P P P項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)分析

袁海英

（沈陽建筑大學(xué)管理學(xué)院，沈陽 110168）

PPP（Public-Private Partnership）模式，其雛形形成于20世紀(jì)70年代，是英國政府為緩解基礎(chǔ)建設(shè)資金緊張的狀況，引入社會(huì)資本參與公共建設(shè)，由此開辟了這種社會(huì)資本與政府合作的模式。其廣泛應(yīng)用開始于20世紀(jì)90年代，是一種社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)建設(shè)，形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作的公、私良好合作伙伴關(guān)系的新模式。從1995年以來，在國家計(jì)委的主導(dǎo)下，我國開始引入PPP模式，經(jīng)歷了“摸著石頭過河”的階段后，于2014年正式進(jìn)入PPP模式的規(guī)范化階段。

關(guān)于PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的研究，我國諸多學(xué)者已做出探索。楊雪琴、劉敏從政治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)、工程建設(shè)、技術(shù)、經(jīng)營管理和不可抗力6個(gè)方面做出研究；李素英、楊?yuàn)蕦㈨?xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)分為6大類、14種風(fēng)險(xiǎn)，并提出了針對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)、較高風(fēng)險(xiǎn)、較低風(fēng)險(xiǎn)的解決方案；王均山則從信息學(xué)角度將其分為對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)分析和不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)分析，并從項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)集成管理角度對(duì)其進(jìn)行全過程、全方位的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理；胡麗、張衛(wèi)國、葉曉甦將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分為不可抗力、國別、特定項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)3大類；徐梅、周少華按照項(xiàng)目發(fā)展的時(shí)間順序，從項(xiàng)目建設(shè)開發(fā)階段、項(xiàng)目試生產(chǎn)階段和項(xiàng)目的生產(chǎn)經(jīng)營階段來對(duì)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)做出探索；郭利華、王寶童以多因素斜角模型為基礎(chǔ)，對(duì)影響PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的重要性程度進(jìn)行研究。結(jié)合目前中國的實(shí)際情況，本文將從政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、施工風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)五個(gè)方面對(duì)PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)展開探析。

一、PPP項(xiàng)目的分類

PPP模式受制于各國發(fā)展PPP項(xiàng)目階段的影響，對(duì)PPP模式的分類有所不同，但大體上，PPP模式會(huì)被分為三類：一是外包類；二是特許經(jīng)營類；三是私有類。

外包類PPP項(xiàng)目是為政府所有，政府提供項(xiàng)目建設(shè)的全部資金，政府為甲方，社會(huì)資本方為乙方，社會(huì)資本方以承包的方式從政府手上獲取項(xiàng)目部分的建設(shè)或維持運(yùn)營權(quán)力，比如項(xiàng)目建設(shè)工程中的建造權(quán)以及經(jīng)營管理權(quán)。在外包類項(xiàng)目中，社會(huì)資本方以勞務(wù)輸出的方式獲取收益，只承擔(dān)建設(shè)過程中建設(shè)質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)，而政府則通過項(xiàng)目運(yùn)營來獲取收益，除社會(huì)資本方承擔(dān)其該有的風(fēng)險(xiǎn)外，其余風(fēng)險(xiǎn)全由政府方承擔(dān)。所以，外包類PPP項(xiàng)目對(duì)于政府的投資規(guī)劃以及風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力提出較高要求。

特許經(jīng)營類PPP項(xiàng)目是由社會(huì)資本方部分出資或全部出資來進(jìn)行項(xiàng)目全過程的建造，通過與政府方建立契約，社會(huì)資本在完成項(xiàng)目建造的全過程后，把項(xiàng)目的所有權(quán)和使用權(quán)交付政府方，由政府進(jìn)行運(yùn)營，政府方通過經(jīng)營獲取收益后按照合同約定與社會(huì)資本方劃分利益。在此過程中，社會(huì)資本方和政府是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的統(tǒng)一體。由于考慮到PPP項(xiàng)目的公益性，所以政府方會(huì)根據(jù)項(xiàng)目總體的收益情況對(duì)社會(huì)資本方收取一定的費(fèi)用或給予一定的補(bǔ)償。這種模式大大減少了政府在項(xiàng)目建設(shè)過程中的風(fēng)險(xiǎn)，既有利于縮減建設(shè)項(xiàng)目的成本，同時(shí)還能夠提高建設(shè)項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量。

