健全國家安全法律制度體系的路徑研究

馬 方 田博博

(西南政法大學(xué)國家安全學(xué)院,重慶 401120)

完備的國家安全法律制度體系是國家安全法治體系的核心內(nèi)容,是國家安全法治建設(shè)的基礎(chǔ)。2014 年10 月黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào): “貫徹落實(shí)總體國家安全觀,加快國家安全法治建設(shè),構(gòu)建國家安全法律制度體系?！睒?gòu)建國家安全法律制度體系的提出,符合習(xí)近平法治思想的制度邏輯,是黨中央在深刻把握國際國內(nèi)大環(huán)境、社會(huì)發(fā)展規(guī)律和統(tǒng)籌發(fā)展與安全的背景下,提出的具有重大理論意義與實(shí)踐意義的制度構(gòu)想。 而且,制度本身所具有的長期性、穩(wěn)定性和根本性也與國家安全的內(nèi)涵高度契合。 因此,國家安全的制度化、規(guī)范化與法治化,不僅是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要保障,也是維護(hù)國家安全的時(shí)代要求。 在總體國家安全觀的引領(lǐng)和指導(dǎo)下,2015 年7 月1 日頒布實(shí)施的《中華人民共和國國家安全法》(以下簡稱《國家安全法》)作為國家安全基礎(chǔ)法律,確立了國家安全法治原則。進(jìn)入新時(shí)代,面對(duì)世界百年未有之大變局,國際形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜,中華民族偉大復(fù)興在充滿機(jī)遇的同時(shí)也面臨一系列挑戰(zhàn)。 國家安全形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生重大變化,國家安全體系必須進(jìn)一步適應(yīng)時(shí)代要求。 黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出: “為完善國家安全體系,要健全國家安全法律制度體系?！?健全國家安全法律制度體系必須以總體國家安全觀和習(xí)近平法治思想為指導(dǎo),夯實(shí)國家安全法律制度體系的理論基礎(chǔ),理清國家安全法律制度體系的發(fā)展脈絡(luò),通過深入探尋其存在的突出問題,從而確定科學(xué)、清晰的完善路徑。

一、國家安全法律制度體系基本范疇

范疇及其體系是人類在一定歷史階段理論思維發(fā)展水平的指示器,也是各門科學(xué)成熟程度的標(biāo)志?；痉懂犙芯康闹饕康囊环矫嬖谟谝?guī)范學(xué)術(shù)用語、統(tǒng)一認(rèn)識(shí),另一方面則是為進(jìn)一步的學(xué)術(shù)研究與對(duì)話奠定基礎(chǔ)。 盡管國家安全法律制度體系的概念在黨的十八屆四中全會(huì)被首次提出,并在黨的十九屆四中全會(huì)重申,但當(dāng)前卻尚未有學(xué)者對(duì)這一概念進(jìn)行理論探討,導(dǎo)致國家安全法治體系、國家安全法律體系、國家安全法律制度體系之間關(guān)系不夠明確。 故而本文擬從法理學(xué)的視角先對(duì)三者的概念予以厘清,明確國家安全法律制度體系的概念、結(jié)構(gòu)以及其與國家安全法治體系建設(shè)的關(guān)系。

(一)國家安全法律制度體系概念探析

概念乃是解決法律問題必不可少的工具,限定嚴(yán)格的法律概念是我們清楚、理性地思考法律問題,并將我們對(duì)法律的思考轉(zhuǎn)變?yōu)檎Z言,以一種可理解的方式進(jìn)行傳達(dá)的基礎(chǔ)。然而,在現(xiàn)有的相關(guān)研究成果中,卻存在著國家安全法律體系、國家安全法律制度體系以及國家安全法治體系等表述的混同現(xiàn)象。 因此,有必要從法理學(xué)的角度出發(fā),對(duì)法治體系、法律體系以及法律制度三組基本概念予以界分,從而為國家安全法律制度體系的概念證成、內(nèi)涵界定與關(guān)系梳理奠定法理基礎(chǔ)。

從本體論的視角出發(fā),法治體系是描述一國法治運(yùn)作與操作規(guī)范化、有序化程度,表征法治運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)彼此銜接、結(jié)構(gòu)嚴(yán)整、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)狀態(tài)的概念,也是一個(gè)規(guī)范法治運(yùn)行與操作,使之充分體現(xiàn)和有效實(shí)現(xiàn)法治核心價(jià)值的概念。其涵蓋的內(nèi)容豐富,除涉及立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督外,還涉及共同推進(jìn)、一體建設(shè)等方方面面。 因此,法治體系是一個(gè)具有高度概括性與宏觀統(tǒng)領(lǐng)性的概念。 而法律體系的概念雖在理論界存在很大爭議,但當(dāng)下公認(rèn)的主流觀點(diǎn)為:法律體系是指一國現(xiàn)行的全部法律規(guī)范按照不同的法律部門分類組合而形成的一個(gè)體系化的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體。置言之,法律體系實(shí)質(zhì)上就是不同部門法或者法律部門的集合,其遵從的是從法律法規(guī)、法律部門、法律體系的概念序列。而所謂法律制度(legal Institutions)則是指同類法律規(guī)范的總稱,如所有權(quán)制度、死刑制度、上訴制度等。從上述對(duì)于法治體系、法律體系、法律制度概念的追溯,可以確定該三者之間既有聯(lián)系又有區(qū)別,并非對(duì)同一含義的表述。 具言之,法律體系是法治體系運(yùn)行與存在的前提和基礎(chǔ),二者是靜態(tài)與動(dòng)態(tài)、被包含與包含的關(guān)系。 法治體系是法律的運(yùn)行體系,更多體現(xiàn)的是全面依法治國的整體性要求,也即立法、執(zhí)法、司法、守法、法律運(yùn)行保障機(jī)制、法律監(jiān)督機(jī)制,而法律體系的本質(zhì)是法律規(guī)范體系。法律體系與法律制度也屬于不同的范疇,二者雖都以法律規(guī)范作為其基本的構(gòu)成元素,但不同之處在于法律體系是法律部門的集合,而法律制度是由同類法律規(guī)范所形成的子制度所組成的一個(gè)系統(tǒng),二者之間具有明顯的交叉關(guān)系。 雖然法律制度范圍一般來說比部門法狹隘,但它在屬于某一部門法的同時(shí),又橫跨屬于其他部門法。以死刑制度為例,雖然它主要屬于刑法部門,但也是訴訟法中的重要組成部分。 因此,從法理學(xué)的角度來看,國家安全法律制度體系并非與國家安全法律體系等同,而且在一定程度上也表明國家安全法律體系概念的提出與使用是不具有正當(dāng)法理基礎(chǔ)的。

