新形勢下再生原料進口制度改革初探

趙彤，郝雅瓊，楊玉飛，馮徐根，王菲＊，王雪嬌，于泓錦

（1.中國環(huán)境科學研究院國家環(huán)境保護危險廢物鑒別與風險控制重點實驗室，北京 100012；2.中國環(huán)境科學研究院環(huán)境基準與風險評估國家重點實驗室，北京 100012；3.北京市產品質量監(jiān)督檢驗研究院國家紡織及皮革產品質量檢驗檢測中心，北京 100025）

引言

2020 年《固體廢物污染環(huán)境防治法》修訂實施，其中明確規(guī)定國家逐步實現固體廢物零進口。政策從“進”到“禁”的轉變，陸續(xù)出現固體廢物在海外初級加工后以再生原料進口的新動向?？蛇M口的再生原料應是具有使用價值、符合質量標準、符合環(huán)保要求的產品，不再是固體廢物。但是由于再生原料加工程度不一，性狀參差不齊，海關等監(jiān)管部門對其固體廢物屬性仍然存疑，并且由于再生原料制度體系尚未健全，固體廢物屬性鑒別成為限制再生原料進口的難題。為有效銜接固體廢物禁止進口和再生原料合法進口的政策過渡，亟須構建適用于再生原料的管理制度體系，著力構建防堵洋垃圾入境長效機制，維護禁止“洋垃圾”入境改革大局。

1 固體廢物進口管理制度的發(fā)展歷程

20 世紀80 年代以來，為緩解原料不足，我國開始從境外進口可用作原料的固體廢物。1995—2016年，我國成為全球最大的可用作原料固體廢物的進口地。2017 年7 月27 日，國務院辦公廳印發(fā)《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》，要求嚴格固體廢物進口管理。2018 年6 月16 日，中共中央、國務院《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》中提出全面禁止“洋垃圾”入境，嚴厲打擊走私，大幅減少固體廢物進口種類和數量，力爭2020 年底前基本實現固體廢物零進口。2020 年4 月29 日，第二次修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第二十四條規(guī)定，國家逐步實現固體廢物零進口。2020 年11 月25 日，生態(tài)環(huán)境部等四部委聯(lián)合發(fā)布《關于全面禁止進口固體廢物有關事項的公告》，自2021 年1 月1 日起，我國將禁止以任何方式進口固體廢物，禁止我國境外固體廢物進境傾倒、堆放、處置。

我國是世界上對進口固體廢物管理最嚴格的國家之一[1,2]，國內進口固體廢物研究多停留于固體廢物屬性鑒別的技術方法，缺少固體廢物零進口后的制度體系分析，缺乏對政策實施效果的評估。另外，固體廢物的禁止進口倒逼貿易方在境外將固體廢物加工成再生原料后再進口，但加工后的產物是產品還是固體廢物，是否會存在以再生原料名義進口固體廢物，成為當前的新問題。

2 固體廢物進口及管理現狀

2.1 固體廢物進口現狀

1995—2016 年，我國進口固體廢物量從450 萬t激增至4658 萬t[3]。2017—2020 年，全國固體廢物進口量分別為4227 萬t、2263 萬t、1348 萬t 和878.7萬t[4]，與2016 年的4658 萬t 相比，分別減少9.2%、51.4%、71%、81.1%。“洋垃圾”禁令成效顯著，固體廢物進口量逐年大幅削減。2005—2020 年我國固體廢物進口量如圖1 所示。

圖1 2005—2020年我國固體廢物進口量

2.2 再生原料進口現狀

固體廢物在境外加工后再進口是近年來出現的新形式。由于境外各國政策環(huán)境、再生技術及管理理念的差異，從國外進口的再生原料品質良莠不齊。主要問題是存在以再生原料之名進口固體廢物的風險。

2018 年前后，生活源和工業(yè)源的廢塑料陸續(xù)禁止進口[5]，長期以境外廢塑料為原料的再生塑料企業(yè)紛紛在東南亞投資建廠，將廢塑料加工成再生塑料顆粒后銷往我國[6,7]。2021 年5 月，《塑料 再生塑料》（GB/T 40006—2021）系列國家標準相繼發(fā)布，提出了再生塑料顆粒的質量性能指標和污染物指標，使得再生塑料顆粒作為產品管理有據可依。

廢鋼鐵作為鐵素資源可以代替鐵礦石直接進入煉鋼流程[8]，但傳統(tǒng)意義上的廢鋼鐵觀感較差，并攜帶有較多的廢紙、廢塑料、廢橡膠以及土壤、灰塵等非金屬雜質，隨著我國對進口貨物的從嚴把控，廢鋼鐵禁止進口。2020 年底，《再生鋼鐵原料》（GB/T 39733—2020）發(fā)布，該標準適用于廢鋼鐵經分類及加工（分揀、拆解、剪切、破碎、打包）后生產的再生鋼鐵原料，對其物理規(guī)格、原料來源、加工方式以及夾雜率都提出了明確的要求，通過以上指標可將再生鋼鐵原料與廢鋼鐵清晰區(qū)分，解決了優(yōu)質鐵素原料進口的問題[9]。

