規(guī)劃管理知識化的研究與實(shí)踐

李健

（濟(jì)南市不動產(chǎn)登記中心，濟(jì)南250099）

1 引言

我國城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，對城市規(guī)劃和規(guī)劃管理產(chǎn)生了極大的沖擊。在政治、經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域的改革不斷深化的背景下，城市規(guī)劃管理進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整與改革已勢在必行[1]。與此同時，城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各地招商引資工作的深入開展，對規(guī)劃行政效能提出了更高的要求。在這樣的背景下，如何進(jìn)行制度創(chuàng)新，提高行政效能，成為城市規(guī)劃管理者面臨的重大課題。國土空間規(guī)劃信息化作為規(guī)劃管理強(qiáng)有力的支撐和管理創(chuàng)新的重要載體，面臨新形勢、新任務(wù)。以濟(jì)南市規(guī)劃信息化為例，濟(jì)南市自2009 年開始實(shí)施規(guī)劃業(yè)務(wù)審批網(wǎng)上辦理，基本實(shí)現(xiàn)了資源整合共享和業(yè)務(wù)審批“一體化”，集成兩個方面的主要需求[2]。隨著信息資源不斷積累，信息資源使用效率不高成為一個反映突出的問題。本文從可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)出發(fā)，提出了實(shí)施規(guī)劃管理知識化的思路，并在后續(xù)國土空間智慧信息平臺進(jìn)行了初步實(shí)踐。

2 推動規(guī)劃管理知識化

2.1 知識管理理論梗概

知識管理理論來自企業(yè)管理領(lǐng)域，實(shí)施目標(biāo)是營建知識型、學(xué)習(xí)型組織，利用集體的智慧提高企業(yè)的應(yīng)變和創(chuàng)新能力[3]。知識管理的定義是在組織中建構(gòu)一個量化與質(zhì)化的知識系統(tǒng)，讓組織中的資訊與知識，通過獲得、創(chuàng)造、分享、整合、記錄、存取、更新、創(chuàng)新等過程，不斷回饋到知識系統(tǒng)內(nèi)，永不間斷地累積個人與組織的知識構(gòu)成組織智慧循環(huán)，在組織中成為管理與應(yīng)用的智慧資本，以助于企業(yè)做出正確的決策，適應(yīng)市場的變遷[4]。策略流派認(rèn)為知識管理活動包括知識的創(chuàng)造、知識的整理與整合、移轉(zhuǎn)與擴(kuò)散、儲存與維持4 個互動環(huán)節(jié)，并構(gòu)成完整的知識管理循環(huán)，如圖1 所示。

圖1 知識管理活動互動圖

2.2 在規(guī)劃管理、規(guī)劃信息化建設(shè)中借鑒知識管理

將知識管理定義的“組織”限定為城市規(guī)劃主管部門，可以明確以下內(nèi)容：

1）建設(shè)學(xué)習(xí)型、知識型政府部門是實(shí)施知識管理的根本目標(biāo)，目的在于提高規(guī)劃主管部門應(yīng)對發(fā)展的能力，提高規(guī)劃決策的科學(xué)性。這也是機(jī)關(guān)建設(shè)強(qiáng)調(diào)的重要內(nèi)容，符合規(guī)劃主管部門發(fā)展的實(shí)際。

2）知識管理的管理對象是智慧資本，但落腳點(diǎn)是對人的管理。規(guī)劃主管部門的知識管理不僅包含部門內(nèi)部工作人員，還應(yīng)包括城市發(fā)展決策層、普通市民。

3）規(guī)劃主管部門的知識管理實(shí)施的基本內(nèi)容是：構(gòu)建規(guī)劃管理完整的知識管理循環(huán)，即知識創(chuàng)造、整合、應(yīng)用、積累、創(chuàng)新等環(huán)節(jié)的關(guān)聯(lián)互動，并延伸到對規(guī)劃管理人員的知識行為的管理，包括管理制度、部門文化等方面。

規(guī)劃信息化在我國起步較早，經(jīng)過30 多年發(fā)展，取得了長足的進(jìn)步。綜觀總結(jié)整個發(fā)展過程，成績與問題并存，技術(shù)驅(qū)動、需求驅(qū)動是貫穿規(guī)劃信息化螺旋發(fā)展歷程的鮮明特點(diǎn)。缺少合適的管理理念支撐與指導(dǎo)規(guī)劃信息化的可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)前面臨的突出問題。從推動規(guī)劃管理知識化的角度審視當(dāng)前的規(guī)劃信息化建設(shè)，有以下3 點(diǎn)認(rèn)識。