私有類PPP項(xiàng)目，是指項(xiàng)目的使用權(quán)、所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)全部歸私人資本方所有，政府只對(duì)社會(huì)資本方起到監(jiān)管監(jiān)督作用。在此過程中，社會(huì)資本方自負(fù)盈虧，這便對(duì)社會(huì)資本方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和項(xiàng)目的發(fā)展?jié)摿μ岢隽艘欢ǖ囊蟆?/p>

二、PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)

（一）融資金額大，周期長，風(fēng)險(xiǎn)高

PPP項(xiàng)目投資規(guī)模巨大，每年的落地金額都在將近2萬億元或以上，融資金額一般占據(jù)項(xiàng)目總投資的70%-80%，融資時(shí)間一般在10年左右，很多項(xiàng)目都需要組織銀團(tuán)貸款和多元融資，而貸款本息償還則來源于項(xiàng)目本身。同時(shí)，PPP項(xiàng)目的運(yùn)作周期長，大致在10-30年。并且，PPP項(xiàng)目多為公益性項(xiàng)目，收益率普遍偏低，大致在7%左右。在合作期間影響項(xiàng)目實(shí)施的因素復(fù)雜多樣，市場的不確定風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政補(bǔ)貼難、法律變更等風(fēng)險(xiǎn)，都可能進(jìn)一步加劇整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）有限追索融資

PPP項(xiàng)目融資為有限追索融資。在PPP項(xiàng)目中，有限追索的對(duì)象是項(xiàng)目收益，有限追索不能針對(duì)項(xiàng)目投資人或者是融資主體，即不能要求項(xiàng)目公司股東承擔(dān)該項(xiàng)目的全部融資責(zé)任或超出股東投資額、項(xiàng)目公司可處置資產(chǎn)額的融資責(zé)任。PPP項(xiàng)目資產(chǎn)，主要有兩種劃分方式，政府所有和項(xiàng)目公司所有。項(xiàng)目資產(chǎn)劃分為政府所有的，金融機(jī)構(gòu)是無權(quán)對(duì)其實(shí)現(xiàn)有限追索的；項(xiàng)目資產(chǎn)劃分為項(xiàng)目公司所有的，從理論上講，金融機(jī)構(gòu)可以通過抵押擔(dān)保對(duì)其實(shí)行追索權(quán)，還可以通過訴訟申請強(qiáng)制執(zhí)行債權(quán)?？傊?，在PPP項(xiàng)目中，一旦涉及追索，金融機(jī)構(gòu)只能對(duì)PPP項(xiàng)目的現(xiàn)金流和項(xiàng)目公司的總資產(chǎn)部分進(jìn)行追索，其余部分不可觸碰。

（三）融資成本高

PPP項(xiàng)目融資主要依靠的是銀行貸款，但是銀行對(duì)項(xiàng)目資本金比例要求是比較高的，且需提供擔(dān)保，那么對(duì)于難以實(shí)現(xiàn)有追索或者是無追索的項(xiàng)目來說，融資成本較高。其次，PPP項(xiàng)目擔(dān)保體系、融資結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，參與方眾多，所以項(xiàng)目前期需要做大量的咨詢顧問、協(xié)議簽署等工作，在這期間就會(huì)產(chǎn)生律師費(fèi)、咨詢費(fèi)等。由于其風(fēng)險(xiǎn)較高，所以導(dǎo)致它的利息也會(huì)高于同等條件下抵押貸款的利息，進(jìn)而增加融資難度和融資成本。

