突發(fā)性公共衛(wèi)生事件背景下中小微企業(yè)應(yīng)急法律保障

趙舒齊

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，貴陽 550025）

國家工商總局發(fā)布《全國中小微企業(yè)發(fā)展情況報(bào)告》，同時，工商總局指出，僅有12%的小型微型企業(yè)表示近幾年的營業(yè)額快速增長（增長率30%以上），其余大多數(shù)企業(yè)經(jīng)營發(fā)展緩慢。此外，小型微型企業(yè)在發(fā)展過程中仍舊面臨大企業(yè)的擠出效應(yīng)，尤其是在宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境不景氣的背景下，各種社會資源向大中型企業(yè)傾斜的意向更加明顯。面臨突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，各級國家機(jī)關(guān)、各人民團(tuán)體、企事業(yè)單位組織和其他社會組織都應(yīng)當(dāng)做好持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備，加快企業(yè)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)產(chǎn)品更新?lián)Q代，增強(qiáng)自身的競爭力?；诖?，本文僅就中小微企業(yè)在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中面臨的應(yīng)急立法空白、生產(chǎn)經(jīng)營行為不規(guī)范、貸款難等問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的法律保障對策。

一、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中中小微企業(yè)面臨的經(jīng)營困境

突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的出現(xiàn)擾亂了人們的正常生活節(jié)奏，也擾亂了有序運(yùn)行的市場秩序，對于中小微企業(yè)而言更是沖擊了其固有的生產(chǎn)經(jīng)營模式。國家統(tǒng)計(jì)局公布的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，自2020年新型冠狀肺炎疫情暴發(fā)以來，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為1 160萬，較2019年上升215萬人次。年末領(lǐng)取失業(yè)保證金的人數(shù)也一直呈上升趨勢，2020年末領(lǐng)取失業(yè)保證金人數(shù)達(dá)21 689.5萬，2021年達(dá)22 958萬。居民消費(fèi)水平指數(shù)下降為97.5%，居民人均教育文化娛樂支出比2019年減少19.1%。以上數(shù)據(jù)真實(shí)地反映出突發(fā)性公共衛(wèi)生事件發(fā)生以來，我國的商業(yè)環(huán)境、生存條件、人民生活水平發(fā)生的重大變化，并且在此環(huán)境下中小微企業(yè)也逐漸暴露出一些問題。

（一）市場弱勢地位凸顯

首先，從市場資源角度來看，大型企業(yè)往往擁有較多的關(guān)系資源、杠桿資源、社會資源以及其他市場資源，中小微企業(yè)相較于大型企業(yè)而言，其所擁有的市場資源并沒有如此的深厚。在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的影響下，市場資源更是向大型企業(yè)傾斜，中小微企業(yè)在市場中的弱勢地位更加凸顯。其次，從交易活動方面來看，大型企業(yè)在交易活動中往往處于主動地位，中小微企業(yè)處于被動地位。在與大型企業(yè)簽訂合同時，對于合同條款規(guī)定的權(quán)利、義務(wù)，中小微企業(yè)擁有的話語權(quán)較少，特別是在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件后，受市場環(huán)境影響嚴(yán)重，中小微企業(yè)訂單量減少，能夠與大型企業(yè)簽訂合同已是很難得的機(jī)會，故而在雙方簽訂的合同中中小微企業(yè)經(jīng)常處于弱勢地位。

（二）生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境

中國中小商業(yè)企業(yè)協(xié)會聯(lián)合立信數(shù)據(jù)對全國范圍內(nèi)的中小企業(yè)的調(diào)研情況顯示，對全國整體企業(yè)而言，在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中，生產(chǎn)經(jīng)營困難最顯著的表現(xiàn)是運(yùn)營成本壓力增大（55.82%）、企業(yè)營收減少（78.3%）以及市場萎縮（57.5%）。從成本負(fù)擔(dān)來看，在全國范圍內(nèi)，46.15%的企業(yè)仍需承擔(dān)每月5萬～50萬元不等的成本支出。在生產(chǎn)經(jīng)營成本的重壓之下，不少企業(yè)選擇通過降薪或者裁員的方式緩解困境。從營業(yè)收入方面來看，因銷售市場受阻，企業(yè)的主營業(yè)務(wù)收入、其他業(yè)務(wù)收入以及銷售收入都有不同程度的減少，營業(yè)收入的減少，增加了中小微企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營難度。從市場萎縮方面來看，在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的影響下，中小微企業(yè)難以接到新的訂單，即使接到訂單，也難以按時完成，供應(yīng)鏈出現(xiàn)斷裂，整個市場的交易活動頻次降低，市場環(huán)境更加萎靡不振，生產(chǎn)經(jīng)營活動深受影響。

