的開展而進(jìn)行，并且各省市情況不一，各省市高校項(xiàng)目支出類型不一致，要求也不一致，績效評價(jià)工作開展情況也各異。通過查閱各省市財(cái)政廳官方網(wǎng)站，發(fā)現(xiàn)幾乎所有的省市都有出臺績效評價(jià)相關(guān)管理辦法或規(guī)定，并或多或少都有對所在省市的財(cái)政教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行績效評價(jià)，有的是對高校整體財(cái)政支出進(jìn)行績效評價(jià)，有的是對高校所有的財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金支出進(jìn)行績效評價(jià)，還有的是對高校部分財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行績效評價(jià)，情況差別較大，此外，還有部分省市在官方網(wǎng)站上對績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行公示。

縱觀全國，廣東省和湖北省是我國較早開展財(cái)政支出績效評價(jià)的省份。早在2004年，廣東省和湖北省就都成立了專門的省級財(cái)政支出績效評價(jià)機(jī)構(gòu)，并開發(fā)了專門用于財(cái)政支出績效評價(jià)的系統(tǒng)和績效數(shù)據(jù)庫、專家?guī)欤浞职l(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)和現(xiàn)代信息系統(tǒng)以及集體智慧的優(yōu)勢，推動(dòng)財(cái)政支出績效評價(jià)工作的發(fā)展。2013年，湖北省將包括教育資金在內(nèi)的所有預(yù)算資金都納入預(yù)算績效管理范圍內(nèi)。2015 年，廣東省進(jìn)一步明確了引入第三方評估機(jī)構(gòu)實(shí)施績效評價(jià)的規(guī)則，為廣東省高校項(xiàng)目支出績效評價(jià)工作提供了另一種方案。2018年，廣東省印發(fā)了《廣東省財(cái)政預(yù)算績效指標(biāo)庫》，其中教育類績效指標(biāo)涵蓋了從幼兒園、小學(xué)、高中、高職到高等教育等不同階段，為廣東省高校績效評價(jià)工作提供了具體參考標(biāo)準(zhǔn)。

近年來，隨著國家預(yù)算法等相關(guān)法律法規(guī)的修訂，F(xiàn)省也越來越重視預(yù)算績效管理工作。2011年修訂的《F省財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》，進(jìn)一步推動(dòng)了全省績效評價(jià)工作的開展，省教育廳開始對部分省屬高校中的部分財(cái)政專項(xiàng)資金展開績效評價(jià)，并在各省屬高校專項(xiàng)資金績效自評的基礎(chǔ)上進(jìn)行抽查，將抽查結(jié)果與自評結(jié)果相結(jié)合作為下一年度教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥款的參考依據(jù)。2020年8月，《F省省級預(yù)算績效指標(biāo)庫（2020）》印發(fā)，為省高校項(xiàng)目支出績效評價(jià)工作提供了評價(jià)指標(biāo)庫。2020年12月《F省教育廳關(guān)于印發(fā)全面實(shí)施預(yù)算績效管理實(shí)施方案的通知》明確提出要構(gòu)建具有教育行業(yè)特點(diǎn)的預(yù)算績效指標(biāo)體系，要求各省屬學(xué)校制定相關(guān)預(yù)算績效管理制度，構(gòu)建符合單位實(shí)際的整體預(yù)算績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，并組織開展本單位績效自評工作。

四、高校項(xiàng)目支出績效評價(jià)存在的問題

近年來，全國高校項(xiàng)目支出績效評價(jià)工作持續(xù)推進(jìn)，績效評價(jià)工作成效初現(xiàn)，但仍然還存在許多需要改進(jìn)的方面。

（一）教育項(xiàng)目支出績效評價(jià)相關(guān)規(guī)章制度仍需完善，配套措施不夠健全

省財(cái)政廳、教育廳等主管部門雖然發(fā)布了全面實(shí)施績效管理的實(shí)施方案，但未配套適應(yīng)各層級教育階段的項(xiàng)目支出績效評價(jià)公用指標(biāo)體系，缺少具體的、可操作性強(qiáng)的績效評價(jià)辦法及符合各層級學(xué)校的績效管理實(shí)際的實(shí)施細(xì)則，還無法為各高校制定符合自身特色的績效指標(biāo)體系提供具體操作指導(dǎo)。同時(shí)，績效評價(jià)工作需要一定的專業(yè)性與權(quán)威性，主管部門也未要求此項(xiàng)工作應(yīng)由專門的機(jī)構(gòu)或者崗位來完成。目前很多高校在績效評價(jià)工作中還僅僅是為了完成上級主管部門的自評任務(wù)，績效評價(jià)工作流于形式，無法落到實(shí)處?？冃гu價(jià)的工作理念很新，但相應(yīng)的配套措施還沒有跟上，認(rèn)為績效評價(jià)工作僅僅是財(cái)務(wù)處的事情的不在少數(shù)，而財(cái)務(wù)處在設(shè)置績效評價(jià)指標(biāo)體系時(shí)缺乏戰(zhàn)略性與全局性，在績效目標(biāo)設(shè)置時(shí)很難做到科學(xué)、全面。

