《憲法》自然資源基本條款的規(guī)范意涵闡釋

許瀛彪

(中國法學(xué)會法治研究所,北京 100081;中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所,北京 100720)

引言

自然界是一個相互聯(lián)系的系統(tǒng),各類自然資源要素普遍聯(lián)系、相互影響。 土地是資源之母,在這些自然資源的歷史上土地最為重要且最先獨立成為物權(quán)客體。 歷經(jīng)時代變遷,許多自然資源又逐漸有了不同于其所附著土地的獨立價值,各類自然資源要素成為自然資源立法的重點。 當(dāng)前,中央正大力推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革。 具體觀察研究我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度,應(yīng)從作為國家根本法的《憲法》的基本條款展開。 在我國現(xiàn)行《憲法》第一章總綱部分,《憲法》第10 條是我國土地法律規(guī)范體系的原點,與之并列的《憲法》第9 條為我國自然資源法律規(guī)范體系的原點?！稇椃ā返? 條有如下特點:其一,體現(xiàn)我國生產(chǎn)資料社會主義公有制及反對人剝削人的特征,規(guī)定了自然資源屬于國家所有,由法律規(guī)定屬于集體的除外,排除屬于私人的空間。 其二,體現(xiàn)人民主體性的特征,強調(diào)國家代表全民利益,明確提出自然資源屬于國家所有,即全民所有。 其三,明確強調(diào)國家對自然資源合理利用的保障及對自然資源的有效保護。 作為社會與國家財富的自然源泉,自然資源肩負(fù)維系社會與國家運轉(zhuǎn)的公共責(zé)任,故需在憲法控制和保障下通過公私法協(xié)力調(diào)整。《憲法》自然資源基本條款具有深刻歷史背景與豐富內(nèi)涵精義,蘊含著對自然資源歸屬、利用與保護的根本指引,凝聚著對公法與私法在內(nèi)的自然資源治理制度體系的根本規(guī)制,是對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行合憲性控制的價值原點。 在強調(diào)依憲治國、全面貫徹實施《憲法》的背景下,應(yīng)對《憲法》自然資源基本條款的規(guī)范意涵進(jìn)行深入闡釋,以準(zhǔn)確理解《憲法》對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的根本價值指引與實質(zhì)規(guī)制作用。

一、《憲法》自然資源基本條款的歷史考察

對《憲法》自然資源基本條款的規(guī)范意涵的研究,需對現(xiàn)行《憲法》自然資源基本條款的歷史進(jìn)行考察,分析憲法文本變化所反映出的社會變遷。

(一)《憲法》自然資源基本條款的歷史脈絡(luò)

現(xiàn)行《憲法》是新中國成立以后的第四部《憲法》,也是新中國成立以來最完善的一部《憲法》?；厮荨稇椃ā纷匀毁Y源基本條款的歷史脈絡(luò),可發(fā)現(xiàn)早在1954 年《憲法》第6 條即已規(guī)定: “國營經(jīng)濟是全民所有制的社會主義經(jīng)濟,是國民經(jīng)濟中的領(lǐng)導(dǎo)力量和國家實現(xiàn)社會主義改造的物質(zhì)基礎(chǔ)。國家保證優(yōu)先發(fā)展國營經(jīng)濟。 礦藏、水流,由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源,都屬于全民所有?！?往后的兩部《憲法》均乃沿襲1954 年《憲法》的規(guī)定。

值得關(guān)注的是,新中國前三部《憲法》都沒有對自然資源設(shè)置專門條文。 在1982 年《憲法》之前的三部《憲法》文本中,自然資源都與國營經(jīng)濟分享同一憲法條款,而這種結(jié)合可追溯到1954 年《憲法》之前的綱領(lǐng)文件。 新中國成立前夕,1949 年9 月29 日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》,該綱領(lǐng)性文件第28 條規(guī)定: “凡屬國有的資源和企業(yè),均為全體人民的公共財產(chǎn),為人民共和國發(fā)展生產(chǎn)、繁榮經(jīng)濟的主要物質(zhì)基礎(chǔ)和整個社會經(jīng)濟的領(lǐng)導(dǎo)力量?！?新中國成立后,我國1950 年6 月30 日頒布施行《土地改革法》,該法第18 條規(guī)定: “大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田和礦山及湖、沼、河、港等,均歸國家所有,由人民政府管理經(jīng)營之。 其原由私人投資經(jīng)營者,仍由原經(jīng)營者按照人民政府頒布之法令繼續(xù)經(jīng)營之?！?再追溯歷史,亦可發(fā)現(xiàn)蘇聯(lián)憲法對我國憲法的深刻影響。 全俄蘇維埃代表大會于1918 年1 月頒布了由列寧起草的《被剝削勞動人民權(quán)利宣言》。 該宣言提出了一系列原則,以確立一種嶄新的國家制度。 它廢除了土地、礦藏、水域、工廠、銀行的私人所有制,莊嚴(yán)宣示了與資本主義列強的帝國主義作斗爭的決心、全世界勞動者和被壓迫者的兄弟情誼、亞洲和殖民地被剝削人民的自由。 隨后,該宣言又作為第一部分而被移入1918 年7 月通過的世界歷史上第一部社會主義憲法——《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國憲法(根本法)》。 該宣言的精神在1924 年《蘇聯(lián)憲法》中亦得到重申。在此之后,1936年《蘇聯(lián)憲法》(又稱《斯大林憲法》)第6 條規(guī)定: “土地、礦藏、水流、森林、工廠、礦井、礦山、鐵路運輸、水上和空中運輸、銀行、郵電、國家所建立的大型農(nóng)業(yè)企業(yè)(國營農(nóng)場、機器拖拉機站等等),城市和工業(yè)區(qū)的公用企業(yè)和主要住宅,都是國家的財產(chǎn),即全民的財產(chǎn)?！?在1936 年《蘇聯(lián)憲法》的規(guī)定中,自然資源與國營經(jīng)濟一道成為國家財產(chǎn),即全民財產(chǎn)。