（三）貸款難度高

維持正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動需要資金的支持，向商業(yè)銀行貸款是中小微企業(yè)解決資金周轉(zhuǎn)困難的主要途徑之一。然而商業(yè)銀行對貸款的對象也有嚴(yán)格的管控，大多數(shù)中小微企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動并不規(guī)范，還款能力不足，難以通過商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)評估程序貸出款項(xiàng)，從而無法達(dá)到融資的目的。從政策上來看，銀保監(jiān)會印發(fā)的《關(guān)于2022年進(jìn)一步強(qiáng)化金融支持中小微企業(yè)發(fā)展工作的通知》中，明確提出商業(yè)銀行要持續(xù)做好對中小微制造業(yè)企業(yè)的金融服務(wù)，重點(diǎn)加大對先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中小微企業(yè)的中長期信貸投放。雖然國家出臺了很多相關(guān)的優(yōu)惠政策，但真正落實(shí)到中小微企業(yè)實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營活動中的并非全部，只有一部分的優(yōu)惠政策由中小微企業(yè)真正享有。此外，中小微企業(yè)并非優(yōu)惠政策的直接享受者，要解決貸款問題還需要商業(yè)銀行協(xié)助，而商業(yè)銀行在辦理貸款業(yè)務(wù)時需要考慮貸款后資金無法回籠的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。這就導(dǎo)致許多中小微企業(yè)在商業(yè)銀行難以貸出款項(xiàng)，只能通過其他途徑，比如民間借貸等方式，以更高的代價(jià)緩解資金困境。

二、中小微企業(yè)經(jīng)營困境的原因剖析

（一）中小微企業(yè)立法保障缺位

我國針對中小微企業(yè)的主要管理方式是由各地政府部門根據(jù)國務(wù)院的政策安排，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)布的政策性文件進(jìn)行管理。這些政策性文件大多規(guī)定了一定時期內(nèi)國家政府對中小微企業(yè)的鼓勵和扶持，但并沒有相關(guān)的系統(tǒng)性法律法規(guī)規(guī)定中小微企業(yè)在突發(fā)事件下如何開展經(jīng)營活動。程建認(rèn)為，當(dāng)前要有針對性地確定政府法治護(hù)航原則，持續(xù)優(yōu)化“放管服”改革，以提高政府行政服務(wù)質(zhì)量，堅(jiān)持安定性、預(yù)見性原則，以保持政府法治護(hù)航的持續(xù)性，并提出政府法治護(hù)航中小微企業(yè)渡難關(guān)求發(fā)展的具體注意事項(xiàng)。目前，我國在應(yīng)對突發(fā)事件時主要依靠《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》。本法主要規(guī)定了一些突發(fā)事件的基本應(yīng)對方案，以及各級政府部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，尚不能精準(zhǔn)地解決企業(yè)在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中面臨的生存困難、不正當(dāng)競爭等問題。除此之外，并沒有獨(dú)立的中小微企業(yè)應(yīng)急管理法律法規(guī)，這就導(dǎo)致在遇到突發(fā)事件的情況下，中小微企業(yè)會出現(xiàn)一段時間的停滯期。因缺少對中小微企業(yè)的相關(guān)立法，使其無法在突發(fā)事件發(fā)生時及時做出應(yīng)對，反而更多地需要依靠政府的優(yōu)惠政策渡過難關(guān)，而政策性文件又無法解決中小微企業(yè)面臨的各種問題。因此，為應(yīng)對突發(fā)事件影響下中小微企業(yè)的各種問題，出臺相應(yīng)的法律法規(guī)保障中小微企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營是有必要的。