（二）高校普遍績效目標(biāo)、績效指標(biāo)體系設(shè)置不科學(xué)、不合理

目前，很多高校普遍存在績效目標(biāo)設(shè)置不合理的問題，高校的主要職能是培養(yǎng)人才、進(jìn)行科學(xué)研究，其績效目標(biāo)較為寬泛，而且難以量化。同時(shí)，許多高校在設(shè)置績效指標(biāo)時(shí)未能考慮到學(xué)校中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，這與實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展目標(biāo)不符。許多高校還未能建立符合高校自身特征的項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系，存在簡單套用財(cái)政部共性指標(biāo)體系框架的情況。高校項(xiàng)目支出績效評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)置應(yīng)該與高校的行業(yè)特征及高校自身發(fā)展實(shí)際情況相適應(yīng)。因?yàn)楦咝Ｅc許多行業(yè)不同，其產(chǎn)出對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在明顯的溢出效應(yīng)，但這種效應(yīng)不是立竿見影的，科研成果及其轉(zhuǎn)化、人才的培養(yǎng)及其社會價(jià)值的創(chuàng)造并不是那么快顯現(xiàn)出來。因此，高校項(xiàng)目支出績效評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)該要系統(tǒng)全面，既要獨(dú)立，又要統(tǒng)一；既要有畢業(yè)生人數(shù)、預(yù)算執(zhí)行率等財(cái)務(wù)指標(biāo)，也要有社會滿意度等非財(cái)務(wù)指標(biāo)；既要有長期指標(biāo)，又要有短期指標(biāo)；既要有定性指標(biāo)，又要有定量指標(biāo)。

（三）各高?？冃е笜?biāo)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，專家評分主觀性大

目前，F(xiàn)省各高校之間的績效評價(jià)指標(biāo)體系不具備進(jìn)行橫向、縱向比較的條件，從縱向看，各高校缺乏可靠的歷史數(shù)據(jù)或者是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行比較；從橫向看，全省高校教育專項(xiàng)資金績效評價(jià)工作主要是采取高校自評與教育廳抽查復(fù)評相結(jié)合的形式，并沒有嚴(yán)格要求第三方介入，各個(gè)高校之間不存在統(tǒng)一的績效指標(biāo)評價(jià)體系，并且指標(biāo)的取數(shù)標(biāo)準(zhǔn)與口徑不統(tǒng)一，進(jìn)而導(dǎo)致無法比較不同高校之間同類項(xiàng)目的績效評價(jià)結(jié)果。同時(shí)，目前所采用的績效評價(jià)方法主要是專家評分法，而專家評分法缺乏一定的科學(xué)性：一方面，績效評價(jià)指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置是依據(jù)專家評分法，權(quán)重容易受專家個(gè)人經(jīng)驗(yàn)及主觀判斷的影響，缺乏論證的科學(xué)性；另一方面，績效評價(jià)指標(biāo)的打分也是由專家來完成，這種打分也容易存在個(gè)人價(jià)值取向的主觀主義和經(jīng)驗(yàn)主義的影響。

（四）高?？冃гu價(jià)結(jié)果運(yùn)用范圍有限、約束乏力

目前，F(xiàn)省高校專項(xiàng)資金績效評價(jià)主要采用高校自評與教育廳抽查復(fù)評相結(jié)合的形式，結(jié)果大多以自評報(bào)告的形式呈現(xiàn)，很多高校還停留在按照主管部門的自評報(bào)告模板簡單反饋敷衍了事的狀態(tài)，并未將績效評價(jià)理念貫徹始終，未能利用好績效自評結(jié)果去深入分析項(xiàng)目實(shí)施過程中切實(shí)存在的問題及其原因和解決方案。近幾年，F(xiàn)省教育廳開始應(yīng)用高校項(xiàng)目支出績效評價(jià)結(jié)果，也曾約談過項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行率偏低的高校，并對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)超期未使用完畢的高校嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)收回等措施，但省財(cái)政、教育等主管部門對績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，主要還是局限于預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和資金分配方面，仍然存在典型的“重投入、輕產(chǎn)出”現(xiàn)象。同時(shí)，績效評價(jià)結(jié)果的優(yōu)劣并不影響部門、項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人績效獎(jiǎng)勵(lì)，這樣績效評價(jià)對項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及參與人員并沒有約束力，也很難激發(fā)其參與績效評價(jià)管理的積極性，績效評價(jià)結(jié)果的導(dǎo)向性作用、激勵(lì)性作用及約束性作用都難以發(fā)揮。