對(duì)于國家安全法律制度體系的界定,首先必須對(duì)制度的內(nèi)涵以及制度與法律之間的關(guān)系予以邏輯闡釋。 制度作為人類在認(rèn)識(shí)和改造世界中對(duì)主客觀規(guī)律的規(guī)則性表達(dá)、權(quán)威性提煉和規(guī)范化體現(xiàn),是人類在歷史長河的實(shí)踐發(fā)展中不斷征服自然、駕馭自我所形成的政治文明、制度文明和法治文明成果。另外,不管是從政治學(xué)的角度還是從法學(xué)的角度,制度本身都具有極強(qiáng)的規(guī)范性,是特定歷史條件下有關(guān)社會(huì)各方面的規(guī)則體系。 因此,從該角度而言,法律與制度之間是具有一定同質(zhì)性的。 因?yàn)橐?guī)范在作為制度體系內(nèi)容的同時(shí),也是法律的精要,二者之間只是在涵蓋范圍與側(cè)重方面不同。 法律制度作為國家制度的重要內(nèi)容、主要支撐和合法存在,它以表現(xiàn)國家意志的法律規(guī)范形式,對(duì)國家制度予以法律化確認(rèn)、系統(tǒng)性構(gòu)建和體系化維護(hù),是國家制度規(guī)范化、法律化和法治化的集中體現(xiàn)。簡言之,其是在憲法、法律、法規(guī)的基礎(chǔ)上,由眾多公認(rèn)的子制度所組成的一個(gè)系統(tǒng),是各類社會(huì)主體合法有序開展各項(xiàng)活動(dòng)的根本遵循。 國家安全法律制度作為法律制度的重要組成部分,其必然兼具法律制度的共性特征與國家安全本身的個(gè)性特征。 而且,在黨的十八屆四中全會(huì)、黨的十九大、黨的十九屆四中全會(huì)報(bào)告有關(guān)國家安全法律制度體系的表述中,也表明國家安全法律制度的界定需要在凸顯國家安全這一核心要素的同時(shí),要凸顯法律制度這一基礎(chǔ)要素。 因此,對(duì)于國家安全法律制度體系的準(zhǔn)確闡釋應(yīng)為:國家安全法律制度體系是在《憲法》《國家安全法》的基礎(chǔ)上,由各具體國家安全領(lǐng)域內(nèi)的子制度所共同組成的一個(gè)系統(tǒng)。 而這些具體的子制度則是由各具體國家安全領(lǐng)域內(nèi)的同類法律規(guī)范所構(gòu)成,它們共同為國家安全工作的開展提供了行為準(zhǔn)則與法律依據(jù)。 其若以國家安全體系涵蓋內(nèi)容為依據(jù),可被分為政治安全法律制度、軍事安全法律制度、國土安全法律制度、經(jīng)濟(jì)安全法律制度、社會(huì)安全法律制度、文化安全法律制度、科技安全法律制度、網(wǎng)絡(luò)安全法律制度、生物安全法律制度等各國家安全領(lǐng)域的子制度。 若根據(jù)國家安全類型與領(lǐng)域的不同,其則可被分為傳統(tǒng)安全法律制度體系與非傳統(tǒng)安全法律制度體系。

(二)國家安全法律制度體系的主要結(jié)構(gòu)

總體國家安全觀指導(dǎo)下構(gòu)建的國家安全法律制度體系,涵蓋所有國家安全領(lǐng)域,突出大安全格局,體現(xiàn)系統(tǒng)思維,結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出明顯的體系性、層次性與邏輯性。 其主體結(jié)構(gòu)主要包括六部分:一是《憲法》中有關(guān)國家安全的根本規(guī)定。 《憲法》為國家安全法律規(guī)范的制定提供了依據(jù)和權(quán)力來源,是基本法律、單行法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的最高宗旨,其對(duì)政治安全的根本國家制度,軍事安全的決策、領(lǐng)導(dǎo)體制,國土安全的基本范圍進(jìn)行了概括性規(guī)定。 二是具有基本法屬性的《國家安全法》及其專門性法律。 《國家安全法》主要是在宏觀上統(tǒng)領(lǐng)國家安全的各項(xiàng)工作及其相關(guān)法律;專門性法律是對(duì)《國家安全法》中涉及的具體國家安全類型的相關(guān)法律規(guī)定的細(xì)化,其構(gòu)成了國家安全立法的骨架。 三是國家安全行政法規(guī)與地方性法規(guī)。 為了便于《國家安全法》更好地實(shí)施,國務(wù)院可在具體領(lǐng)域制定國家安全法實(shí)施細(xì)則。 同時(shí),地方性法規(guī)由于符合地方的特色與習(xí)慣,所以能較好地在本區(qū)域落實(shí)《國家安全法》。 四是國家安全部門規(guī)章。 部門規(guī)章既能彌補(bǔ)法律的不足,又能及時(shí)修改,其靈活性與精細(xì)的規(guī)定可以賦予相關(guān)法律實(shí)施機(jī)關(guān)更強(qiáng)的可操作性。 五是國家安全涉外法治體系。 維護(hù)國家安全的涉外法律法規(guī)、維護(hù)國際安全的國際法體系與我國國內(nèi)法域外適用法律體系,共同構(gòu)成國家安全涉外法治體系。 六是黨內(nèi)法規(guī)中有關(guān)國家安全的規(guī)定。 黨內(nèi)法規(guī)屬于中國特色社會(huì)主義法律體系中不可或缺的一環(huán),其有諸多關(guān)于國家安全的表述。 在《國家安全法》第四條、第五條,確立了中國共產(chǎn)黨對(duì)國家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)地位,明確了中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)職責(zé),這都是其在國家安全法律制度體系中的重要體現(xiàn)。

(三)國家安全法律制度體系與國家安全法治體系的邏輯關(guān)系

完備的國家安全法律制度體系作為國家安全法治體系建成的前提與基礎(chǔ),是國家推進(jìn)國家安全法治建設(shè)的重點(diǎn)與關(guān)鍵。完備的國家安全法律制度體系是國家安全法治體系建設(shè)的首要任務(wù)。 首先,國家安全法律制度體系是國家安全法治基礎(chǔ)理論研究與國家安全法治建設(shè)的時(shí)代背景與新挑戰(zhàn)的自然延伸,其是從理論基礎(chǔ)到法律構(gòu)建的成果展現(xiàn)。 其次,國家安全法律制度體系是國家安全法治實(shí)施體系與國家安全法治監(jiān)督體系構(gòu)建的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)與前提,也是指導(dǎo)國家安全法治實(shí)踐、國家安全法治實(shí)施體系構(gòu)建與具體措施設(shè)計(jì)的依據(jù)。 最后,缺乏完善的國家安全法律制度體系,國家安全法治實(shí)施就會(huì)成為無源之水、無本之木,國家安全法治體系亦將難以健全。 簡言之,完備的國家安全法律制度體系構(gòu)筑是國家安全法治體系的規(guī)范基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn),是國家安全法治體系建設(shè)的重要任務(wù)。

