歐盟視聽媒體規(guī)制及發(fā)展策略研究

文/陳文沁

伴隨著視聽內(nèi)容消費持續(xù)向平臺媒體轉(zhuǎn)移，全球視聽業(yè)正在經(jīng)歷結(jié)構(gòu)性變化，對國家文化安全與政治安全帶來更多不確定性因素。廣播電視與網(wǎng)絡(luò)視聽是文化傳播及促進民族認同的重要載體，對維護域內(nèi)文化多樣性與意識形態(tài)安全至關(guān)重要。為應對技術(shù)變革的挑戰(zhàn)，歐盟2018年通過《視聽媒體服務指令》修訂案（Audiovisual Media Service Directive，以下簡稱“AVMSD”）。歐盟雖然不像中國和美國那樣擁有實力雄厚的大型科技企業(yè)，但卻建立起了一個能夠不斷適應數(shù)字時代前進步伐的超級監(jiān)管系統(tǒng)，其中發(fā)揮關(guān)鍵效力的就是一套一體適用的法律體系。本文結(jié)合媒體融合與媒體規(guī)制的視角，梳理AVMSD修訂案中最重要的變化，分析歐盟在技術(shù)變革、利益協(xié)調(diào)等復雜因素相互交織作用下的立法情境與發(fā)展策略，對我國目前正在推進中的廣播電視和網(wǎng)絡(luò)視聽“一個標準、一體管理”的制度體系建設(shè)而言，具有參考價值和借鑒意義。

一、歐盟視聽媒體規(guī)制要點解析

歐盟AVMSD的前身是《電視無國界》指令（1989），2007年時變更為AVMSD，并于2010年編入正式法典。此后AVMSD的修訂工作一直持續(xù)，直到2018年正式推出。自2020年9月開始，新版AVMSD陸續(xù)在27個成員國中轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法，截至2022年9月，除愛爾蘭外的26個國家已經(jīng)向歐盟通報立法情況。AVMSD中有四個要點值得特別關(guān)注。

AVMSD的規(guī)制范圍從廣播電視、視頻點播服務拓展到視頻分享服務，這是新版指令中最重要的變化。此前，AVMSD的法律規(guī)范包含兩個部分，一是適用于所有視聽媒體的一般規(guī)則，二是針對廣播電視和視頻點播服務的具體規(guī)范。新版指令把視頻分享服務及社交媒體服務（包括用戶生成內(nèi)容）也納入監(jiān)管范疇，形成了一體三制的規(guī)則設(shè)計?？紤]到當下許多平臺媒體（如Facebook、YouTube）都兼具社交與視聽功能，給內(nèi)容監(jiān)管帶來了難度。為此，歐盟頒行了一項指南文件，用于指導各國在立法時對社交媒體平臺的視聽內(nèi)容屬性進行評估。主要標準包括視聽內(nèi)容對平臺的經(jīng)營貢獻、內(nèi)容數(shù)量和覆蓋范圍、視聽內(nèi)容的盈利方式等。國家監(jiān)管部門可以基于定性、定量的指標來進行監(jiān)管。

AVMSD鼓勵成員國對視聽媒體采取自律共管措施。自律共管是歐盟監(jiān)管體系中的兩個維度：“自律”是對正式監(jiān)管的補充，而不能取代后者；“共管”指的是媒體運營商、協(xié)會、非政府組織、用戶等行為主體作為構(gòu)成要素，與政府和國家監(jiān)管機構(gòu)共同承擔監(jiān)管職責。因此，自律共管的監(jiān)管體系包括多個監(jiān)管主體和參與主體。其中，媒體行為守則的制定由國家監(jiān)管機構(gòu)負責，而監(jiān)測、評估和干預的職能則分派給不同的監(jiān)管主體。例如，在視頻分享平臺的監(jiān)管中，國家監(jiān)管機構(gòu)負責制定規(guī)則和監(jiān)督執(zhí)行，平臺媒體則需要據(jù)此來設(shè)定“適當?shù)拇胧?，包括建立用戶標記系統(tǒng)、內(nèi)容評級系統(tǒng)、年齡驗證系統(tǒng)、父母控制系統(tǒng)等。自律共管模式的治理理念，就是由國家來設(shè)定目標和預期結(jié)果，由媒體來執(zhí)行工作細則，從而提高執(zhí)法效率。

