新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理職能定位與落實

林 鋒

（湖南中醫(yī)藥大學(xué)，長沙 410006）

0 引言

進入21 世紀(jì)以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色發(fā)生了變化，公共管理職能得到升級與調(diào)整，建設(shè)服務(wù)型政府已經(jīng)成為我國迫切需要完成的任務(wù)。為了完成建設(shè)服務(wù)型政府的首要目標(biāo)，各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要重新定位其公共管理職能，有效調(diào)整現(xiàn)有的管理組織結(jié)構(gòu)及管理方式，使宏觀調(diào)控逐漸向間接管理轉(zhuǎn)變，同時避免出現(xiàn)公共管理職能重疊、空缺等問題，真正發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推動社會主義建設(shè)及國家發(fā)展中的作用。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理理論基礎(chǔ)

1.1 政府公共管理

政府公共管理又稱行政管理，指的是政府作為管理及執(zhí)法機關(guān)，按照現(xiàn)有的法律法規(guī)，對我國經(jīng)濟、政治、文化以及社會公共事務(wù)等進行的綜合性管理。其中，經(jīng)濟公共管理主要體現(xiàn)在經(jīng)濟活動及經(jīng)濟環(huán)境管理中；政治公共管理主要體現(xiàn)在維護統(tǒng)治階級利益中；文化公共管理主要體現(xiàn)在社會公眾精神文化需求管理中；社會公共事務(wù)公共管理主要體現(xiàn)在除經(jīng)濟、政治、文化之外的管理中。

政府公共管理主要具備執(zhí)行性、法定性、公共性、擴張性、動態(tài)性以及強制性六大特征?；谶@些特征，可以判斷政府開展公共管理是為了給社會公眾提供公共服務(wù)，需要受到法律法規(guī)、國家意志、經(jīng)濟關(guān)系、政府和社會關(guān)系的約束及限制，而且，其還將擴展到更多的社會層面。

1.2 服務(wù)型政府公共管理

“服務(wù)型政府”這一概念最早由劉熙瑞在2002 年提出，他指出服務(wù)型政府公共管理職能包括宏觀調(diào)控、社會管理、市場監(jiān)督、公共服務(wù)四大類型，并且各級政府均會逐漸向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，還表示公共管理職能也將發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變。此外，他指出，服務(wù)型政府公共管理職能具有限制性，即政府需要將管理權(quán)力歸還給市場及社會，同時為市場及社會提供公共服務(wù)；服務(wù)型政府公共管理職能具有維護性，即政府需要通過公共管理來維護經(jīng)濟市場秩序，保障社會安全和公民合法權(quán)益；服務(wù)型政府公共管理職能具有社會性，即政府需要為社會公眾提供社會保障及社會福利，并且需要涉及社會公眾生活的多個方面。需要注意的是，服務(wù)型政府在英文中是沒有對應(yīng)的解釋的，國外一般用“公共服務(wù)”來指代，但是二者的內(nèi)涵具有相通性，均是為了更好地定位和落實政府公共管理職能。

2 新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理職能定位

2.1 基本公共管理職能定位

按照我國政府機構(gòu)的結(jié)構(gòu)，可以將政府分為4 個等級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府位于第四等級，其具體職務(wù)有鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本公共管理職能定位如下：執(zhí)行上級行政單位及人民代表大會發(fā)布的決議；保障轄區(qū)范圍內(nèi)社會公眾的財產(chǎn)安全及合法權(quán)益，維護社會環(huán)境穩(wěn)定；規(guī)劃轄區(qū)范圍內(nèi)的社會發(fā)展計劃、經(jīng)濟發(fā)展計劃，并且有效落實計劃；保障轄區(qū)范圍內(nèi)各個經(jīng)濟組織的合法權(quán)益；尊重轄區(qū)范圍內(nèi)少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；保障轄區(qū)范圍內(nèi)所有公民的合法權(quán)益；及時落實上級行政單位交辦的工作事項。

2.2 服務(wù)型政府公共管理職能定位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身為我國的基層行政單位，需要肩負起建設(shè)服務(wù)型政府、實現(xiàn)服務(wù)型公共管理的職責(zé)和義務(wù)。我國是農(nóng)業(yè)大國，并且農(nóng)村面積較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否穩(wěn)定發(fā)揮服務(wù)型公共管理職能，不僅關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，還關(guān)系到整個社會的運行?；谖覈l(xiāng)鎮(zhèn)城市化發(fā)展現(xiàn)狀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)致力于建設(shè)以農(nóng)民為中心、為農(nóng)民提供公共服務(wù)的法治政府。鑒于此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)型公共管理職能定位如下：積極貫徹黨和國家的發(fā)展政策；提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)生產(chǎn)水平及鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟市場建設(shè)水平；致力于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；為管轄范圍內(nèi)的農(nóng)民提供公共服務(wù)；維持管轄范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的安全和穩(wěn)定。