（二）生產(chǎn)經(jīng)營行為不規(guī)范

中小微企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中經(jīng)常會遇到勞動糾紛、合同糾紛、產(chǎn)品質(zhì)量問題、不正當(dāng)競爭、違法違規(guī)經(jīng)營、造成生態(tài)環(huán)境污染、惡意逃避債務(wù)等問題。在中國裁判文書網(wǎng)上搜索“中小微企業(yè)”“民事案件”等關(guān)鍵詞，可以看出在2021年一年的時間里，涉及中小微企業(yè)糾紛的案件有2 169件，其中由于“利息”產(chǎn)生的案件糾紛有476件，由于“合同”產(chǎn)生的案件糾紛有418件，由于“擔(dān)?！碑a(chǎn)生的案件糾紛有412件。由此看來，中小微企業(yè)的經(jīng)營行為在司法實(shí)踐中仍然存在一定的問題。首先，由于很多中小微企業(yè)與勞動者并未簽訂勞動合同，在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的影響下，勞動者無法外出上班提供勞務(wù)，用人單位因經(jīng)營困難難以支付勞動者工資，兩者之間的矛盾逐漸顯露出來，進(jìn)而演變?yōu)閯趧蛹m紛。而企業(yè)未按照勞動法的規(guī)定簽訂勞動合同，需要承擔(dān)一定的賠償責(zé)任，在營業(yè)收入減少的基礎(chǔ)上又增加了企業(yè)的支出，加劇了企業(yè)的資金壓力。其次，從上述數(shù)據(jù)可以看出，因合同產(chǎn)生的糾紛不在少數(shù)，究其原因，主要是生產(chǎn)經(jīng)營行為不規(guī)范，對產(chǎn)品質(zhì)量的把控不到位，部分中小微企業(yè)內(nèi)部并未設(shè)置專門的監(jiān)督部門，在企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動中很多不規(guī)范的行為難以得到監(jiān)督，最終體現(xiàn)在產(chǎn)品質(zhì)量問題、合同約定的標(biāo)準(zhǔn)難以達(dá)到上，從而降低了企業(yè)的商業(yè)信譽(yù)。

（三）中小微企業(yè)資金監(jiān)管不完善

中小微企業(yè)融資難問題一直以來都是學(xué)術(shù)界爭論的重要問題之一，也是中小微企業(yè)難以渡過難關(guān)的重要原因之一。政府的優(yōu)惠政策之所以難以惠及中小微企業(yè)，主要原因在于中小微企業(yè)償還貸款的能力較弱，特別是在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的情況下，部分中小微企業(yè)難以撐過這段時期便面臨破產(chǎn)倒閉，商業(yè)銀行為規(guī)避商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)對中小微企業(yè)的貸款業(yè)務(wù)把控嚴(yán)格，以一種更謹(jǐn)慎的態(tài)度辦理中小微企業(yè)的貸款業(yè)務(wù)，由此便導(dǎo)致了中小微企業(yè)融資難的問題。此外，商業(yè)銀行對中小微企業(yè)貸出款項(xiàng)的用途難以監(jiān)測，貸款是否用于申請貸款所述理由，是否存在真實(shí)的合同關(guān)系等難以辨別，而商業(yè)銀行對其資金用途進(jìn)行監(jiān)測需要花費(fèi)大量的人力物力財(cái)力，難以實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)控，需要政府干預(yù)實(shí)現(xiàn)對企業(yè)的資金監(jiān)管，解除銀行對中小微企業(yè)貸款的后顧之憂。

三、加強(qiáng)突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中中小微企業(yè)應(yīng)急法律保障的對策

（一）加快制定中小微企業(yè)應(yīng)急管理法律法規(guī)

中小微企業(yè)的應(yīng)急管理法律法規(guī)的主要作用在于啟動應(yīng)急預(yù)案后，能夠快速準(zhǔn)確地指導(dǎo)中小微企業(yè)的運(yùn)行，并且在法律法規(guī)的保障下，能夠更精準(zhǔn)、更有效地保護(hù)市場秩序的有序運(yùn)行，政府對中小微企業(yè)的指導(dǎo)能夠更規(guī)范、更有力。首先，中小微企業(yè)應(yīng)急管理法律法規(guī)在立法價(jià)值上，應(yīng)當(dāng)平衡秩序與自由，在維護(hù)社會秩序的基礎(chǔ)上，盡可能地保障企業(yè)的持續(xù)發(fā)展，鼓勵企業(yè)向科技型、技術(shù)型方向轉(zhuǎn)型，在適應(yīng)突發(fā)事件的情況下拓展中小微企業(yè)的出路。其次，在中小微企業(yè)應(yīng)急管理法的主要內(nèi)容方面，可以闡明突發(fā)事件為不可抗力的因素。對受疫情影響的商品買賣、工資報(bào)酬、行政處罰等民事經(jīng)濟(jì)行政糾紛，充分考慮疫情背景因素，準(zhǔn)確認(rèn)定疫情與違約、過錯之間的因果關(guān)系，依法依規(guī)提出檢察建議或提出抗訴，最大限度地減少疫情帶來的損失，幫助企業(yè)卸下包袱，促進(jìn)其順利開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。通過構(gòu)建系統(tǒng)的應(yīng)急管理法律法規(guī)達(dá)到事前預(yù)防的目的，輔之以臨時性的政策性文件解除中小微企業(yè)的困境，而不能一味地只依靠政策性文件應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件。