AVMSD設(shè)立歐洲視聽媒體服務監(jiān)管小組。ERGA是歐盟委員會下設(shè)的咨詢機構(gòu)，負責向歐盟委員會提供政策建議、監(jiān)督傳媒規(guī)制的執(zhí)行情況、促進成員國監(jiān)管機構(gòu)之間的合作。EGRA向歐盟各國的媒體監(jiān)管機構(gòu)開放。就EGRA和各國監(jiān)管機構(gòu)之間的關(guān)系而言，國家級監(jiān)管機構(gòu)負責法律轉(zhuǎn)化和監(jiān)督執(zhí)行，EGRA則主要負責國家之間、國家與歐盟之間的監(jiān)管合作，特別是處理管轄權(quán)限問題和指令條款的解釋問題，從而確保歐盟傳媒規(guī)制在各國法律中的適用性，提高成員國層面的執(zhí)行力。

AVMSD規(guī)定視頻點播服務需播出30%以上的歐洲作品?！皻W洲作品”指的是來自歐盟成員國或《歐洲跨境電視公約》締約國的作品，或與上述國家聯(lián)合制作的作品。該項制度原來只針對廣播電視（相應比例為50%）。由于不同國家的內(nèi)容產(chǎn)制能力不同，因此在立法時所設(shè)定的最低配額也有許多差異。例如，法國設(shè)定了60%的最高配額，并規(guī)定法國產(chǎn)制的內(nèi)容至少占比40%以上；而斯洛文尼亞、馬耳他與捷克設(shè)定的配額比例較低，僅為10%。配額制度在很大程度上是針對境外媒體。另一項非強制性的條款是規(guī)定視聽媒體服務提供商要為歐洲作品的制作提供資金支持，包括直接投資、聯(lián)合制作或捐款。

二、歐盟視聽媒體規(guī)制內(nèi)涵：自由市場與保護主義

歐盟視聽傳媒規(guī)制是一種側(cè)重經(jīng)濟的消極一體化治理模式，其主要目的是打破市場壁壘、促進自由市場和競爭。但視聽內(nèi)容具有獨特的文化和政治功能，因此AVMSD的有關(guān)規(guī)范是綜合考量外部競爭和內(nèi)部協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，具有自由主義和保護主義的雙重特點。

歐盟傳媒規(guī)制的一項重要原則是原產(chǎn)國規(guī)則。原產(chǎn)國規(guī)則指的是，媒體只需要遵守其成立國家的法律要求，就可以在歐盟境內(nèi)運營。各國不得阻止，也無權(quán)監(jiān)管設(shè)于另一國家但在其境內(nèi)分銷的服務。這項原則既確立了媒體的管轄權(quán)限，也能夠促進市場流通。因為根據(jù)這一原則，理論上一家媒體只需要獲得一個歐盟成員國的許可，就能在歐盟全境傳輸內(nèi)容。但由于各成員國的監(jiān)管強度和能力都不同，許多媒體都選擇在監(jiān)管更加寬松的國家成立，如愛爾蘭、盧森堡以及英國（未脫歐以前），然后再針對另一個成員國傳輸內(nèi)容；如果發(fā)生問題，就只能由歐洲法院來裁定。這一原則雖然能夠有效打破傳媒業(yè)的市場壁壘，但也產(chǎn)生了很多問題。其中最突出的三個問題是未成年人保護的標準、廣告以及特定節(jié)目內(nèi)容的限制。例如，美國兒童頻道Nickelodeon的總部此前設(shè)在英國（未脫歐時），并在瑞典和荷蘭等國播出，而后者對兒童節(jié)目有著更加嚴格的規(guī)定。再如，2014年，拉脫維亞的監(jiān)管機構(gòu)以煽動仇恨和挑起沖突為由，封鎖了設(shè)于瑞典的俄語電視頻道?？紤]到這些問題，2007年的AVMSD第3條提出了原產(chǎn)國規(guī)則的克減原則，允許成員國可以公共安全、消費者保護為由，暫?；蚍怄i相關(guān)媒體的內(nèi)容傳輸。不過，此前的規(guī)定在程序方面仍有較多的限制，如各國必須先通知歐盟委員會和具有管轄權(quán)的成員國，才能采取特定措施。而2018年的修訂法簡化了有關(guān)程序，允許成員國在第一時間啟動克減程序，同時擴大了克減措施的范圍，有效提升國家打擊有害內(nèi)容和侵權(quán)內(nèi)容的力度。