3 新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理職能落實策略

3.1 落實服務(wù)型公共管理理念

第一，樹立服務(wù)型公共管理理念，主要體現(xiàn)在社會保障、衛(wèi)生和教育3 個方面，真正做到以人為本，推動管轄范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)穩(wěn)定發(fā)展。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以要求工作人員在公共管理過程中不斷強化自身服務(wù)觀念，專注實際而不是表面，從而提高管轄范圍內(nèi)農(nóng)民的生活質(zhì)量。

第二，基于服務(wù)型公共管理理念調(diào)整公共服務(wù)及公共設(shè)施，從而解決公共服務(wù)及公共設(shè)施供給資金短缺的問題。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以結(jié)合管轄地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平及財政收入水平，確定公共服務(wù)及公共設(shè)施支出總額；可以完善公共服務(wù)及公共設(shè)施提供方式，通過生產(chǎn)活動、公開招標(biāo)等方式，提高公共服務(wù)及公共設(shè)施的經(jīng)濟性；可以充分利用私人投資和社會組織投資，通過招商引資等方式，吸引更多非政府組織或個人進入公共服務(wù)體系。

第三，完善科學(xué)決策機制，提高公共管理效率和決策能力，使得公共管理向科學(xué)化、民主化和法治化方向發(fā)展。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹以人為本的決策理念，將管轄范圍內(nèi)社會公眾的合法權(quán)益作為決策的出發(fā)點，真正考慮不同群體的合法權(quán)益；制定規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化的決策原則。

3.2 精簡現(xiàn)有公共管理機構(gòu)

第一，精簡現(xiàn)有管理機構(gòu)及工作人員結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)公共管理職能的均衡分配，真正做到人盡其才。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以結(jié)合公共管理的實際需求，合理配置工作人員人數(shù)，避免出現(xiàn)工作人員過多的問題。

第二，組建一支業(yè)務(wù)能力強、專業(yè)素質(zhì)過硬的公共管理隊伍，同時持續(xù)提高領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員的綜合能力。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以擴展領(lǐng)導(dǎo)干部選拔渠道，使得事業(yè)編制人員、優(yōu)秀村干部、大學(xué)生村官以及企事業(yè)單位優(yōu)秀管理人才均能夠參與領(lǐng)導(dǎo)干部選拔，選擇真正有能力擔(dān)任公共管理職能的優(yōu)秀人才；可以構(gòu)建各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的人才流動體系，實現(xiàn)公共管理工作人員之間的溝通與交流，為其履行公共管理職能提供幫助；可以提高人才選拔及任用標(biāo)準(zhǔn)，對工作人員的工作能力和職業(yè)道德進行均衡評價；可以優(yōu)先配置貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)人才，使得更多公共管理人才能夠投身于貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)工作，同時形成對公共管理團隊的針對性培養(yǎng)；可以完善領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)制度，通過輪崗培訓(xùn)的方式，實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合性教育，進一步提高其全局觀念和綜合能力；可以對工作人員進行統(tǒng)一管理，并制定完善的管理標(biāo)準(zhǔn)和流程；可以構(gòu)建職務(wù)與職級并行制度，給予貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員必要的補貼，維護特殊地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共管理隊伍的穩(wěn)定性。

3.3 構(gòu)建高效的公共管理模式

第一，加強對工作人員的教育引導(dǎo)，從源頭上提高公共管理質(zhì)量，確保每位領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員都能夠?qū)Ⅻh的政治建設(shè)作為第一管理要素，強化領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員對國家建設(shè)方針的思想認同和情感認同。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以強化對工作人員的黨性教育，引導(dǎo)工作人員堅持正確的輿論導(dǎo)向，樹立正面的宣傳理念，有意識地引導(dǎo)社會輿論發(fā)展；可以強化精神文明建設(shè)，在政府內(nèi)部形成愛崗敬業(yè)的工作氛圍；可以堅持公平、公正、公開地任用領(lǐng)導(dǎo)干部，同時考慮政績和政德。

第二，同時強化硬件和軟件建設(shè)，實現(xiàn)均衡發(fā)展。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以推動機關(guān)事業(yè)單位、社區(qū)以及學(xué)校等基層黨組織建設(shè)，確保公共管理能夠覆蓋各類社會基層組織；可以為公共管理提供足夠的經(jīng)費支持和人力資源保障；可以通過黨內(nèi)情況通報、黨委決策規(guī)則等制度，實現(xiàn)同級政府之間的有效合作。