二、國家安全法律制度體系的演進(jìn)規(guī)律

從邏輯上講,國家安全法治體系與國家安全法律制度體系具有緊密內(nèi)在關(guān)聯(lián)性,二者在發(fā)展演進(jìn)的時(shí)間上具有很大程度的契合性。 在不同歷史時(shí)期國家安全觀的指導(dǎo)下,伴隨著不斷發(fā)展變化的國際國內(nèi)安全形勢(shì),我國的國家安全法治體系建設(shè)是在追求安全環(huán)境與安全觀和諧關(guān)系的互動(dòng)平衡中發(fā)展與完善的。 置言之,我國國家安全法律制度體系的演進(jìn),與我國特定歷史時(shí)期的國家安全觀息息相關(guān),并伴隨著國家安全體系的不斷發(fā)展而逐漸成熟。 相應(yīng)地,我國國家安全法律制度體系的發(fā)展也伴隨著國家安全法治建設(shè)的逐步推進(jìn)和國家安全觀的逐步成熟而不斷充實(shí)與完善,總體上呈現(xiàn)為起步探索階段(1978-1993 年)、逐步發(fā)展階段(1994-2009 年)、全面發(fā)展階段(2010-2014 年)以及新時(shí)代總體國家安全觀指引時(shí)期(2014 年至今)四個(gè)漸進(jìn)階段。透過我國國家安全法律制度體系的演進(jìn)歷程,可以發(fā)現(xiàn)其演進(jìn)規(guī)律主要圍繞國家安全法治觀念、國家安全觀、國家安全道路三條主線展開。

(一)全面依法塑造國家安全法治理念

我國國家安全法律制度體系伴隨著中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)不斷深入發(fā)展,其始于專門立法,基于國家安全工作規(guī)范化與制度化需要,最終逐步形成以《國家安全法》為基本法的核心法律制度體系,進(jìn)而為全面推進(jìn)依法治國,踐行總體國家安全觀而逐步形成全面依法維護(hù)國家安全的核心法治理念。

我國國家安全法律制度體系建設(shè)開端于專門國家安全立法。 新中國成立之初,保衛(wèi)新生的人民政權(quán),鎮(zhèn)壓反革命是當(dāng)時(shí)立法的首要任務(wù),以1951 年制定的《中華人民共和國懲治反革命條例》《中華人民共和國保守國家機(jī)密暫時(shí)條例》等為代表的第一批國家安全專門法律應(yīng)運(yùn)而生,為強(qiáng)力維護(hù)政治安全、軍事安全、國土安全、社會(huì)安全提供明確的法律依據(jù)。 黨的十一屆三中全會(huì)后,隨著國內(nèi)外形勢(shì)的發(fā)展和國家安全工作的深入,亟須制定一部具有中國特色的國家安全法,將國家安全工作納入法制軌道。 1983 年國家安全部成立后立即組織力量研究國家安全的專門立法問題。 1993 年2 月,第七屆全國人大常委會(huì)第30 次會(huì)議通過《中華人民共和國國家安全法》,這是國家安全法制建設(shè)所邁出的重要一步,也在維護(hù)國家安全領(lǐng)域初步實(shí)現(xiàn)了 “有法可依” 。

2014 年總體國家安全觀的提出,全面依法治國的深入推進(jìn),推動(dòng)了國家安全法治建設(shè)進(jìn)入新階段。 在總體國家安全觀的指引下,2015 年通過的《國家安全法》作為國家安全的基本法,在國家安全法律制度體系中起到了綜合性、全局性、基礎(chǔ)性作用,為國家安全法律制度體系提供了完整的框架,也為其他的法律制定預(yù)留了重要接口,為走中國特色國家安全道路提供了堅(jiān)實(shí)有力的制度基礎(chǔ)。 圍繞這一基本法,國家安全各個(gè)領(lǐng)域開始了緊鑼密鼓的立法,國家安全法律制度體系初現(xiàn)輪廓,科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法成為國家安全法治建設(shè)的重要任務(wù),依法維護(hù)國家安全的法治理念、法治思維已經(jīng)成為國家安全工作的重要指導(dǎo)與保障。

(二)堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對(duì)國家安全理論建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)

中國共產(chǎn)黨自誕生以來的百年奮斗歷程中,始終高度重視國家安全工作,依據(jù)不同歷史時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù),及時(shí)調(diào)整國家安全工作的指導(dǎo)思想,使得國家安全觀不斷豐富與發(fā)展。 不同時(shí)期國家安全觀的不同側(cè)重,明確了各個(gè)時(shí)期國家安全法治建設(shè)與國家安全工作的重點(diǎn),在維護(hù)我國國家安全的過程中發(fā)揮了重要作用。

新中國成立之初,保衛(wèi)新生的人民民主政權(quán),維護(hù)國家主權(quán)獨(dú)立與領(lǐng)土完整是國家首要任務(wù),并由此形成了重點(diǎn)維護(hù)政治安全、軍事安全、國土安全等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的傳統(tǒng)安全觀。 改革開放以來,和平與發(fā)展成為時(shí)代主題,社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要國際和平、國內(nèi)穩(wěn)定的安全環(huán)境,傳統(tǒng)的以軍事斗爭、反間防諜和對(duì)外情報(bào)為主的國家安全工作,已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的國家安全形勢(shì),國家安全重點(diǎn)領(lǐng)域逐漸由傳統(tǒng)安全領(lǐng)域不斷擴(kuò)大到社會(huì)安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域,國家安全觀由傳統(tǒng)國家安全觀逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閭鹘y(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全并重的國家安全觀。 黨的十八大以來,國際國內(nèi)安全形勢(shì)日趨復(fù)雜。 隨著全球疫情蔓延,傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅交織愈演愈烈,安全與發(fā)展面臨極大挑戰(zhàn),在不斷總結(jié)黨的國家安全理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,創(chuàng)造性提出總體國家安全觀,統(tǒng)籌安全與發(fā)展,統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全,為中華民族偉大復(fù)興提供堅(jiān)實(shí)國家安全屏障。

國家安全觀的演進(jìn)推動(dòng)著國家安全法律制度體系不斷充實(shí)與完善。 新中國成立以來的傳統(tǒng)安全觀時(shí)期,國家安全立法以維護(hù)國內(nèi)穩(wěn)定為主要任務(wù),僅有的立法集中于政治安全、軍事安全領(lǐng)域。 改革開放以來的傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全并重時(shí)期,雖然非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域不斷擴(kuò)大,但國家安全工作仍然以傳統(tǒng)安全領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn),國家安全法律制度的建設(shè)與完善主要還是集中在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域方面,例如在2009 年對(duì)1993 年《中華人民共和國國家安全法》進(jìn)行了全面修訂,2010 年修訂《中華人民共和國保守國家秘密法》,2014 年頒布實(shí)施《中華人民共和國反間諜法》廢止1993 年《中華人民共和國國家安全法》等。 進(jìn)入新時(shí)代,我國傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的問題依舊存在,面對(duì)不斷涌現(xiàn)的新的安全問題所帶來的挑戰(zhàn),從法律制度體系建設(shè)方面作出回應(yīng)已經(jīng)成為必然。 2014 年總體國家安全觀提出后,2015 年頒布實(shí)施的《國家安全法》奠定了總體國家安全觀指導(dǎo)下的國家安全法律制度體系框架,在繼續(xù)完善傳統(tǒng)安全立法基礎(chǔ)上,加強(qiáng)非傳統(tǒng)國家安全法律制度體系建設(shè)成為國家安全法治建設(shè)的重點(diǎn),一系列非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域法律不斷涌現(xiàn):如《中華人民共和國外商投資法》(2020 年1 月1 日起施行)、《中華人民共和國生物安全法》(2021 年4 月15 日起施行)、《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》(2017 年6 月1 日起施行)、《中華人民共和國核安全法》(2018 年1 月1 日起施行)、《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》(2021 年9 月1日起施行)等。