近年來，美國視聽媒體的不公平競爭與數(shù)字霸權(quán)相互交織，越來越引起歐盟的警惕。2020年，歐盟排名前四的訂閱點播服務是Netflix、亞馬遜Prime視頻、YouTube Premium和蘋果電視+，四者業(yè)務幾乎覆蓋歐盟全境。反觀歐洲本體的視頻點播服務，許多公司都專注某一地區(qū)或某個國家的市場，如北歐娛樂集團的Viaplay、荷蘭的Videoland、法國的Salto等。這些公司無論在規(guī)模方面還是影響力方面，都無法與美國的科技公司抗衡。

為了制衡美國科技巨頭，AVMSD規(guī)定成員國可以自愿立法，規(guī)定網(wǎng)絡(luò)視聽服務促進歐洲視聽內(nèi)容生產(chǎn)流通的義務。其中主要有兩種方式，一是直接投資內(nèi)容生產(chǎn)或版權(quán)，二是以征稅形式向國家視聽產(chǎn)業(yè)基金投資。這些規(guī)定在國家層面的立法早已有所體現(xiàn)，并不是AVMSD的首創(chuàng)。例如，德國從2014年就規(guī)定，視聽點播服務需直接向國家電影基金捐款。意大利則從2019年1月開始，要求受意大利管轄的視聽點播服務提供商投資歐洲視聽作品，新法還將這項義務拓展到設(shè)于另一成員國的針對意大利受眾的視聽點播服務。法國是最早把AVMSD轉(zhuǎn)化到國內(nèi)法的國家之一，作為歐洲最為重要的視聽內(nèi)容生產(chǎn)中心之一，法國的規(guī)制做法和激勵措施值得借鑒。2021年，法國新的傳媒法正式施行，規(guī)定在一定規(guī)模以上的視聽點播服務不僅要直接投資內(nèi)容或版權(quán)，還必須向國家視聽基金捐款。法國在與美國公司談判時也有更多的籌碼。例如，2022年，Netflix與法國創(chuàng)意人員、制片人和電影人公會達成協(xié)議，承諾將其在法國至少4%的年凈收入投資于法國電影和歐洲電影制作，其中至少撥款3000萬歐元專門用來生產(chǎn)法國故事片。Netflix支持的所有電影將在法國影院進行首映。作為妥協(xié)，法國縮短了院線放映和網(wǎng)絡(luò)放映之間的窗口期。此前，法國電影登錄Netflix的窗口期是36個月，為歐洲最長，目前則縮短至15個月。

AVMSD中關(guān)于促進視聽內(nèi)容自由流通的理念與舉措，都是為了促進歐洲傳媒公司發(fā)展壯大，從而進入更大的全球市場。但歐洲視聽傳媒業(yè)的一個最突出問題就是市場碎片化。其中的主要原因是其商業(yè)模式——版權(quán)屬地原則。版權(quán)屬地原則是基于地域的版權(quán)許可模式：視聽業(yè)者可以在開展內(nèi)容生產(chǎn)之前，就向特定成員國申請獨家的地域許可，以便獲得內(nèi)容融資。為了在互聯(lián)網(wǎng)中延續(xù)專屬的地域許可，版權(quán)所有者會采取地理封鎖的技術(shù)措施，以防其他成員國的用戶觀看其視聽產(chǎn)品。地理封鎖的技術(shù)手段就這樣劃分了歐洲的互聯(lián)網(wǎng)市場，使得視聽業(yè)形成虛擬壁壘。歐盟曾經(jīng)力圖消除互聯(lián)網(wǎng)地理封鎖技術(shù)，但最后卻因視聽媒體業(yè)的強力游說而不得不推遲立法。目前，一個可能的解決途徑是泛歐的版權(quán)許可，但就目前來看，這不能解決視聽業(yè)的融資問題，反而會讓Netflix、亞馬遜等公司更加受益，因為這類科技公司最希望獲得的就是全球獨家許可。正因為此，歐洲視聽業(yè)發(fā)展仍然受到高度制約。以電影為例，根據(jù)歐洲視聽媒體觀察機構(gòu)2020年發(fā)布的數(shù)據(jù)，歐洲電影平均只能出口到3個歐盟成員國，但美國電影平均能出口到10個成員國，美國電影瓜分了歐盟較大比重的票房收入（66%）。此外，在全球排名前50的視聽媒體當中，歐洲媒體僅占11%，而美國則超過70%。