但是除再生塑料顆粒和再生鋼鐵原料外，國內仍有多種品類的其他再生原料產品缺乏質量標準，如經過富集的人造富礦、經過鞣制縫制的毛皮褥子、經過裁剪的人造纖維等。

2.3 固體廢物屬性鑒別現狀

統(tǒng)計中國環(huán)境科學研究院2008—2019 年固體廢物屬性鑒別案例，其中結論為禁止進口的固體廢物的占總案例數的比例最高，為74.29%，結論為非固體廢物的占比18.38%，剩余為限制進口或非限制進口（圖2）。按照鑒別樣品的類別進行統(tǒng)計，礦物及冶煉渣類的案例占總案例數的比例最高，為49%，廢塑料及再生塑料、廢舊橡膠及其他占比分別為6%、6%和26%（圖3）。另外，通過案例分析，隨著進口政策的逐年變化，固體廢物在境外進一步加工成再生原料的案例明顯增多。

圖2 鑒別案例結論統(tǒng)計

圖3 鑒別樣品類別統(tǒng)計

《固體廢物鑒別標準 通則》（GB 34330—2017）（以下簡稱《通則》）是固體廢物屬性鑒別的判斷準則，是各鑒別機構在鑒別判斷時都必須遵循的技術標準，在固廢屬性判定、固廢案件司法判定等領域起到了關鍵性作用。對于再生原料的固體廢物屬性鑒別要點主要集中于產品與固體廢物的區(qū)分，而區(qū)別兩者的關鍵點在于是否有再生原料的產品質量標準。

2.4 再生原料產品質量標準

應用于固體廢物屬性鑒別的再生原料產品質量標準主要分為以下兩類：

一是公告標準，即由生態(tài)環(huán)境部、海關總署、商務部、工業(yè)和信息化部四部委公告的質量標準，目前主要包括《再生黃銅原料》（GB/T 38470—2019）、《再 生銅原料》（GB/T 38471—2019）、《再生鑄造鋁合金原料》（GB/T 38472—2019）、《再生鋼鐵原料》（GB/T 39733—2020）四項再生金屬原料標準[10]，符合上述再生原料標準的再生黃銅原料、再生銅原料、再生鑄造鋁合金原料和再生鋼鐵原料可以進口。不符合上述標準的，屬于固體廢物，禁止進口。

二是非公告標準，即未由生態(tài)環(huán)境部、海關總署、商務部、工業(yè)和信息化部四部委公告，但國內已有的再生原料質量標準，如《再生橡膠》（GB/T 13460—2016）、《回用纖維漿》（GB/T 24320—2009）、《塑料 再生塑料》（GB/T 40006—2021）[11]。

3 再生原料進口面臨的主要問題

3.1 制度體系不完善

全面禁止進口固體廢物后，進口廢物管理目錄制度和進口許可證管理制度退出歷史舞臺。進口的再生原料作為一種新興事物，其管理制度需要完善，目前主要存在以下三個方面的問題：

一是政策過度不連貫，公告標準與現行制度存在細節(jié)差異。例如，《再生銅原料》（GB/T 38471—2019）中規(guī)定，檢測夾雜物含量、金屬總量、金屬銅量和金屬回收率時，每份樣品質量不少于10 kg，但是《進口貨物的屬性鑒別程序》要求每份樣品推薦質量為4～5 kg，兩份文件規(guī)定的取樣差異有可能影響鑒別結論。

二是缺乏再生原料進口管理目錄制度。在我國固體廢物零進口之前，主要依據《禁止進口固體廢物目錄》對進口固體廢物進行管理[12]，2020 年底該制度廢止。目錄管理制度在多年的應用過程中展現出類別清晰、分類明確、便于操作的優(yōu)點，在當前再生原料大量進口的現狀下，可以借鑒目錄管理經驗制定《再生原料進口管理目錄》，對其進行高效管理。

三是缺乏政策后評估制度。近年來我國出臺的進口固體廢物管理政策數量多、更替快，普遍存在注重落實而忽視評估的情況，導致后期難以精準掌握政策實施效果，不利于政策的修訂及調整。引入政策后評估制度，能夠查缺補漏，及時發(fā)現政策實施過程中出現的問題，對制定更適合現狀的新政策具有指導作用。

3.2 標準規(guī)范不健全

一是再生原料標準體系不完善，除已具備產品質量標準的再生原料，其他再生類貨物只能依據《通則》進行固體廢物屬性判定。再生類貨物種類繁多、來源復雜，屬性鑒別的結論只是表明貨物（或樣品）是否屬于固體廢物，而非是否屬于再生原料。再生原料是一種產品（商品），應具有相應的產品質量標準以及海關HS 編碼，目前再生原料的再生程度、再生過程認定模糊，通過何種操作算作加工，加工到何種程度可以不作為固體廢物管理，尚未清晰界定。