第三，健全問責(zé)模式，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員樹立正確的公共管理理念。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以完善政績述職評價方式，形成對工作人員的縱向考核；可以完善監(jiān)察體制，充分發(fā)揮監(jiān)察委員會的監(jiān)管職能，堅持整治懶政、庸政等問題；可以對不作為、不擔(dān)當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)干部進行嚴(yán)肅教育，使失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理的常態(tài)；可以構(gòu)建權(quán)力清單制度，實現(xiàn)對財政投資、資金應(yīng)用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的重點約束，全面杜絕腐敗行為。

第四，提高公共服務(wù)及公共設(shè)施供給的高效性，探索符合服務(wù)型政府公共管理需求的供給模式。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以制定長遠的公共服務(wù)及公共設(shè)施供給規(guī)劃，通過實地調(diào)查了解公共管理政策，具體體現(xiàn)在如下4 個方面：選擇供給主體時，考慮政府、社會、市場的供給情況；選擇供給決策機制時，考慮上級行政單位決策及管轄范圍內(nèi)社會公眾的實際需求；選擇供給籌資機制時，轉(zhuǎn)變單一的籌資機制，解決資金短缺、供應(yīng)不及時等問題；選擇供給服務(wù)機制時，考慮服務(wù)型政府建設(shè)需求及鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合性管理需求。

3.4 增加現(xiàn)有公共管理職能

第一，運用市場經(jīng)濟理論完善現(xiàn)有的公共管理職能，以此來彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主體責(zé)任不確定的缺陷，實現(xiàn)對市場調(diào)節(jié)機制的充分應(yīng)用。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過競爭機制和市場機制來配置管轄范圍內(nèi)的現(xiàn)有資源，使得公共服務(wù)及公共設(shè)施供給保持平衡，如通過外包企業(yè)完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生清潔。

第二，整合各個機構(gòu)的公共管理職能，確保每一項公共管理職能都有相應(yīng)的機構(gòu)進行落實。例如，安排專門人員履行咨詢服務(wù)職能；構(gòu)建待辦制度，對公共管理事務(wù)進行統(tǒng)一受理及集中辦理；采取同一窗口集中辦理的模式，確保農(nóng)民能夠在同一窗口完成相關(guān)事務(wù)處理及一次性繳費；根據(jù)公共服務(wù)內(nèi)容及服務(wù)對象簽訂服務(wù)合同，形成對公共服務(wù)的有效約束；改變公共服務(wù)提供模式，擴展公共服務(wù)類型，如政府出資購買公共服務(wù)，從而為管轄范圍內(nèi)的社會公眾提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法提供的公共服務(wù)。

3.5 做好公共管理的監(jiān)管

第一，完善社會公眾監(jiān)督機制，使得管轄范圍內(nèi)的社會公眾能夠充分行使合法權(quán)利，展開對政府部門的有效監(jiān)督，確保政府部門能夠依法對社會公眾負責(zé)。例如，提高在公共管理方面的獨立自主性，減少對上級行政單位的依賴，逐漸提升獨立完成公共管理的能力；可以強化管轄范圍內(nèi)社會公眾的公共管理監(jiān)管意識，使得社會公眾了解政府的組織機構(gòu)及人員編制，了解服務(wù)型政府建設(shè)的需求及公共管理職能，社會公眾只有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作保持足夠的了解，才能夠積極參與公共管理監(jiān)管。

第二，建立相對獨立的行政機制，一方面能夠明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)義務(wù)，另一方面能夠減少低效組織機構(gòu)的數(shù)量，推動服務(wù)型政府建設(shè)。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以明確具體的公共管理職責(zé)。通常情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要同時處理民事糾紛事件、保障社會公眾安全、建設(shè)與維護鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施以及提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療服務(wù)，但是部分公共管理職能并不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能范疇，最具有代表性的是基礎(chǔ)教育、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些屬于利益外溢型公共服務(wù)及公共設(shè)施，需要專門部門完成。

第三，完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，使得工作人員之間實現(xiàn)相互監(jiān)督。例如，強化黨風(fēng)廉政建設(shè)，要求領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員強化自我管理意識；加大監(jiān)督力度，形成對公共管理權(quán)力的有效約束；可以通過群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督輔助黨內(nèi)監(jiān)督，確保公共管理職能可以得到綜合性監(jiān)督。

4 結(jié)語

服務(wù)型政府公共管理已經(jīng)成為新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理職能定位及落實的必然方向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以同時做好基本公共管理職能定位和服務(wù)型政府公共管理職能定位，并通過落實服務(wù)型公共管理理念、精簡現(xiàn)有公共管理機構(gòu)等策略落實公共管理職能，逐步實現(xiàn)我國構(gòu)建服務(wù)型政府的目標(biāo)，持續(xù)完善國家治理體系，推動社會主義改革持續(xù)向前發(fā)展，并形成屬于自己的成功道路及經(jīng)驗。