1）信息化應(yīng)努力推動知識管理循環(huán)的建立，充分發(fā)揮手段與載體作用，要致力于促進(jìn)隱性知識顯性化，實(shí)現(xiàn)“能夠在最需要的時間將最需要的知識傳送給最需要的人”，并以此作為自身可持續(xù)發(fā)展的基本目標(biāo)。

2）要參照知識的創(chuàng)造、整理與整合、移轉(zhuǎn)與擴(kuò)散、積累4個環(huán)節(jié)的管理策略對業(yè)務(wù)流程、信息化系統(tǒng)現(xiàn)狀、信息資源現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，確定知識管理循環(huán)體系建設(shè)的可操作思路。

3）規(guī)劃信息化建設(shè)30 多年螺旋發(fā)展的歷程，決定了實(shí)施規(guī)劃管理知識化是一個循序漸進(jìn)的過程，要遵循其實(shí)際與發(fā)展規(guī)律，在實(shí)踐中不斷探索與完善。

3 規(guī)劃信息資源知識門戶

建設(shè)規(guī)劃信息資源知識門戶是從濟(jì)南市規(guī)劃信息化現(xiàn)狀出發(fā)，旨在促進(jìn)規(guī)劃管理知識化，深入推動信息化發(fā)展的一項(xiàng)實(shí)踐探索。規(guī)劃信息資源知識門戶從以下幾個方面來認(rèn)識。

1）知識門戶的需求起點(diǎn)是讓業(yè)務(wù)人員以最便捷的方式獲取所需規(guī)劃信息。

2）知識門戶從OA 業(yè)務(wù)系統(tǒng)及其他系統(tǒng)獲取信息、容許歷史信息的補(bǔ)充，在邏輯上維護(hù)一個規(guī)劃信息資源體系，促進(jìn)知識的整理與整合，并得到積累。

3）知識門戶本身是一個信息化的軟件平臺，在知識管理循環(huán)中發(fā)揮知識擴(kuò)散與傳播的作用，可以讓業(yè)務(wù)人員便捷地獲取積累規(guī)劃信息，可以定制、提供社會或其他部門需求的規(guī)劃信息。

4）知識門戶應(yīng)該是一個開放的架構(gòu)，可以提供不同文件類型、文件目錄、不同數(shù)據(jù)庫、空間數(shù)據(jù)、影像數(shù)據(jù)等錯綜類型的信息獲取。

綜合以上4 點(diǎn)，規(guī)劃信息資源知識門戶的邏輯圖如圖2所示。

圖2 規(guī)劃信息資源門戶邏輯圖

濟(jì)南市規(guī)劃信息資源知識門戶的初步建設(shè)主要包括以下內(nèi)容。

1）梳理規(guī)劃信息資源。梳理工作要綜合考慮歷史、現(xiàn)在、未來的信息資源狀況，關(guān)注創(chuàng)造、積累、應(yīng)用、創(chuàng)新等各個環(huán)節(jié)。

2）制定數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。業(yè)務(wù)普遍關(guān)注空間相關(guān)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，目前濟(jì)南市已經(jīng)制定了實(shí)用的空間數(shù)據(jù)（基礎(chǔ)地形、規(guī)劃編制等）標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上要對規(guī)劃業(yè)務(wù)描述制定適用的標(biāo)準(zhǔn)，滿足業(yè)務(wù)搜索、服務(wù)的要求。

3）嘗試將更多的隱性知識顯性化。在業(yè)務(wù)為主線的信息資源積累的基礎(chǔ)上，將各種會議活動信息納入知識管理。

4）開發(fā)知識門戶軟件平臺。

4 平臺開發(fā)的關(guān)鍵技術(shù)與思路

濟(jì)南市規(guī)劃信息資源知識門戶客戶端應(yīng)用采用基于spring MVC 的J2EE 架構(gòu)，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)開發(fā)中廣泛采用可擴(kuò)展標(biāo)記語言（XML），信息獲取采用Solr 來實(shí)現(xiàn)全文檢索功能。

4.1 規(guī)劃信息資源的抽象

在知識門戶開發(fā)中主要對象就是規(guī)劃信息資源，直接按照信息資源的管理分類進(jìn)行面向?qū)ο蟮脑O(shè)計，實(shí)現(xiàn)索引與查找，代碼繁雜、結(jié)構(gòu)僵硬，對程序員來說將是一場“災(zāi)難”。而從軟件設(shè)計的角度分析，規(guī)劃信息資源體系可以如下描述[5]。