(三)堅(jiān)持走中國特色國家安全道路

中國特色國家安全道路本質(zhì)上是中國特色社會(huì)主義道路在國家安全上的具體體現(xiàn)。堅(jiān)持中國特色國家安全道路的根本目的是保障中華民族偉大復(fù)興全局的最終實(shí)現(xiàn)。堅(jiān)持黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo),實(shí)現(xiàn)人民安全、政治安全、國家利益至上有機(jī)統(tǒng)一是中國特色國家安全道路的基本特征。經(jīng)過艱苦奮斗,中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)各族人民推翻了三座大山,實(shí)現(xiàn)了國家主權(quán)獨(dú)立與民族解放,建立了新中國。 在這一過程中,中國共產(chǎn)黨人深刻認(rèn)識(shí)到主權(quán)安全的重要性,雖然這一時(shí)期尚未形成正式的立法文件,但為了維護(hù)主權(quán)安全,在土地革命時(shí)期以及抗日戰(zhàn)爭時(shí)期,召開了一系列在歷史上具有重要意義的會(huì)議并出臺(tái)了一系列重要的政策文件。 在新中國成立之初,我國面臨國際國內(nèi)的雙重威脅。 在國際上,以美國為代表的帝國主義為扼殺新政權(quán),通過各種手段與途徑干預(yù)我國內(nèi)政;在國內(nèi),反動(dòng)派殘余勢(shì)力以各種方式手段對(duì)新政權(quán)進(jìn)行破壞,并試圖顛覆新政權(quán)。 因此,在新中國成立至改革開放這一階段,我國都是以保衛(wèi)政權(quán)安全作為國家安全的首要任務(wù)。 2015 年《國家安全法》第一條明確了 “保衛(wèi)人民民主專政的政權(quán)和中國特色社會(huì)主義制度,保護(hù)人民的根本利益” 的立法任務(wù);第三條確定了總體國家安全觀指導(dǎo)下的中國特色國家安全道路,突出以人民安全為宗旨、以政治安全為根本;第七條確立了法治原則與保障人權(quán)原則。 因此,堅(jiān)持主權(quán)、安全與發(fā)展等國家利益至上,以維護(hù)人民利益的人民安全為宗旨,保障政權(quán)安全等政治安全為根本,不僅是中國特色國家安全道路的基本特征,也是國家安全立法的核心任務(wù)。

三、當(dāng)前國家安全法律制度體系存在的問題

我國國家安全法律制度體系的演進(jìn)規(guī)律,主要體現(xiàn)在國家安全觀的發(fā)展、國家安全法治觀念的轉(zhuǎn)變以及國家安全道路的選擇三方面。 其從宏觀層面揭示了我國國家安全法律制度體系的從無到有、從單一到多元并向體系化演進(jìn)的歷程,并且在當(dāng)下已初具雛形。 然而,聚焦微觀層面,仍有不少方面亟待充實(shí)與完善。 第一,國家安全法治體系的核心與生命在于國家安全法律的有效實(shí)施,但法律間的銜接協(xié)調(diào)障礙和地方配套法律規(guī)范的滯后與缺失,導(dǎo)致諸多國家安全相關(guān)法律難以付諸實(shí)施,使得其難以彰顯國家安全法治觀念的實(shí)踐價(jià)值;第二,按照總體國家安全觀的要求,理論上應(yīng)構(gòu)建出完備的國家安全法律制度體系,但現(xiàn)有非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域中存在的立法空白,顯然表明總體國家安全觀在國家安全立法方面仍有待貫徹落實(shí);第三,數(shù)字時(shí)代不斷涌現(xiàn)的新興技術(shù),使得具有滯后性的法律制度在維護(hù)國家利益、人民利益方面日益捉襟見肘,這無疑在一定程度偏離了堅(jiān)持中國特色國家安全道路的要求。 總之,在微觀層面所暴露出的問題,都充分說明我國國家安全立法并未完全按照國家安全法律制度體系的演進(jìn)規(guī)律予以及時(shí)完善。

(一)法律間位階銜接協(xié)調(diào)不暢

從法律位階理論模式可知:合理的法律位階設(shè)置,能構(gòu)建整個(gè)法律淵源體系的有序性和整體性,使一個(gè)法律體系內(nèi)不同法律規(guī)范之間的關(guān)系得到解釋,從而確保法律秩序的穩(wěn)定性,為法律的正確適用提供理論基礎(chǔ)與邏輯起點(diǎn)。然而,現(xiàn)有國家安全的相關(guān)法律位階卻存在錯(cuò)位現(xiàn)象。 《國家安全法》作為國家安全領(lǐng)域具有基本法屬性的一部法律,是國家安全法律制度體系的基礎(chǔ),但作為具有基本法定位的《國家安全法》,卻由第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過。 依據(jù)《憲法》第六十二條,各領(lǐng)域的基本法律應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)制定。作為維護(hù)國家主權(quán)與國土安全的《反分裂國家法》(2005 年3 月14 日通過并實(shí)施)與《國家安全法》形成了鮮明的對(duì)比,其卻由第十屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過,由此造成了《國家安全法》位階低于《反分裂國家法》的尷尬局面。 作為國家安全領(lǐng)域基本法的《國家安全法》與國家安全領(lǐng)域?qū)ｉT法,諸如《反恐怖主義法》《國家情報(bào)法》《核安全法》《國防法》《密碼法》《生物安全法》等因?yàn)槎加扇珖舜蟪?wù)委員會(huì)制定,故而將會(huì)導(dǎo)致其不僅容易造成與其他專門法律之間的協(xié)調(diào)銜接困境,而且也使其難以發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)國家安全的基本法功能。

我國法律適用一般遵循 “基本法優(yōu)于一般法” “同一位階特別法優(yōu)于一般法” “不同位階上位法優(yōu)于下位法” 的規(guī)則。 但由于國家安全法律中的位階問題,在法律適用過程中勢(shì)必就會(huì)出現(xiàn)以下三方面問題:第一,適用過程中涉及需要依據(jù)《國家安全法》的基本原則、方針等來處理的事項(xiàng)時(shí),由于《國家安全法》在立法技術(shù)上的一些弱項(xiàng),往往容易給法律適用帶來不利影響。 第二,當(dāng)國家安全的專門性立法與《國家安全法》沖突時(shí),按照 “同一位階特別法優(yōu)于一般法” 的法律適用規(guī)則,則勢(shì)必優(yōu)先適用國家安全領(lǐng)域的專門性法律,但這勢(shì)必將會(huì)架空具有基本法屬性的《國家安全法》,使其難以在國家安全法律制度體系中發(fā)揮統(tǒng)籌作用。 第三,即使將《國家安全法》作為一般法律定位,其也不能被直接適用。由于《國家安全法》規(guī)定內(nèi)容的宏觀性、原則性,其往往在面對(duì)具體的國家安全問題時(shí)不具有可操作性。 置言之,《國家安全法》與相關(guān)的配套法律法規(guī)以及配套法律法規(guī)之間的關(guān)系不夠明晰,其主要原因在于沒有將《國家安全法》與部門法之關(guān)系完全厘清。