三、PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)因素分析

（一）政治風(fēng)險(xiǎn)

政治風(fēng)險(xiǎn)是指國家政治的原因使PPP項(xiàng)目的總資產(chǎn)或者流動(dòng)資產(chǎn)受到損害的風(fēng)險(xiǎn)。一般將政治風(fēng)險(xiǎn)分為兩類：政府信用和法律規(guī)范。在政府信用中，包含政府履約能力和政府履約意愿。在PPP項(xiàng)目中，政府的各方面支持是項(xiàng)目得以進(jìn)行的前提。政府的履約能力體現(xiàn)了政府提供資金支持的多少，給予優(yōu)惠政策的力度，以及協(xié)調(diào)各方的能力。政府的履約意愿體現(xiàn)在政府是否能及時(shí)解決問題，主動(dòng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任，特別是在每一屆政府換屆結(jié)束后，下一屆政府是否還愿意繼續(xù)堅(jiān)持之前的做法十分重要。法律風(fēng)險(xiǎn)主要是由于法律變更所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。目前來說，PPP項(xiàng)目是處于時(shí)代前沿性的產(chǎn)物，所以并沒有一套完整的適用性的法律體系。隨著PPP項(xiàng)目的不斷發(fā)展，相關(guān)法律法規(guī)會(huì)更加完善，那么法律變更帶來的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)范、稅率變化等則加大了整個(gè)項(xiàng)目的不確定性。

（二）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是由于不可預(yù)知的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r所引起的經(jīng)濟(jì)變化而帶來的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長，在這期間就極有可能出現(xiàn)外匯變化、利率浮動(dòng)、通貨膨脹等經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。外匯變化主要出現(xiàn)在跨國項(xiàng)目合作中，匯率的情況可能帶來資金額的變化，使得項(xiàng)目成本增加。其次，如若外匯變動(dòng)浮動(dòng)大，就會(huì)使得整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生動(dòng)蕩，進(jìn)而影響國家各行各業(yè)的發(fā)展。利率浮動(dòng)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中時(shí)有發(fā)生，利率變動(dòng)不可避免地會(huì)引起融資成本的增加或者未來現(xiàn)金流量的減少。當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)國內(nèi)整體的物價(jià)水平持續(xù)上漲時(shí)，就會(huì)引發(fā)通貨膨脹，則最直接的后果就是貨幣貶值，生產(chǎn)下降，市場萎縮，生產(chǎn)投資減少，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）施工風(fēng)險(xiǎn)

施工風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目無法完成或按時(shí)完成，或者在項(xiàng)目竣工后由于質(zhì)檢不合格所發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。施工風(fēng)險(xiǎn)主要是由設(shè)計(jì)變更、前期的準(zhǔn)備工作不到位，以及技術(shù)不達(dá)標(biāo)所引起的工作效率低下，工作時(shí)限過長，項(xiàng)目在一定程度上進(jìn)行不下去的風(fēng)險(xiǎn)。以某市綠地新里城（三期）為例，設(shè)計(jì)單位頻繁變更設(shè)計(jì)圖紙，且未及時(shí)對(duì)每次變更后的圖紙進(jìn)行說明，使得在進(jìn)行鋁模深化時(shí)，鋁模工廠按照原有的設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行鋁模制作，這不僅造成了資源的浪費(fèi)，同時(shí)也大大拖延了工期。其次為準(zhǔn)備工作不到位。此項(xiàng)目分為兩標(biāo)段，分別由兩家公司承接，在項(xiàng)目施工前期，一標(biāo)段單位未與二標(biāo)段單位對(duì)深淺基礎(chǔ)項(xiàng)目的施工時(shí)間進(jìn)行協(xié)商，使得二標(biāo)段單位的淺基礎(chǔ)項(xiàng)目先進(jìn)行施工，從而導(dǎo)致一標(biāo)段單位的深基礎(chǔ)項(xiàng)目基礎(chǔ)塌陷，雙方進(jìn)行了又一輪的協(xié)商討論后，對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)救，使時(shí)間大大增加。最后為技術(shù)不達(dá)標(biāo)。在施工過程中，總是存在鋼筋綁扎、搭接、錨固不規(guī)范以及模板組裝不規(guī)范等問題，監(jiān)理驗(yàn)收遲遲不通過，使隨后的施工工序也在不斷拖延。這些問題只是PPP項(xiàng)目在施工過程中發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)縮影，在施工過程中，一個(gè)又一個(gè)的問題所帶來的風(fēng)險(xiǎn)總是在不斷發(fā)生。