為促進歐洲視聽作品創(chuàng)新發(fā)展，歐盟一方面采取保護措施，對大型視頻點播平臺設(shè)定配額保護，另一方面則施行干預政策，借助大量激勵措施為視聽產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型賦能。但歐洲作品的配額制度利弊相間。尤其是對較小的歐盟國而言，其影視融資依然嚴重依賴公共資金，而非預售許可，而且其文化產(chǎn)品具有較高的文化特異性，以至于出口潛力高度受限。而在配額制度下，小國視聽業(yè)反而更加依賴內(nèi)容進口，陷入文化附庸的風險較大。因此有學者認為，配額制更多保護了歐洲視聽內(nèi)容生產(chǎn)的整體市場，而不是確保不同國家的文化產(chǎn)品的多樣性。但不容忽視的是，歐盟近年來的激勵措施也促進了像貝塔斯曼、Mediaset以及Canal Plus那樣的歐洲大型傳媒企業(yè)不斷成長。

三、對我國的啟示

AVMSD是促進歐盟域內(nèi)視聽作品自由流通與保護域內(nèi)市場健康發(fā)展的重要舉措，這既需要持續(xù)的協(xié)商與妥協(xié)，也需要應技術(shù)變革而不斷調(diào)整。視聽媒體數(shù)字化與傳播全球化也是一種物質(zhì)性過程，總是伴隨著邊界談判、市場規(guī)模差異和文化距離的影響。

當前，我國正在不斷推進廣播電視和網(wǎng)絡(luò)視聽落實“一個標準、一體管理”的制度體系，這契合媒體深度融合環(huán)境下不同媒體在價值鏈上不斷趨同的現(xiàn)實?！耙粋€標準、一體管理”的制度建設(shè)需要技術(shù)架構(gòu)、市場規(guī)約、社會規(guī)范和法律保障的協(xié)同配合，注重監(jiān)管體系的層次性、耦合性、過程性，注重關(guān)鍵節(jié)點，形成主、輔綜合協(xié)調(diào)的管理體系，靈活運用直接監(jiān)管和間接監(jiān)管的多種手段。一是跟蹤技術(shù)變革發(fā)展、傳播生態(tài)環(huán)境變化，建立制度化的溝通和協(xié)調(diào)機制，動態(tài)地調(diào)整完善融媒環(huán)境下的媒體行為規(guī)范。二是強化平臺媒體的輿論導向、價值取向和社會責任意識，采用科學化的技術(shù)手段規(guī)范內(nèi)容監(jiān)管流程，壓實問責制度。三是平衡不同類型媒體之間的關(guān)系，促進媒體間的有機合作、差異發(fā)展，促進媒體間的要素流動，鼓勵協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展。四是在制定規(guī)范時要強化全球治理的意識，因為媒體融合環(huán)境下的內(nèi)容監(jiān)管、信息治理是一項全球性議題，任何國家都存在類似的問題。中國目前在短視頻、直播等專項治理、文藝節(jié)目從業(yè)人員管理、低俗內(nèi)容整頓、兒童青少年節(jié)目規(guī)范等方面已經(jīng)有了許多經(jīng)驗和成果，取得了豐厚的成效，因此要善于總結(jié)提出中國方案，為全球傳媒的健康有序發(fā)展提供中國智慧。