1）定義信息資源目錄表達(dá)信息資源組成體系。

2）定義信息資源類型，決定存儲、索引、查找、打開等操作的實(shí)現(xiàn)。

3）具體信息資源屬于某一具體類型，同時包含存儲、索引定義等方面的個體定義。

4.2 知識門戶軟件架構(gòu)實(shí)現(xiàn)概況

在具體開發(fā)實(shí)踐中，目前門戶實(shí)現(xiàn)了來自不同文件目錄、多源數(shù)據(jù)庫信息的統(tǒng)一索引，用戶通過瀏覽器執(zhí)行搜索，得到多源數(shù)據(jù)的統(tǒng)一查詢結(jié)果，并可以根據(jù)信息類型不同執(zhí)行信息查看。流程示意圖如圖3 所示。

圖3 資源搜索流程示意圖

5 濟(jì)南市規(guī)劃信息資源知識檢索門戶實(shí)施概況

濟(jì)南市規(guī)劃信息資源知識門戶建設(shè)經(jīng)歷了半年左右的時間，主要分為數(shù)據(jù)和軟件兩項(xiàng)內(nèi)容，已投入運(yùn)行。

5.1 數(shù)據(jù)概況

在項(xiàng)目建設(shè)過程中，制定和完善了濟(jì)南市規(guī)劃業(yè)務(wù)元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)審批結(jié)果數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)、歷史規(guī)劃業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)存儲數(shù)據(jù)庫結(jié)構(gòu)等一系列數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。截至2020 年信息索引（solr 的索引文件大?。┘s3.4 G，數(shù)據(jù)文件總存儲大小約5 T、文件總數(shù)800 987 個、規(guī)劃業(yè)務(wù)記錄約14 萬余條。信息資源體系初步分為公文管理、城鄉(xiāng)一張圖、會議紀(jì)要和審批業(yè)務(wù)4 大類，其中公文管理主要包括收文類型的督辦件、非督辦件、傳閱件等小類，發(fā)文類型的上行文、平行文、下行文和其他發(fā)文等小類；城鄉(xiāng)一張圖涵蓋現(xiàn)狀市情數(shù)據(jù)、規(guī)劃成果數(shù)據(jù)、審批管理數(shù)據(jù)3 大類21 小類；現(xiàn)狀市情包括自然資源、社會人文、城市建設(shè)、新型數(shù)據(jù)4 類；規(guī)劃編制包括總規(guī)、控規(guī)、城市設(shè)計、專項(xiàng)規(guī)劃、規(guī)劃研究、名城保護(hù)、鄉(xiāng)村規(guī)劃和其他部門規(guī)劃成果8 類；審批實(shí)時數(shù)據(jù)包括規(guī)劃條件、用地許可證、工程許可證、工程核實(shí)證、圖斑核查、市級重點(diǎn)項(xiàng)目、審批實(shí)施、環(huán)境審批項(xiàng)目、施工測量數(shù)據(jù)庫9 類；會議紀(jì)要包括局規(guī)劃項(xiàng)目審查會、局專題會紀(jì)要和其他類型業(yè)務(wù)會議紀(jì)要等小類；審批業(yè)務(wù)涵蓋規(guī)劃管理的各個環(huán)節(jié)，主要包括規(guī)劃選址、建設(shè)用地規(guī)劃管理、建設(shè)工程規(guī)劃管理、許可后管理、鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證、配合審查、公共服務(wù)、測繪管理等；同時收錄了歷史審批系統(tǒng)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。

5.2 門戶應(yīng)用概況

門戶主要提供動態(tài)索引更新和信息搜索功能。目前，索引更新采用定期執(zhí)行索引重建的方式，信息搜索實(shí)現(xiàn)基本的全文檢索，提供關(guān)鍵字、日期和數(shù)字的條件檢索。信息獲取的一般步驟為條件輸入、執(zhí)行查詢、選擇命中結(jié)果查看信息，門戶提供了類型過濾、翻頁等實(shí)用功能。

6 結(jié)語

城市規(guī)劃是一項(xiàng)綜合性、全局性、戰(zhàn)略性很強(qiáng)的工作，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、歷史、文化等諸多領(lǐng)域，具有政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、歷史、技術(shù)等多種本質(zhì)屬性，推動規(guī)劃管理知識化符合城市規(guī)劃本質(zhì)屬性的要求，有助于提高決策水平、管理效率與隊伍能力。本文對有關(guān)理論進(jìn)行了初步的研究；建設(shè)規(guī)劃信息資源知識門戶既是對發(fā)展信息化的具體實(shí)踐，也是推動規(guī)劃管理知識化的具體探索。目前，對自然資源和規(guī)劃合并后的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、空間相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一檢索、運(yùn)用全文檢索引擎的查找策略與運(yùn)行效率等方面有待進(jìn)一步研究探索。