法律體系的融貫意味著法律體系各個(gè)部分之間相互支持與證立,從法理學(xué)的角度來講,其能為法律推理提供必要的融貫性確保。然而,現(xiàn)有國家安全法律制度體系框架下,經(jīng)常因?yàn)榱⒎ǖ木o迫性,導(dǎo)致國家安全相關(guān)立法存在銜接不暢、權(quán)責(zé)不清的問題。 首先,盡管我國對(duì)國家安全具體領(lǐng)域法律制度的研究越來越多,但對(duì)國家安全法律制度體系內(nèi)各具體法律間的協(xié)調(diào)與銜接缺乏深入研究。 其次,協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失與法律間銜接間隙的存在,會(huì)給構(gòu)建高效的國家安全法治實(shí)施體系帶來不利影響,因?yàn)楦咝У膰野踩ㄖ螌?shí)施體系必須要以邏輯自洽、論證合理的國家安全法律制度設(shè)計(jì)為前提。 但是,隨著當(dāng)前國家安全內(nèi)涵與外延不斷拓展,在中國國家安全法律制度體系不斷完善的趨勢(shì)下,有哪些安全領(lǐng)域需要立法、哪些安全領(lǐng)域的立法需要完善、各安全領(lǐng)域法律之間應(yīng)該如何銜接、實(shí)施,都因有效協(xié)調(diào)機(jī)制不健全而在成效上差強(qiáng)人意。 其中,非傳統(tǒng)國家安全立法表現(xiàn)最為突出。 由于非傳統(tǒng)安全一般是跨領(lǐng)域、跨行業(yè)發(fā)生,故而維護(hù)非傳統(tǒng)安全需要協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、集合不同主管部門。 以外國投資安全審查為例,其一般涉及發(fā)改委、商務(wù)部、證監(jiān)會(huì)、市場監(jiān)督等多個(gè)部門。 由于單一部門缺乏維護(hù)國家安全法定職責(zé)的意識(shí)與能力,導(dǎo)致當(dāng)前維護(hù)國家安全的主體仍以國家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等為主,致使國家安全工作的維護(hù)局限于傳統(tǒng)安全領(lǐng)域,同時(shí)這也是非傳統(tǒng)安全法律實(shí)施效果不彰的一個(gè)重要原因。 再者,部門與部門之間的各自為政,導(dǎo)致立法效率不高、立法的科學(xué)性不充分,尤以地方性國家安全立法較為突出。 另外,實(shí)踐中國家安全審查和監(jiān)督機(jī)制的落實(shí)常常由于相關(guān)規(guī)定的宏觀抽象性,使其所發(fā)揮的作用也十分有限。 究其原因,主要在于維護(hù)國家安全的各方主體對(duì)于構(gòu)建總體國家安全觀的全局性、戰(zhàn)略性理念認(rèn)識(shí)不足。 最后,《國家安全法》以總體國家安全觀為立法指導(dǎo)思想,但在《憲法》所涉及的國家安全具體條文中,對(duì)總體國家安全觀的指導(dǎo)性尚待進(jìn)一步體現(xiàn)。

(二)非傳統(tǒng)國家安全立法不健全

盡管我國國家安全法律制度體系的基本框架已經(jīng)構(gòu)建,但主要以政治安全、國土安全、軍事安全等傳統(tǒng)安全的規(guī)定為主。 相比非傳統(tǒng)安全立法,傳統(tǒng)安全不論是在宏觀立法架構(gòu)方面,還是在微觀法律規(guī)范方面都顯得更為翔實(shí)細(xì)密。 在非傳統(tǒng)國家安全領(lǐng)域,盡管已經(jīng)制定了《生物安全法》《數(shù)據(jù)安全法》等單行法律,但其他相關(guān)規(guī)定呈現(xiàn)分散立法的狀態(tài),立法的集中度和體系性不足。其次,立法是構(gòu)建國家安全法律制度體系的基本方式,但從目前非傳統(tǒng)國家安全的立法現(xiàn)狀來看,其無論是從立法的覆蓋面上,還是在立法的縱深領(lǐng)域都顯得較為單薄。 從覆蓋廣度來看,當(dāng)前仍有諸多領(lǐng)域存在立法空白,以新興科技安全、文化安全、經(jīng)濟(jì)安全等各具體領(lǐng)域?yàn)槔?都尚未出臺(tái)針對(duì)相關(guān)具體領(lǐng)域的立法規(guī)定。 而從非傳統(tǒng)國家安全各具體法律、法規(guī)的縱向維度來看,大多數(shù)立法都屬于原則性立法。 最后,非傳統(tǒng)安全立法存在針對(duì)性有余而整體性不足的問題,這亦是導(dǎo)致非傳統(tǒng)國家安全立法體系不健全的原因。 縱觀我國國家安全領(lǐng)域立法,其主要源于政策、文件,尤以非傳統(tǒng)國家安全領(lǐng)域最為明顯。 其中,《生物安全法》制定與頒布便是一個(gè)典型例子,因?yàn)槠浔举|(zhì)上就是為了應(yīng)對(duì)日益多發(fā)的生物安全風(fēng)險(xiǎn)、遵循總體國家安全觀的邏輯思路、滿足生物安全法律制度體系建構(gòu)的需要而頒布的一部以安全價(jià)值為導(dǎo)向的基礎(chǔ)性、政策性立法。然而,這種以政策性文件推動(dòng)的立法,往往會(huì)因立法過程的緊迫性,難免出現(xiàn)與其他領(lǐng)域的法律相互交叉或不相融合的情況。

