山地城市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)規(guī)劃探索
——以河北平泉經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)規(guī)劃為例

張?zhí)鞏|

（中國(guó)中元國(guó)際工程有限公司，北京100089）

1 引言

隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，我國(guó)新一輪城鎮(zhèn)化不斷深入推進(jìn)，也促進(jìn)了相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)發(fā)展，山地城市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)也迎來建設(shè)發(fā)展新機(jī)遇。在國(guó)家宏觀戰(zhàn)略強(qiáng)有力的引導(dǎo)和地方迫切發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需求下，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)逐漸成為發(fā)展經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)建設(shè)的重要抓手，然而大部分山地城市的平整土地十分有限，且多為農(nóng)用地，建設(shè)用地與耕地矛盾突出，加之山地城市地形復(fù)雜多變，道路交通體系不完備，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)普遍簡(jiǎn)單，需要探索集約用地的方法、發(fā)展策略以及協(xié)調(diào)建設(shè)與發(fā)展的關(guān)系。

2 基本概況與發(fā)展困境

2.1 基本概況

平泉市是河北農(nóng)業(yè)大市，常住人口約40 萬人（2020 年），全市面積約3 294 km2，其中，農(nóng)用地約241 416 hm2，占全市總用地的73%以上，擁有豐富的食用菌、林果類資源，先后被命名為“中國(guó)食用菌之鄉(xiāng)”“中國(guó)滑子菇之鄉(xiāng)”等，2020 年，食用菌加工能力超過5×104t，主要銷往美、日、韓等16 個(gè)國(guó)家和地區(qū)，還蘊(yùn)含豐富的鐵、銅、鉬、螢石等優(yōu)質(zhì)礦產(chǎn)，礦產(chǎn)洗選加工，傳統(tǒng)加工制造業(yè)有一定基礎(chǔ)。

河北平泉經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱平泉經(jīng)開區(qū)）位于河北省平泉市，由原平泉經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和原會(huì)州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)合并而來，依托平泉中心城區(qū)分為3 片區(qū)，總用地面積約26.32 km2，中片區(qū)緊鄰中心城區(qū)，北片區(qū)和南片區(qū)距中心城區(qū)約4～9 km，大部分用地緊鄰瀑河谷地，地勢(shì)有一定起伏，屬于比較典型的河川谷地類開發(fā)區(qū)。

長(zhǎng)深高速、京沈客專、錦承鐵路等主要公路、鐵路從經(jīng)開區(qū)穿過，京沈客專將平泉納入北京“1 小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”（見圖1），城南平泉機(jī)場(chǎng)正在轉(zhuǎn)為軍民兩用機(jī)場(chǎng)，規(guī)劃的唐赤高速將進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)開區(qū)的區(qū)域交通條件。

圖1 平泉在京津冀的區(qū)位示意圖

2.2 發(fā)展困境

1）平泉經(jīng)開區(qū)以工業(yè)產(chǎn)業(yè)用地為主，相較其他城鎮(zhèn)建設(shè)用地更要求用地平整、交通便利及配套設(shè)施完善。平泉市地處燕山丘陵地區(qū)，地形起伏各異，山陵與河谷相間，整體而言高程落差大，地形復(fù)雜多變。便于城鎮(zhèn)建設(shè)的平坦土地大多位于溝谷盆地，由于地勢(shì)相對(duì)平整，灌溉便利，大部分谷地主要是耕地或林地，而谷地周邊大多是丘陵坡地，局部坡度超過20°，伴有沖溝或陡坎，建設(shè)土石方量大，道路交通組織困難，用于建設(shè)的土地資源十分有限，城鎮(zhèn)建設(shè)與耕地保護(hù)的矛盾比較突出。

2）平泉經(jīng)開區(qū)依托農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)等資源，已初步形成食用菌、活性炭、化工、食品、建筑材料、清潔能源、商貿(mào)物流等產(chǎn)業(yè)，但企業(yè)零散分布，集中度不高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，且大都以生產(chǎn)初級(jí)產(chǎn)品為主，各類性質(zhì)用地混雜，不能有效形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展合力，聚集效益差。由于企業(yè)分散，公共設(shè)施未能完全覆蓋，污水及廢棄物難以集中收集處理，給環(huán)境帶來污染壓力。

3）平泉處在瀑河和老哈河上游，生態(tài)環(huán)境敏感度高，環(huán)境保護(hù)壓力大，水資源約3.09×108m3，可利用水資源約1.26×108m3，僅從自然降水補(bǔ)給，無外河流入，水資源十分匱乏，而城鎮(zhèn)生活生產(chǎn)用水逐年增加，已不能滿足需要，尤其對(duì)食品加工、飲料飲品加工等現(xiàn)有特色產(chǎn)業(yè)有很大限制。平泉年降水量約540 mm，加之近些年降水減少，枯水期河流時(shí)常出現(xiàn)斷流現(xiàn)象，進(jìn)一步加劇了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與可利用水資源之間的矛盾。