（四）管理風(fēng)險(xiǎn)

管理風(fēng)險(xiǎn)是指在項(xiàng)目的整個(gè)建設(shè)過程中，由于組織管理的原因，使一系列本可以沒有或能避免的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生所造成的損失。管理風(fēng)險(xiǎn)大致可以分為兩種：一是由于管理水平低、管理手段具有滯后性所帶來的項(xiàng)目落地風(fēng)險(xiǎn)；二是因?yàn)楣芾斫?jīng)驗(yàn)缺乏、人員組織混亂所造成的項(xiàng)目進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于第一種風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生是因?yàn)镻PP項(xiàng)目融資在項(xiàng)目準(zhǔn)備、資金籌備、風(fēng)險(xiǎn)分析、合同談判、收益計(jì)算與分配、責(zé)權(quán)利分擔(dān)上有自己的一套獨(dú)特的運(yùn)行機(jī)制，而這就需要有經(jīng)驗(yàn)、懂知識(shí)、有能力的人員專門負(fù)責(zé)，從而對(duì)高層管理人員的識(shí)人能力提出了更高的要求。對(duì)于第二種風(fēng)險(xiǎn)大致可分為三類：一是高級(jí)管理層的失敗領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致中層領(lǐng)導(dǎo)者的頻繁更換；二是中層管理者經(jīng)驗(yàn)不足，使得施工現(xiàn)場工序錯(cuò)誤，不得不推翻再來，造成無效施工；三是各級(jí)人員、各方人員溝通不到位，使得命令下達(dá)延遲或錯(cuò)誤，加劇風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

（五）不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

不可抗力風(fēng)險(xiǎn)是指在PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程中，受到了前期并未預(yù)料到的，從而對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生極具破壞性的影響，使得項(xiàng)目不得已中斷從而導(dǎo)致項(xiàng)目的建造成本增加。例如：特大公共安全事件、地震、雪災(zāi)、戰(zhàn)爭等。這類風(fēng)險(xiǎn)雖然不經(jīng)常發(fā)生，但是一旦發(fā)生，所帶來的風(fēng)險(xiǎn)完全不是上述風(fēng)險(xiǎn)可以比擬的。對(duì)于此類風(fēng)險(xiǎn)，一般只能寄希望于具有這方面業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司來幫忙承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)。

四、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略

（一）政府引導(dǎo)，激發(fā)社會(huì)資本的價(jià)值潛力

PPP項(xiàng)目在進(jìn)行項(xiàng)目融資時(shí)，普遍會(huì)遇到的一個(gè)問題是融資難度比較大。這個(gè)問題雖然普遍而且難以解決，但也并不是沒有任何解決辦法。首先，政府方可以在嚴(yán)守政策法規(guī)紅線的基礎(chǔ)上，適當(dāng)?shù)胤艡?quán)，給予社會(huì)資本一定的靈活度，同時(shí)，也可以出臺(tái)相關(guān)政策，降低社會(huì)資本的進(jìn)入門檻。但是應(yīng)對(duì)社會(huì)資本的來源渠道和企業(yè)的信譽(yù)要加以嚴(yán)查，防患于未然。在此過程中，政府方也應(yīng)建立一套相應(yīng)的體制機(jī)制，以此來引導(dǎo)社會(huì)資本的良性競爭，使得社會(huì)資本可以發(fā)揮最大效益，融資企業(yè)實(shí)現(xiàn)其最大價(jià)值。