(三)地方國家安全立法配套措施不足

作為滿足地方治理制度缺口和現(xiàn)實(shí)化需求的地方性法規(guī),其無論是從精細(xì)化還是可操作性上,都是提高法律效能的必要舉措。同樣,國家安全的地方性立法也應(yīng)具有細(xì)化上位法、協(xié)調(diào)不同領(lǐng)域法律規(guī)范之間關(guān)系等功能。 但現(xiàn)實(shí)中,存在一些薄弱環(huán)節(jié)。 首先,地方性國家安全立法存在發(fā)展局部不均衡的問題。 從地域看,積極開展地方性國家安全立法的地域較少,沒有覆蓋所有行政區(qū)域,如據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),自2019 年以來制定的24 部地方性立法,主要包括北京、四川、湖南、浙江、山東、黑龍江、西藏、遼寧、廣西、海南、陜西、貴州、江蘇、云南、河北、安徽等部分省、自治區(qū)、直轄市;從立法領(lǐng)域來看,一方面多數(shù)集中于反間諜等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域,如2019 年以來地方國家安全立法中,四川、西藏、江蘇、黑龍江等省立法均為反間諜安全防范條例,另一方面更多為技術(shù)性較強(qiáng)的專業(yè)領(lǐng)域,如浙江省、廣西、海南、陜西、山東、云南、四川、遼寧等均為測繪地理信息條例。 其次,各地方國家安全立法內(nèi)容單一。 在內(nèi)容上,一些國家安全地方性法規(guī)僅是對(duì)上位法的簡單重復(fù),并沒有實(shí)質(zhì)性規(guī)定導(dǎo)致其操作性不強(qiáng)。 最后,國家安全的地方性立法內(nèi)容相對(duì)滯后。 大多數(shù)國家安全地方性立法是以1993 年頒布的《國家安全法》為根據(jù)制定的,其內(nèi)容主要是有關(guān)政治安全的規(guī)定,對(duì)于非傳統(tǒng)安全相關(guān)問題的立法內(nèi)容不足。 在總體國家安全觀的立法理念下,部分立法已經(jīng)滯后。 據(jù)相關(guān)學(xué)者統(tǒng)計(jì),在2015 年《國家安全法》頒布后,時(shí)效性不足的地方性國家安全立法只有少部分被予以修改和廢止,而現(xiàn)有大多數(shù)立法還是沿用現(xiàn)行規(guī)定。

(四)新興技術(shù)安全的法律規(guī)范供給不足

以數(shù)據(jù)與算法為核心的新興技術(shù),已經(jīng)日益成為數(shù)字時(shí)代的核心競爭力。 在未來將是影響與維護(hù)國家安全的重要力量,其在助力非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域,對(duì)已知或者未知風(fēng)險(xiǎn)提供精準(zhǔn)預(yù)測、準(zhǔn)確評(píng)估、全面感知、及時(shí)響應(yīng)、優(yōu)化應(yīng)對(duì)方案等一系列優(yōu)勢(shì)的同時(shí),也能助力傳統(tǒng)安全實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。 但是,隨著新興技術(shù)的日益成熟與適用范圍的擴(kuò)大,它所引發(fā)諸多新的安全問題,諸如戰(zhàn)爭、倫理風(fēng)險(xiǎn)等也會(huì)十分棘手,勢(shì)必會(huì)對(duì)現(xiàn)存的法律制度體系產(chǎn)生沖擊。 從內(nèi)部安全看,新興技術(shù)依托的算法數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)空間具有虛擬性和開放性,加之自身技術(shù)的復(fù)雜性,無疑會(huì)強(qiáng)化資本權(quán)力的壟斷地位。 尤以科技企業(yè)最為明顯,其可能憑借自身的技術(shù)優(yōu)勢(shì),通過數(shù)據(jù)與算法構(gòu)建起新的權(quán)力體系。 這不僅會(huì)加大政府的監(jiān)管難度,也會(huì)迎來算法歧視、數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)據(jù)濫用以及對(duì)個(gè)人隱私權(quán)侵犯等一系列問題,極有可能會(huì)引起社會(huì)恐慌。 除此之外,隨著新興技術(shù)背后的算法與數(shù)據(jù)對(duì)人類行為的影響,勢(shì)必也會(huì)導(dǎo)致其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等造成一定干擾。 對(duì)于技術(shù)能力弱小的國際行為主體而言,其在國際的話語權(quán)會(huì)由于自身技術(shù)能力不足而減少甚至喪失,進(jìn)而淪為國際規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的被動(dòng)接受者而非主動(dòng)制定者與參與者。 從外部安全來看,技術(shù)擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生會(huì)加大技術(shù)濫用的監(jiān)管難度與犯罪行為的打擊難度;就技術(shù)自身的安全而言,其極有可能會(huì)因?yàn)樽陨砑夹g(shù)漏洞而被攻擊或者被利用,進(jìn)而擴(kuò)大來自外部的風(fēng)險(xiǎn);其次,戰(zhàn)爭爆發(fā)的 “燃點(diǎn)” 會(huì)隨著新興技術(shù)的大量運(yùn)用而被降低,最終使得國際體系呈現(xiàn)更大的不穩(wěn)定性與不確定性;另外,算法與數(shù)據(jù)的偏差還會(huì)增加新興技術(shù)的不確定性。 故而,新興技術(shù)對(duì)法律、倫理、社會(huì)秩序等方面所帶來的挑戰(zhàn)前所未有,其已經(jīng)與國內(nèi)、國際上已有的法律秩序發(fā)生了劇烈的沖突。 加之,科學(xué)技術(shù)的發(fā)展的迅速性以及世界各國科學(xué)技術(shù)水平的差異性,更加凸顯了法律的缺陷與滯后。

四、國家安全法律制度體系的完善路徑

(一)完善立法評(píng)估機(jī)制,維護(hù)社會(huì)主義法治

《憲法》第五條闡明了法制統(tǒng)一對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義法治國家的重要性。 法制不統(tǒng)一會(huì)帶來法律實(shí)施不能或者法律實(shí)施混亂的后果。 為維護(hù)法制統(tǒng)一,增強(qiáng)國家安全相關(guān)法律之間的協(xié)調(diào)性,應(yīng)從糾正位階錯(cuò)位、疏通協(xié)調(diào)銜接障礙與國家安全立法評(píng)估體系構(gòu)建兩方面展開。

在增強(qiáng)國家安全法律之間協(xié)調(diào)銜接方面,應(yīng)從以下三方面著手:第一,明確《國家安全法》的法律地位。 應(yīng)由全國人民代表大會(huì)對(duì)《國家安全法》進(jìn)行審議,從立法程序上明確其基本法的地位。 第二,完善中國特色國家安全憲法規(guī)范體系。 其一是應(yīng)該將總體國家安全觀寫入憲法,《國家安全法》第三條以法律的形式確定了總體國家安全觀的地位。 總體國家安全觀在《憲法》中的寫入,可使其在內(nèi)容與定位上更具有統(tǒng)一性與權(quán)威性。 其二是應(yīng)在《憲法》中增設(shè)中央國家安全委員會(huì)這一中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。 《國家安全法》雖然依據(jù)《憲法》所制定,但中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)卻在憲法中并無相關(guān)依據(jù)。 因此,為了保證法制統(tǒng)一,應(yīng)在憲法中增設(shè)中央國家安全委員會(huì),確立其憲法地位,并就其性質(zhì)、組成人員、職責(zé)、任期等事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。 第三,負(fù)有國家安全職責(zé)的機(jī)構(gòu),應(yīng)該在中央國家安全委員會(huì)的統(tǒng)一指導(dǎo)下,由中央國家安全委員會(huì)與各地方黨委國家安全委員會(huì),對(duì)國家安全立法、國家安全法律實(shí)施進(jìn)行組織協(xié)調(diào),并對(duì)負(fù)有國家安全職責(zé)的所有機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)予以明確、細(xì)化。 另外,要注意黨內(nèi)法規(guī)同國家安全相關(guān)法律之間的相互銜接、互相協(xié)調(diào)。 由于國家安全立法特別強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo),二者必然會(huì)在調(diào)整范圍與適用先后上出現(xiàn)交叉。 為了使二者能更好地銜接與協(xié)調(diào),應(yīng)當(dāng)定期開展黨內(nèi)法規(guī)清理工作,解決黨內(nèi)法規(guī)與國家安全法律不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)和不銜接的問題,通過及時(shí)修改法律等方式,消除由于某些法律條文相對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)和政策的滯后性而造成矛盾。