3 發(fā)展機(jī)遇與發(fā)展思路

3.1 發(fā)展機(jī)遇

3.1.1 京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇

協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略促進(jìn)區(qū)域交通一體化，基礎(chǔ)設(shè)施共享，進(jìn)一步加強(qiáng)京津冀區(qū)域間的人、財(cái)、物的流動(dòng)，北京“科技創(chuàng)新中心”功能將推動(dòng)京津冀成為“全國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎”，積極對(duì)接京津冀科技創(chuàng)新相關(guān)的成果轉(zhuǎn)化，新能源、新材料、高端制造等相關(guān)延伸產(chǎn)業(yè)，選擇好適當(dāng)?shù)某薪拥?，平泉在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的同時(shí)，也將對(duì)北京的科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成強(qiáng)有力的支撐。

3.1.2 通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)遇

國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕38 號(hào)）中提出，培育通用航空市場(chǎng)，強(qiáng)化交通服務(wù)，擴(kuò)大公益服務(wù)和生產(chǎn)應(yīng)用，鼓勵(lì)航空消費(fèi)；加快通用機(jī)場(chǎng)建設(shè)的優(yōu)化規(guī)劃布局，合理確定標(biāo)準(zhǔn)，完善審核程序，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展；促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升通航制造水平，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，促進(jìn)通用航空業(yè)集聚發(fā)展；擴(kuò)大低空空域開放，科學(xué)規(guī)劃空域，優(yōu)化飛行服務(wù)，提高審批效率等一系列鼓勵(lì)發(fā)展政策。平泉機(jī)場(chǎng)正轉(zhuǎn)為軍民兩用，并有多家與航空相關(guān)的企業(yè)在和開發(fā)區(qū)管委會(huì)洽談入駐事宜。這都為平泉經(jīng)開區(qū)發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)提供了良好發(fā)展基礎(chǔ)。

3.2 發(fā)展思路

平泉經(jīng)開區(qū)現(xiàn)狀可利用土地有限，交通體系不完善，產(chǎn)業(yè)薄弱且分散，可利用水資源缺乏等問題。面對(duì)問題與機(jī)遇，急需優(yōu)化用地功能結(jié)構(gòu)，集約、集中、高效利用土地，建立公路、鐵路和航空聯(lián)動(dòng)的立體交通體系，不斷完善市政配套設(shè)施和提升公共服務(wù)能力，營(yíng)造良好的生態(tài)、生活、生產(chǎn)環(huán)境是經(jīng)開區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要前提。

平泉經(jīng)開區(qū)處于產(chǎn)業(yè)初步發(fā)展階段，大部分產(chǎn)業(yè)技術(shù)層次較低，產(chǎn)業(yè)鏈較短，產(chǎn)業(yè)聚集度低，發(fā)展動(dòng)力不足，應(yīng)充分利用現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)資源，延鏈補(bǔ)鏈，構(gòu)建和完善特色產(chǎn)業(yè)體系，積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，充分提高資源利用率，同時(shí)，積極對(duì)接京津冀高新技術(shù)資源，通過科技創(chuàng)新增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力。另一方面，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，促進(jìn)經(jīng)開區(qū)綠色低碳、健康可持續(xù)發(fā)展。

4 發(fā)展策略

4.1 生態(tài)保護(hù)優(yōu)先

從生態(tài)文明的高度制定平泉經(jīng)開區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，始終把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在首位，堅(jiān)持踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念。

平泉經(jīng)開區(qū)處在瀑河、老哈河上游，更需要對(duì)天然林、河流源頭等生態(tài)環(huán)境敏感而脆弱的地區(qū)加強(qiáng)保護(hù)，堅(jiān)決禁止只追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而破壞生態(tài)環(huán)境的粗放發(fā)展方式。保護(hù)優(yōu)越的生態(tài)環(huán)境，拉近與大城市的時(shí)空距離，借助京津冀高新技術(shù)資源，培育和發(fā)展如信息技術(shù)轉(zhuǎn)化、食用菌研究、電子商務(wù)等新興產(chǎn)業(yè)。另外，構(gòu)建“鐵-公-空”立體交通體系，充分利用遼金歷史文化遺址、遼河源國(guó)家森林公園等資源，吸納社會(huì)資金投入，創(chuàng)造良好營(yíng)商條件，大力發(fā)展文化旅游、醫(yī)療康養(yǎng)等低碳綠色產(chǎn)業(yè)。

4.2 特色產(chǎn)業(yè)鏈引導(dǎo)