（二）規(guī)范中小微企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為

首先，可以設(shè)立專門為中小微企業(yè)提供咨詢服務(wù)的法律援助團(tuán)體，解答其關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營行為合法性的問題。中小微企業(yè)由于其規(guī)模小，經(jīng)營模式單一，在生產(chǎn)經(jīng)營過程中對相關(guān)法律的認(rèn)知能力有限，企業(yè)內(nèi)部缺少單獨(dú)的法務(wù)部門，對很多經(jīng)營行為無法準(zhǔn)確地判定是否合法合規(guī)。如果可以在網(wǎng)絡(luò)平臺或者各地區(qū)固定區(qū)域設(shè)立專門為中小微企業(yè)提供法律援助的相關(guān)機(jī)構(gòu)或者團(tuán)體，中小微企業(yè)在認(rèn)識其生產(chǎn)經(jīng)營過程中行為的合法性、合規(guī)性方面就有了專業(yè)的渠道，還可以起到規(guī)范中小微企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為的作用。其次，由各地律協(xié)組織向中小微企業(yè)普及法律知識，從意識形態(tài)方面加深中小微企業(yè)對相關(guān)法律的認(rèn)識，在思想上指導(dǎo)中小微企業(yè)合法合規(guī)地開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。中小微企業(yè)大多未設(shè)有專門的法律服務(wù)部門，對生產(chǎn)經(jīng)營行為的合法性認(rèn)識不夠。如果可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺上的公眾號、短信、短視頻等方式或者線下發(fā)放宣傳單的方式，幫助中小微企業(yè)逐步了解其在生產(chǎn)經(jīng)營過程中行為的法律性質(zhì)，以及如何合法合規(guī)地開展市場交易活動，就可以有效地減輕中小微企業(yè)在應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時因經(jīng)營行為不規(guī)范而可能導(dǎo)致的其他訴累，降低中小微企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的法律風(fēng)險(xiǎn)。

（三）建立中小微企業(yè)貸款資金的監(jiān)管體系

在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中，中小微企業(yè)的資金鏈可能出現(xiàn)斷裂，為保障中小微企業(yè)的正常經(jīng)營活動，還可以借助商業(yè)銀行的相關(guān)優(yōu)惠政策扶持中小微企業(yè)。但是由于商業(yè)銀行難以對中小微企業(yè)的貸款資金回籠風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)確地作出判斷，導(dǎo)致很多中小微企業(yè)不能成功貸款，那么完善中小微企業(yè)貸款資金的監(jiān)管，對解決中小微企業(yè)貸款難問題而言是很有必要的。首先，對中小微企業(yè)貸款資金的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)朝著數(shù)字化的方向發(fā)展。依托互聯(lián)網(wǎng)、各種網(wǎng)絡(luò)平臺，通過協(xié)調(diào)行內(nèi)資源、加強(qiáng)部門聯(lián)動，運(yùn)用視頻連線、遠(yuǎn)程認(rèn)證等科技手段，探索發(fā)展非現(xiàn)場核查、核保、核簽等方式，在依法合規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，切實(shí)做到應(yīng)貸盡貸快貸，不斷提升金融服務(wù)效率。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件給人們的出行造成很大的阻礙，但同時也體現(xiàn)出數(shù)字金融的強(qiáng)大作用，對貸款資金的監(jiān)管可以借用大數(shù)據(jù)平臺實(shí)現(xiàn)監(jiān)管技術(shù)支持。其次，發(fā)揮政府有形手的作用，建立系統(tǒng)的監(jiān)管體系，由政府部門主導(dǎo)，經(jīng)商業(yè)銀行申請查詢中小微企業(yè)貸款資金的使用情況，及時對資金使用異常的企業(yè)進(jìn)行調(diào)查，根據(jù)資金使用異常情況的嚴(yán)重程度，分為不同等級，按照評估結(jié)果采取不同的應(yīng)對措施。同時，要充分考慮到突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的影響，將政府出臺的各項(xiàng)政策性文件盡快落到實(shí)處。