立法評(píng)估制度的構(gòu)建是為了準(zhǔn)確衡量國家立法機(jī)關(guān)所制定法律規(guī)范的科學(xué)性。 在我國國家安全法律制度體系建設(shè)過程中,不斷涌現(xiàn)出了各種各樣的問題,充分暴露了我國國家安全立法經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)的不足。 構(gòu)建完善的國家安全立法評(píng)估機(jī)制是有效緩解這一問題的現(xiàn)實(shí)路徑,能有效減少國家安全法律法規(guī)的試錯(cuò)成本,提高立法效率。 立法評(píng)估是運(yùn)用定量與定性的方法,對(duì)立法前立法的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性、可操作性,立法設(shè)計(jì)的重要制度和規(guī)則的約束條件、預(yù)期對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響予以評(píng)估;以及對(duì)立法后的法律實(shí)踐、法律法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的實(shí)際影響,以此評(píng)估社會(huì)執(zhí)法、司法和守法的具體問題。對(duì)于國家安全立法的評(píng)估,應(yīng)當(dāng)在考慮國家安全利益重要性與特殊性的基礎(chǔ)之上,著重側(cè)重以下幾方面內(nèi)容:首先,由中央國家安全委員會(huì)與各地方黨委國家安全委員會(huì)作為國家安全立法評(píng)估主體。 評(píng)估對(duì)象是由評(píng)估主體所決定的,對(duì)于普通法律既可以由制定主體評(píng)估,也可以由第三方評(píng)估。 中央國家安全委員會(huì)與各地方黨委國家安全委員會(huì)作為評(píng)估主體,既是由國家安全工作的特殊性所決定,也是由國家安全委員會(huì)的職能定位與性質(zhì)所決定的。 其次,以立法的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性、可操作性作為國家安全立法前評(píng)估的首要指標(biāo)。 國家安全法律規(guī)范評(píng)估指標(biāo)的優(yōu)先等級(jí)設(shè)置應(yīng)區(qū)別于一般法律,應(yīng)將其預(yù)期對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)成本等的影響列為次級(jí)指標(biāo)。 這主要是由國家安全立法針對(duì)、涉及利益的根本性所決定。 最后,對(duì)于已經(jīng)頒布的國家安全法律法規(guī),應(yīng)以評(píng)估國家安全法律法規(guī)的實(shí)施效果為主,以評(píng)估國家安全法律法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響為輔,通過發(fā)現(xiàn)法律適用的新問題,從而對(duì)不合時(shí)宜的法律及時(shí)予以立改廢釋,不斷充實(shí)和完善國家安全的法律制度體系。

(二)科學(xué)立法,完善非傳統(tǒng)安全法律制度體系

涉及領(lǐng)域廣闊是非傳統(tǒng)安全最突出的特點(diǎn),但也造成了非傳統(tǒng)安全立法推進(jìn)的障礙。 以傳統(tǒng)安全法律制度體系為參照,非傳統(tǒng)安全法律制度體系的構(gòu)建也應(yīng)呈現(xiàn)出層次分明、體系完整、邏輯聯(lián)系嚴(yán)密的形態(tài)。 但是,由于非傳統(tǒng)國家安全涉及問題的復(fù)雜多變性,故而對(duì)非傳統(tǒng)安全法律制度體系的構(gòu)建勢(shì)必需以國家所面臨的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)與緊迫性作為重要考量因素。

有學(xué)者提出,在同時(shí)考慮非傳統(tǒng)國家安全立法的前瞻性與體系性下,根據(jù)其中調(diào)整國家安全法律關(guān)系的法律規(guī)范的部門法屬性,而將相關(guān)法律規(guī)范劃歸至某一部門法。但本文認(rèn)為,這種對(duì)于非傳統(tǒng)國家安全法律制度體系的構(gòu)建方式,一定程度上喪失了非傳統(tǒng)安全法律制度體系自身的特殊性。 縱觀我國國家安全立法模式,其經(jīng)歷了從 “原始型” 到 “混合型Ⅰ” 再到 “混合型Ⅱ” 演變進(jìn)程,我國國家安全法律制度體系也因此發(fā)生了重大變化,由此前的 “有關(guān)國家安全的憲法條文+國家安全具體領(lǐng)域的專門性立法+散布于各部門法或單行法中有關(guān)國家安全的規(guī)定” 三層次結(jié)構(gòu),發(fā)展成為 “有關(guān)國家安全的憲法條文+國家安全基本法+國家安全具體領(lǐng)域的專門性立法+散布于各部門法或單行法中有關(guān)國家安全的規(guī)定” 的四層次體系性結(jié)構(gòu)。因此,我國非傳統(tǒng)安全立法體系的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)以國家面臨安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)與緊迫程度為前提要件,以急用先行為原則,遵循我國國家安全立法的四層次體系性結(jié)構(gòu),形成以《憲法》作為法律制定和權(quán)力來源的依據(jù)、以《國家安全法》為統(tǒng)領(lǐng)、非傳統(tǒng)安全具體領(lǐng)域的專門性法律制度為主體,以散布于各部門法或單行法中關(guān)于非傳統(tǒng)安全的規(guī)定為補(bǔ)充的非傳統(tǒng)國家安全法律制度體系。 同時(shí),應(yīng)該在非傳統(tǒng)安全法律制度體系的框架下,對(duì)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)存在的以及潛在的非傳統(tǒng)安全問題予以分類并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃定。 最后,對(duì)于已經(jīng)頒布的非傳統(tǒng)國家安全領(lǐng)域的專門性法律,在做好立法后評(píng)估工作的同時(shí),應(yīng)當(dāng)及時(shí)完善其相關(guān)配套制度。 而對(duì)于其他還未頒布的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域?qū)ｉT性立法,一方面要做好立法前評(píng)估工作;另一方面要制定相應(yīng)的立法規(guī)劃,及時(shí)有序推進(jìn)立法工作的開展,以彌補(bǔ)非傳統(tǒng)國家安全領(lǐng)域的立法空白。