平泉經(jīng)開區(qū)依托現(xiàn)有特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，延伸和補(bǔ)足產(chǎn)業(yè)鏈條，構(gòu)建較為完整的特色產(chǎn)業(yè)體系，并大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高資源的利用率，走特色產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市的發(fā)展之路。

平泉依托食用菌、山杏等特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，在“種植-粗加工”的基礎(chǔ)上延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建“秸稈—食用菌—飼料—有機(jī)肥”（見圖2）、“山杏—食品—活性炭”等產(chǎn)業(yè)鏈；在礦產(chǎn)加工構(gòu)建“開采—洗選—尾礦—建材”等產(chǎn)業(yè)鏈（見圖3）；氟化工在“螢石—?dú)浞衔铩獨(dú)浞帷被A(chǔ)上向電子級(jí)氫氟化合物方向發(fā)展。借助平泉機(jī)場(chǎng)轉(zhuǎn)型的契機(jī)，構(gòu)建“航空物流—飛機(jī)零部件制造—飛機(jī)維修—教育培訓(xùn)—低空旅游”的航空產(chǎn)業(yè)體系。進(jìn)一步對(duì)接和耦合上、中、下游產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)“產(chǎn)-學(xué)-研”一體化發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展。

圖2 食用菌循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈

圖3 尾礦循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈

4.3 產(chǎn)城融合發(fā)展

隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市發(fā)展的關(guān)系越來越緊密，產(chǎn)業(yè)依賴于城市，城市服務(wù)于產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)城融合發(fā)展已成為現(xiàn)代經(jīng)開區(qū)發(fā)展的目標(biāo)和趨勢(shì)，開發(fā)區(qū)將會(huì)成為以發(fā)展工業(yè)產(chǎn)業(yè)為主的具有綜合功能的新型城區(qū)，逐步形成與周邊地區(qū)一體化的發(fā)展格局。平泉經(jīng)開區(qū)要充分發(fā)揮臨近中心城區(qū)的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)城市服務(wù)功能與經(jīng)開區(qū)產(chǎn)業(yè)功能的互補(bǔ)融合（見圖4），強(qiáng)化相互間交通道路的連接，注重職住平衡，降低城區(qū)與經(jīng)開區(qū)的交通流，推動(dòng)空間一體化、交通一體化和設(shè)施共享。產(chǎn)城融合核心是“以人為本”為發(fā)展導(dǎo)向，要為生產(chǎn)、生活的人們提供高質(zhì)量服務(wù)和營(yíng)造高品質(zhì)宜居環(huán)境。

圖4 平泉經(jīng)開區(qū)功能結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖

4.4 土地集中集約利用

平泉屬于山地丘陵城市，利于開發(fā)建設(shè)的平整土地十分稀缺，國(guó)家對(duì)耕地的嚴(yán)格保護(hù)，適度提高容積率和放寬建設(shè)用地的坡度限制，在符合相關(guān)設(shè)計(jì)規(guī)范的基礎(chǔ)上，相應(yīng)提高建筑密度，降低產(chǎn)業(yè)用地的綠地率等。在用地布局方面，宏觀上應(yīng)集中成片布置，中微觀上可采用組團(tuán)、帶狀等布局模式，以提高公共設(shè)施的服務(wù)能力和利用率，節(jié)約建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。另外，如通過控制投資強(qiáng)度提高土地的整體效益。建設(shè)用地的投資強(qiáng)度應(yīng)不低于300 萬元/畝（1 畝≈666.67 m2）或固定資產(chǎn)投資不低于5 000 萬元，以及用地面積小于15 畝單個(gè)工業(yè)項(xiàng)目原則上不供地，建議通過購(gòu)買或租賃廠房解決企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所等措施。通過上述一系列措施以達(dá)到集約利用土地的目的。

5 規(guī)劃思考

平泉經(jīng)開區(qū)面臨建設(shè)用地稀缺、產(chǎn)業(yè)薄弱、生態(tài)敏感、生產(chǎn)生活用水緊張等諸多難題，本次規(guī)劃通過構(gòu)建和完善現(xiàn)有特色產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和培育新興產(chǎn)業(yè)，走特色產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市的發(fā)展戰(zhàn)略，不斷拓寬和創(chuàng)新發(fā)展思路，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展。

經(jīng)開區(qū)的發(fā)展除了用地、能源、交通等“硬件”條件，更需要金融、人才、服務(wù)型政府、公平營(yíng)商環(huán)境等“軟件”條件的強(qiáng)力支撐。同時(shí)，也要面對(duì)歷史和發(fā)展的新問題、新矛盾，進(jìn)行深入分析研判，適度彈性規(guī)劃，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康、有序、高效發(fā)展預(yù)留拓展空間。