規(guī)范行使行政裁量權(quán)

金成波

裁量權(quán)控制的核心問題是尋求規(guī)則的普遍性正義與裁量的個(gè)別化正義之間的平衡，裁量權(quán)基準(zhǔn)一定程度上促成了二者之間的平衡，該項(xiàng)制度的興起也由此成為我國行政改革與政府再造的一個(gè)重要符號

行政裁量權(quán)的規(guī)范是依法行政的重要落腳點(diǎn)。近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見（國辦發(fā)〔2022〕27號）》（以下簡稱《意見》），共分為總體要求、明確行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定職責(zé)權(quán)限、準(zhǔn)確規(guī)定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)內(nèi)容、嚴(yán)格行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定程序、加強(qiáng)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)管理以及加大實(shí)施保障力度等六個(gè)部分?！兑庖姟返某雠_體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對于行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度建設(shè)的高度重視，對于規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作具有重要意義。

加強(qiáng)自我約束是現(xiàn)代法治中行政裁量權(quán)控制的優(yōu)選方案。從世界范圍內(nèi)來看，為了因應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)紛繁復(fù)雜、變化多端的發(fā)展趨勢，行政任務(wù)不斷擴(kuò)張，立法授權(quán)頻繁出現(xiàn)，行政裁量權(quán)越來越大，如何對行政裁量權(quán)進(jìn)行有效規(guī)制成為現(xiàn)代法治的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。從對行政裁量運(yùn)行規(guī)制的技術(shù)上來看，一般存在立法、行政與司法控制三種模式，至多再加上社會控制模式，形成“四元”控制模式。行政法學(xué)的傳統(tǒng)思路是在“分權(quán)學(xué)說”基礎(chǔ)上奉行的一種外部制衡的控制機(jī)制，側(cè)重通過外部規(guī)制來控制行政權(quán)的負(fù)面效應(yīng)。然而，通過立法控制，力圖通過立法窮盡一切法律細(xì)節(jié)最終劃定所授裁量權(quán)的范圍，這種理想狀態(tài)被實(shí)踐證明很難實(shí)現(xiàn)；通過司法控制，力圖通過法院的裁判來對不合理的行政行為進(jìn)行矯正，這種方法具有滯后性，涵蓋的范圍也總是比較有限；通過社會控制，力圖通過社會力量來督促行政機(jī)關(guān)在裁量權(quán)范圍內(nèi)積極履職不偏私，這種方式需要的傳導(dǎo)鏈條過長，同時(shí)社會控制主要是柔性約束，強(qiáng)制性不足。綜上可見，以上幾種控制方式都是對行政裁量權(quán)的外部規(guī)制，有其局限，尤其是在當(dāng)下中國的政治、法律情境之中，無法深入行政權(quán)運(yùn)行的內(nèi)部，對于行政權(quán)邊界之內(nèi)行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)控制力不足。在這樣的背景下，行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)自我拘束、進(jìn)行自我規(guī)制作為行政權(quán)內(nèi)部興起的一種規(guī)制方式，因其主動性、自律性、內(nèi)在性等特征在對行政裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)制過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。行政機(jī)關(guān)通過自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏制、自我糾錯(cuò)等一系列下設(shè)機(jī)制來預(yù)防和控制行政裁量權(quán)的濫用和不合理擴(kuò)張。綜合來講，內(nèi)在控制是最有效的，也是成本最低的社會控制方式。