五、高校項(xiàng)目支出績效評價(jià)優(yōu)化路徑

為優(yōu)化教育資源配置，提升教育經(jīng)費(fèi)使用效率，進(jìn)一步加強(qiáng)高校項(xiàng)目支出績效評價(jià)工作，本文提出以下幾點(diǎn)可能的優(yōu)化路徑：

（一）健全完善教育項(xiàng)目支出績效評價(jià)相關(guān)規(guī)章制度，完善相關(guān)配套措施

教育支出具有特殊性，財(cái)政、教育等相關(guān)主管部門要針對教育行業(yè)的特征和各地教育發(fā)展實(shí)際情況，制定出符合本省實(shí)際的教育支出績效評價(jià)規(guī)章制度，并在此基礎(chǔ)上，對不同項(xiàng)目制定不同的實(shí)施細(xì)則和具有可操作性的指導(dǎo)意見和辦法，指導(dǎo)開展行之有效的績效評價(jià)工作。此外，高校項(xiàng)目支出績效評價(jià)是一項(xiàng)專項(xiàng)性較強(qiáng)的工作，需要工作人員有較強(qiáng)的專業(yè)技能和職業(yè)道德，建議高校成立專門的績效評價(jià)工作組和專家組，配備專職的績效評價(jià)人員負(fù)責(zé)績效評價(jià)日常工作，財(cái)政、教育等相關(guān)主管部門也要為各高?？冃гu價(jià)隊(duì)伍的建設(shè)提供制度支撐與保障。

（二）主管部門統(tǒng)籌績效評價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)，促進(jìn)信息化建設(shè)

從我國國庫集中支付系統(tǒng)的改革經(jīng)驗(yàn)看，自上而下的系統(tǒng)布局再配套信息化手段使得改革工作更為高效。為促進(jìn)高校項(xiàng)目支出績效評價(jià)改革工作的高效運(yùn)行，省財(cái)政、教育等主管部門應(yīng)該進(jìn)行自上而下的布局，結(jié)合教育行業(yè)特征，發(fā)布符合本省高校特征的績效評價(jià)相關(guān)指標(biāo)體系指導(dǎo)意見或指導(dǎo)框架，為全省高校提供統(tǒng)一的績效評價(jià)指標(biāo)體系參考，便于各高校之間進(jìn)行橫向、縱向比較。另外，各高校教育支出內(nèi)容存在差異性，績效評價(jià)指標(biāo)涉及的范圍也比較廣，績效評價(jià)指標(biāo)體系所涉及的各項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)龐大，需要學(xué)校各個(gè)部門做好平時(shí)工作數(shù)據(jù)的積累與整理。為了保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和時(shí)效性，建議教育主管部門運(yùn)用大數(shù)據(jù)和信息化手段建立完善的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)信息共享公開平臺，以便基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集更新，同時(shí)也能及時(shí)更新完善績效評價(jià)指標(biāo)體系。

（三）引入第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)

廣東省率先在績效評價(jià)工作中引入第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)。第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)是獨(dú)立于高校和政府進(jìn)行績效評價(jià)的，這樣可以使績效評價(jià)過程和結(jié)果更加公平、更加專業(yè)和有權(quán)威。借鑒廣東省的做法，引入第三方機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)要接受社會各界的監(jiān)督。這樣主管部門能充分利用第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和獨(dú)立性對各高校進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，真正做到對高等教育和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的宏觀指導(dǎo)作用。

（四）主管部門強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果運(yùn)用和問責(zé)問效機(jī)制

一是省財(cái)政、教育等主管部門要推進(jìn)高校項(xiàng)目支出績效評價(jià)結(jié)果信息公開，對全省高?？冃гu價(jià)結(jié)果進(jìn)行排名，讓各高校在橫向比較中感受到危機(jī)感，找到自己提升績效的方向。二是主管部門要將高校項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果作為下一年度教育專項(xiàng)資金撥付的參考依據(jù)，即對績效評價(jià)高的項(xiàng)目，給予資金上優(yōu)先保障；對績效評價(jià)低的項(xiàng)目，削減下年經(jīng)費(fèi)；對于無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展或存在違規(guī)使用資金的項(xiàng)目，務(wù)必收回全部項(xiàng)目資金并嚴(yán)格限制其在未來一定年限內(nèi)項(xiàng)目資金申請。三是各高校要將績效評價(jià)結(jié)果與項(xiàng)目所在部門及個(gè)人的年度考核、評優(yōu)評先等掛鉤，做到獎(jiǎng)懲分明，才能提高績效考核的約束力。