二是標準執(zhí)行有爭議，進口貨物固體廢物屬性鑒別過程中，不同鑒別機構對是否進行再生原料質量標準中所有指標的全檢驗、非公告標準是否可用于鑒別判斷等問題存有爭議。另外，《進口可用作原料的固體廢物環(huán)境保護控制標準—冶煉渣》（GB 16487.2—2017）等11 項固體廢物環(huán)控標準廢止后，沒有產品質量標準要求，再生原料的夾雜率、放射性等關鍵環(huán)控指標缺失，為監(jiān)管留下隱患。

3.3 技術水平有待提高

首先是屬性鑒別能力欠缺，主要體現在固體廢物屬性鑒別從業(yè)人員能力水平參差不齊，鑒別尺度不統(tǒng)一。其次是鑒別案例共享機制未建立，近五年全國約1.72萬個鑒別案例分散在十余個鑒別機構中，機構間信息交流不暢，缺乏共享平臺。再次是基礎研究薄弱，對進口貨物的屬性鑒別集中在個例的溯源研究上，缺乏共性問題的深入研究，并且對進口貨物的環(huán)境風險問題關注度低。另外，還存在政策趨勢研判能力弱、缺乏趨勢預判等問題。

4 應對再生原料進口管理建議

4.1 構建完善新型制度體系

要做好固體廢物禁止進口、再生原料進口的后半篇文章，需要建立長效機制。完善的制度體系不僅能夠成為管理抓手，同時也是約束企業(yè)合法經營、規(guī)避錯誤行為發(fā)生的有效方式。建議從以下三個方面構建完善新型制度體系：

一是重視政策銜接的連貫性。新制定的再生原料標準需著重參考現行固體廢物屬性鑒別相關標準政策，避免執(zhí)行過程中出現矛盾，已發(fā)布的再生原料標準在修訂時進行調整，保證標準在用于屬性鑒別工作時具有可操作性。

二是建立進口再生原料目錄。對于工藝成熟、市場認可度高、進口后對我國環(huán)境風險可控的再生原料，建議建立《允許進口再生原料目錄》的“白名單”制度?！鞍酌麊巍敝贫刃鑷栏裨O立準入條件，深入研究我國主要資源缺口，對是否能夠促進我國資源回收利用行業(yè)產業(yè)升級、補充我國資源需求缺口、促進我國碳中和等方面進行綜合考慮，同時明確再生原料海關商品HS 編碼。鼓勵再生等級高的、進口后再加工步驟少的、對環(huán)境友好的高品質再生原料進口，促進國際國內雙循環(huán)。

三是建立政策后評估制度，對列入目錄的再生原料進口情況、國內資源缺口補充及市場調節(jié)情況、加工利用企業(yè)環(huán)境影響、國內相關再生資源產業(yè)轉型升級等進行綜合評估，定時更新、調整目錄內容。

4.2 建立健全標準規(guī)范

一是完善再生原料產品質量標準體系。研究再生原料的特征性能指標和環(huán)保指標，清晰界定再生原料，突出再生原料是固體廢物經回收后有意加工（如分級分類、精煉提純、質量控制等）的產品。制定再生原料產品質量標準，在標準制定過程中要注重與廢止標準間的銜接關系，構建關鍵環(huán)保指標。

二是制定重點廢物專項鑒別標準，解決原材料類固體廢物鑒別標準缺失問題，如未硫化廢橡膠、含鐵氧化物廢料[13]、有色金屬及含有色金屬廢料[14]、廢礦物、皮革和毛皮廢料[15]、人造纖維和合成纖維廢料[16]、植物油脂廢料等。再生原料已有產品質量標準的，規(guī)定屬性鑒別時需檢測的關鍵技術指標，避免全指標檢驗。尚沒有產品質量標準的，規(guī)范再生貨物的鑒別要點。

4.3 加強能力建設

一是增強固體廢物屬性鑒別能力，建立固廢鑒別專家技術委員會，負責管理鑒別機構的鑒別行為，固化鑒別規(guī)則和尺度，明確再生原料質量標準使用方法，指導專項鑒別標準制定，處理解決案例糾紛，定期開展屬性鑒別培訓等。

二是建立信息化平臺，構建全國固體廢物屬性鑒別案例數據庫、進口貨物溯源指紋特征圖譜數據庫，運用大數據引擎搭建互聯(lián)網+平臺，供鑒別機構參考查閱。實現案例的快速查詢、檢索以及對比分析，解決鑒別機構鑒別尺度不一的問題。另外，也可以通過同類型貨物的大數據匯總，對相關貨物加強風險防控，對鑒別結論較高比例為固體廢物的貨物重點布控。

三是夯實基礎研究能力，開展再生原料溯源分析、環(huán)境風險評估、物質流分析等基礎研究，支撐構建固體廢物鑒別標準體系、制定再生原料進口政策及編制系列產品質量標準。

四是提升政策趨勢研判能力，研究分析新形勢下再生原料、固體廢物越境轉移的國際動態(tài)，預判國內外政策風險。深入探討國內外經濟、政治影響，為改革政策提供理論依據，支撐廢物零進口改革順利實施。