(三)加快立改廢釋,保證法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

地方法治是法治中國建設(shè)的階段性和漸進(jìn)式表現(xiàn),具有現(xiàn)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)和深刻的法理根基,其是超越了國家整體主義法治觀分析模式下的一種類型化產(chǎn)物。完善的地方性法規(guī)是地方法治的前提和基礎(chǔ)。 地方性法規(guī)作為實(shí)現(xiàn)地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效方式,其與國家治理不同,地方治理更加偏重對(duì)可操作性與精細(xì)化的考量,原因在于其更能因地制宜解決各種具有地方特色的現(xiàn)實(shí)問題。 國家安全地方性法規(guī)作為國家安全法律制度體系的重要組成部分,也當(dāng)然具有細(xì)化上位法、以先行先試的方式探索和創(chuàng)新國家安全立法的功能。 保證中央與地方性國家安全法規(guī)內(nèi)容上的一致性,是國家安全法律落地實(shí)施的有力保障。

因此,應(yīng)著重從三方面展開對(duì)國家安全地方性法規(guī)的完善:第一,加大對(duì)國家安全地方性法規(guī)的研究力度。 增加或設(shè)立專門的與國家安全地方性法規(guī)相關(guān)的課題或基金,鼓勵(lì)引導(dǎo)研究人員對(duì)國家安全地方性法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)研究,為國家安全地方性法規(guī)的制定提供堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。 第二,對(duì)于現(xiàn)有的國家安全地方性法規(guī)應(yīng)及時(shí)集中進(jìn)行審查。 對(duì)不合時(shí)宜的國家安全地方性法規(guī)要及時(shí)廢止;對(duì)于現(xiàn)存立法空白要及時(shí)啟動(dòng)立法程序予以彌補(bǔ);對(duì)于在內(nèi)容上與現(xiàn)有上位法有沖突地方要及時(shí)修改、解釋與廢除,保證與上位法的統(tǒng)一;同時(shí)各地方應(yīng)根據(jù)各地需求,依上位法及時(shí)細(xì)化相關(guān)立法,加快落實(shí)國家安全相關(guān)法律的落地實(shí)施。 第三,應(yīng)在中央國家安全委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下,由各地方黨委國家安全委員會(huì)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)立法工作的開展。 地方黨委國家安全委員會(huì)應(yīng)綜合考慮各地方的具體情況,秉持因地制宜、注重可操作性、維護(hù)法制統(tǒng)一的原則,制定符合本地方的國家安全地方性立法計(jì)劃,及時(shí)有序推進(jìn)立法工作。

(四)推動(dòng)新興技術(shù)安全立法創(chuàng)新,增加制度供給

新興科學(xué)技術(shù)已經(jīng)日益成為影響國際格局的關(guān)鍵性要素。 未來,新興技術(shù)既可能會(huì)成為國家安全、全球安全的重要助力,也極有可能會(huì)是國家安全甚至是全球安全的主要風(fēng)險(xiǎn)來源。 因此,積極探索數(shù)字時(shí)代新興技術(shù)安全治理的有效方案,彌補(bǔ)法律制度在新興技術(shù)方面供給缺陷已經(jīng)相當(dāng)必要。 以人工智能技術(shù)為例,雖然人工智能技術(shù)在助力國家治理等各個(gè)方面都產(chǎn)生了積極作用,但是人工智能技術(shù)所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)也日益凸顯,而且國內(nèi)外尚未形成對(duì)人工智能技術(shù)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知共識(shí)。 相比而言,美國對(duì)新興技術(shù)與國家安全關(guān)系的認(rèn)知卻是非常敏感,就人工智能方面,其在國家層面組建了人工智能安全委員會(huì)和人工智能特別委員會(huì);在國防部層面成立了聯(lián)合人工智能中心與人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)與監(jiān)督委員會(huì),二者共同構(gòu)成了當(dāng)下美國人工智能的戰(zhàn)略布局。 然而,我國的對(duì)于新興技術(shù)各領(lǐng)域的戰(zhàn)略布局至今卻尚未形成。 因此,對(duì)新興技術(shù)帶來的安全問題除借鑒域外國家的治理經(jīng)驗(yàn)外,還應(yīng)該從以下四個(gè)方面積極推動(dòng)新興技術(shù)安全的法律制度輸出:

第一,加強(qiáng)國際合作,推動(dòng)新興技術(shù)涉外法治建設(shè)。 新興技術(shù)作為推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)和世界經(jīng)濟(jì)的有效助力,其帶來的技術(shù)福利是屬于全人類的。 當(dāng)然,其在發(fā)展與應(yīng)用方面所帶來的威脅也是跨越國界且具有全球性的,因?yàn)樾屡d技術(shù)在優(yōu)化國際秩序的同時(shí)也在重塑國際秩序。 所以,在聯(lián)合國成立專門的新興技術(shù)與國家、國際安全與發(fā)展工作組就顯得必要。 其主要負(fù)責(zé)對(duì)新興技術(shù)應(yīng)用與發(fā)展所產(chǎn)生的安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估,協(xié)調(diào)各國際行為主體盡快就新興技術(shù)的安全與發(fā)展問題形成共識(shí),進(jìn)而為國際治理與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)提供技術(shù)與理論支持,并為相關(guān)國際法的制定奠定基礎(chǔ)。 第二,形成統(tǒng)一完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化、體系化有利于對(duì)技術(shù)進(jìn)行有效監(jiān)管,并且能科學(xué)評(píng)估技術(shù)本身的缺陷與漏洞,引導(dǎo)新興技術(shù)的不斷完善與發(fā)展。 具言之,技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)應(yīng)由政府部門牽頭,由相關(guān)技術(shù)開發(fā)人員主導(dǎo),其他各領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c并論證,在保障國家安全前提下形成。 同時(shí),還應(yīng)借鑒與參考發(fā)達(dá)國家有關(guān)新興技術(shù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),使其在為我國技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建提供參照的同時(shí),也能縮小在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面與發(fā)達(dá)國家的距離。 第三,制定新興技術(shù)應(yīng)用的程序體系。 新興技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建在于衡量技術(shù)本身的安全問題,而對(duì)于技術(shù)應(yīng)用的風(fēng)險(xiǎn)則需要一定的程序規(guī)則來予以規(guī)制,以防止技術(shù)濫用。 具體而言,可以針對(duì)新興技術(shù)的不同應(yīng)用場景,將其規(guī)制程序劃定給相關(guān)部門予以制定,從而在應(yīng)用層面實(shí)現(xiàn)對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)的把關(guān)。 第四,綜合考慮各方面因素,科學(xué)構(gòu)建新興技術(shù)安全法律制度。 數(shù)字時(shí)代的到來,在一定程度上會(huì)改變我們對(duì)現(xiàn)有法律的認(rèn)知,其涉及問題的復(fù)雜性與廣泛性,使得其在調(diào)整新興技術(shù)相關(guān)法律關(guān)系時(shí)必須要考慮得更加全面,諸如技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、倫理標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)秩序、國際秩序等一系列問題。 總之,對(duì)于新興技術(shù)相關(guān)法律制度的供給,首先應(yīng)該構(gòu)建系統(tǒng)的新興技術(shù)安全戰(zhàn)略布局,要在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、程序規(guī)則完善的基礎(chǔ)上,綜合考慮新興技術(shù)所帶來的安全風(fēng)險(xiǎn),統(tǒng)籌安全與發(fā)展,從而塑造符合中國國情的新興技術(shù)安全法律制度。

五、結(jié)語