（二）建立金融保障體系，降低金融風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目融資難的另一大原因是：在較長的PPP項(xiàng)目的建設(shè)周期中，項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)是一直存在的，而且是未知的，對(duì)未來的經(jīng)濟(jì)趨勢把握的無力感會(huì)使許多社會(huì)資本喪失進(jìn)入PPP項(xiàng)目融資的勇氣，所以增加社會(huì)企業(yè)對(duì)良好前景的信心或降低經(jīng)濟(jì)浮動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)變成了一種較好的解決辦法。政府可以以自身的影響力召集各方進(jìn)行商議，集思廣益，結(jié)合各方需求，制定經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急策略。同時(shí)，劃定風(fēng)險(xiǎn)紅線，派專人監(jiān)控和把握經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)走向，一旦經(jīng)濟(jì)波動(dòng)超過風(fēng)險(xiǎn)紅線，立即啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，緊急避險(xiǎn)。而且，應(yīng)及時(shí)對(duì)之前的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急策略做出補(bǔ)充和修改，使其能夠滿足各時(shí)段避險(xiǎn)要求。還可以為PPP項(xiàng)目的融資各方繳納一定數(shù)額的保險(xiǎn)金，來降低大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)變動(dòng)對(duì)融資方的沖擊。這些方法并不是說完全可以抵御金融風(fēng)險(xiǎn)，但可以在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)，使融資各方能夠有能力、有時(shí)間做出反應(yīng)。

（三）組建全能型人員團(tuán)隊(duì)，優(yōu)化項(xiàng)目流程

PPP項(xiàng)目雖然在中國已經(jīng)經(jīng)歷數(shù)年的發(fā)展，但還是根基不穩(wěn)，所以一直前進(jìn)緩慢。其中很大一部分原因是我國缺少專門的人才。PPP項(xiàng)目需要的人才是復(fù)合型人才，需要懂專業(yè)、懂行業(yè)、懂金融管理、懂法律、懂商務(wù)運(yùn)作、懂外語于一身的人才，而在我國教育體制下培養(yǎng)的人才是比較單一的，缺乏支撐起一個(gè)項(xiàng)目的正常運(yùn)作的能力，所以組建全能型的人員團(tuán)隊(duì)就成了迫在眉睫的事情。解決這個(gè)問題的方法可大致分為兩種：短期來看，從國外聘請這樣的復(fù)合型人才是最快解決人才短缺的辦法，他們專業(yè)強(qiáng)、上手快，能夠很快地融入項(xiàng)目，解決已出現(xiàn)或未來有可能出現(xiàn)的一系列問題。但是，這也為我們帶來了另一個(gè)問題，那就是我們始終無法擁有屬于自己的團(tuán)隊(duì)，外部依賴性太強(qiáng)。所以第二種方法就是邀請有經(jīng)驗(yàn)的老師對(duì)團(tuán)隊(duì)人員進(jìn)行培訓(xùn)或者送團(tuán)隊(duì)人員出去進(jìn)修，這是一個(gè)較為緩慢的過程，卻也是一個(gè)充滿希望的過程。

五、結(jié)語

綜上所述，自我國從20世紀(jì)90年代引入PPP模式以來，雖然歷經(jīng)曲折，但這并不妨礙它前進(jìn)的步伐。伴隨著政府政策不斷完善、金融保障體系更加健全、人員配備更加智能、項(xiàng)目流程不斷優(yōu)化，PPP項(xiàng)目在中國將不斷成熟，最終找到一條屬于自己的、獨(dú)特的PPP中國之路。