行政裁量權(quán)基準(zhǔn)是裁量治理轉(zhuǎn)型催生的一種新興制度。通過自我約束來對行政裁量權(quán)進(jìn)行控制也有多種方式，制定裁量權(quán)基準(zhǔn)是最為重要的方式之一。裁量權(quán)基準(zhǔn)在學(xué)理上稱為“一般的裁量”，以區(qū)別于行政裁量權(quán)行使的個(gè)別裁量或者具體裁量。行政機(jī)關(guān)通過裁量權(quán)基準(zhǔn)來進(jìn)行自我約束在域外國家和地區(qū)已經(jīng)成為非常普遍的做法，表現(xiàn)形式也多種多樣，比如規(guī)則、指南、指令、標(biāo)準(zhǔn)、備忘錄、會議紀(jì)要、公務(wù)員手冊等。這些裁量權(quán)基準(zhǔn)的表現(xiàn)形式，在法國被概稱為“指示制度”，在德國被概稱為“裁量控制行政規(guī)則”，在日本被概稱為“行動基準(zhǔn)”，等等。具體到我國，對于行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的探索也走過了20余年。2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出“合理行政”的基本要求，各地方和部門相繼出臺行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的規(guī)范性文件，普遍建立行政執(zhí)法的自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。作為對地方實(shí)踐的肯定和鼓勵，2008年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，其中明確提出“建立自由裁量權(quán)行使的基準(zhǔn)制度”。黨的十八屆四中全會《決定》明確要求，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。2021年修訂通過的《中華人民共和國行政處罰法》首次對裁量基準(zhǔn)的相關(guān)內(nèi)容作出規(guī)定，自此裁量基準(zhǔn)制度得到國家立法層面的認(rèn)可。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》提出，全面落實(shí)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化量化本地區(qū)各行政執(zhí)法行為的裁量范圍、種類、幅度等并對外公布。及至《意見》出臺，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度已經(jīng)在我國落地生根。裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定和實(shí)施彌補(bǔ)了模糊的立法授權(quán)導(dǎo)致的裁量權(quán)過寬的不足，架起了溝通普遍性法律和個(gè)案公正之間的橋梁，更避免了可能的“同案異判”帶來的對平等原則的違背。隨著時(shí)間的推移，裁量權(quán)基準(zhǔn)制度將逐步迸發(fā)出更加強(qiáng)大的生命力。

對行政裁量基準(zhǔn)制度作出全面安排有助于提升執(zhí)法效能。經(jīng)過20余年的探索，我國各地區(qū)各部門不斷加強(qiáng)制度建設(shè)，細(xì)化量化了行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，執(zhí)法能力和水平有了較大幅度的提高。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，省級人民政府及其部門制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)約有1000多個(gè)，設(shè)區(qū)的市人民政府及其部門制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)約有1200多個(gè)，區(qū)（縣）人民政府及其部門制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)近3000個(gè)。然而還應(yīng)看到，目前仍存在行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定主體不明確、制定程序不規(guī)范、裁量幅度不合理等問題，行政執(zhí)法領(lǐng)域還存在畸輕畸重、類案不同罰等亂象。《意見》的出臺是對黨中央和國務(wù)院各項(xiàng)要求的貫徹落實(shí)，第一次從國家層面對建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度作出全面、系統(tǒng)的規(guī)定?！兑庖姟穼π姓昧繖?quán)基準(zhǔn)的規(guī)制事項(xiàng)、制定權(quán)限和制定程序進(jìn)行了體系化而又具體性的頂層設(shè)計(jì)，對行政處罰、行政許可、行政征收征用、行政確認(rèn)、行政給付、行政強(qiáng)制和行政檢查等都作了細(xì)化量化。《意見》最大的亮點(diǎn)在于將行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定作為一項(xiàng)法定職責(zé)予以明確，并設(shè)定了相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制?！兑庖姟返某雠_建立起規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)基準(zhǔn)的長效機(jī)制，必將進(jìn)一步提升行政執(zhí)法效能，推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

裁量權(quán)控制的核心問題是尋求規(guī)則的普遍性正義與裁量的個(gè)別化正義之間的平衡，裁量權(quán)基準(zhǔn)一定程度上促成了二者之間的平衡，該項(xiàng)制度的興起也由此成為我國行政改革與政府再造的一個(gè)重要符號。《意見》的出臺將對行政執(zhí)法行為起到規(guī)范作用，但是更為宏觀的意義體現(xiàn)在進(jìn)一步維護(hù)公平競爭的市場秩序以及穩(wěn)定社會預(yù)期?！兑庖姟返某雠_同時(shí)也表明，“讓人民群眾在每一項(xiàng)執(zhí)法決定中都能感受到公平正義”再一次有了實(shí)實(shí)在在的行動。