從上述規(guī)定發(fā)展線索分析可得出,現(xiàn)行《憲法》的自然資源基本條款有以下特點:其一,專門條文規(guī)定自然資源。前三部《憲法》文本中自然資源與國營經(jīng)濟分享同一憲法條款,而現(xiàn)行《憲法》在總綱部分對自然資源進(jìn)行專門條文規(guī)定,極為凸顯自然資源在國計民生中的重要意義。 其二,新增自然資源類型,區(qū)分自然資源的國家所有與集體所有。 對比新中國前三部《憲法》文本,現(xiàn)行《憲法》第9 條增加列舉山嶺、草原、灘涂等自然資源類型,并以 “等自然資源” 為兜底。 此外,該條款明確森林和山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源可歸屬集體所有,集體所有的自然資源采用 “法律規(guī)定除外” 的立法技術(shù)。 其三,并列規(guī)定國家所有與全民所有。 現(xiàn)行《憲法》第9 條明確提出自然資源歸屬 “國家所有,即全民所有” ,其中的價值意蘊與制度潛力應(yīng)充分挖掘。 其四,?？钜?guī)定國家對自然資源合理利用的保障與對自然資源的保護,從僅強調(diào)自然資源的歸屬到對自然資源的歸屬、利用及保護一并規(guī)定。 現(xiàn)行《憲法》自然資源基本條款分為兩款,其中第2 款專門規(guī)定國家對自然資源合理利用的保障與對自然資源的保護,這是在自然資源利用與保護方面對國家義務(wù)與責(zé)任的強調(diào)。

(二)《憲法》自然資源基本條款反映的社會變遷

一定法律文本的變化反映一定的社會變遷。 1975 年《憲法》與1978 年《憲法》延續(xù)了1954 年《憲法》對自然資源的規(guī)定,故新中國前三部憲法文本在自然資源的規(guī)定上基本一致,但1982 年《憲法》的條款則有重大調(diào)整。 事實上,1954 年《憲法》與1982 年《憲法》分別對應(yīng)新中國建國初期與改革開放初期,這兩個時期社會歷史背景有所不同。

從1954 年《憲法》的自然資源條款中,可觀察得出我國深受蘇聯(lián)憲法、計劃經(jīng)濟體制、重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的影響。 上世紀(jì)中葉,被殖民主義壓迫后得以民族解放的國家有著慘痛的喪失資源主權(quán)的教訓(xùn),往往在憲法中強調(diào)重要自然資源屬于國家所有,以便掌握國民經(jīng)濟的命脈。 我國亦復(fù)如是。 具體在條文設(shè)計上,蘇聯(lián)憲法更是對我國憲法產(chǎn)生極為深刻的影響。 俄國十月革命勝利后,1917 年蘇維埃政府頒布關(guān)于土地問題的第一個立法文件《土地法令》,該法令廢除了土地私有制,同時規(guī)定所有地下資源,如礦石、石油、煤炭、鹽等等,以及具有全國意義的森林和水流,歸國家專用。1918 年,《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國憲法(根本法)》頒布,該法第3 條規(guī)定,全國性的一切森林、蘊藏與水利,全部家畜與農(nóng)具,實驗農(nóng)場與農(nóng)業(yè)企業(yè)均為國有財產(chǎn)。 1936 年《蘇聯(lián)憲法》規(guī)定蘇聯(lián)的社會主義所有制有兩種形式:國家所有制(全民的財產(chǎn))、合作社——集體農(nóng)莊所有制,并規(guī)定土地、礦藏、水流、森林、工廠、礦井、礦山、鐵路運輸、水上和空中運輸、銀行、郵電、國家所建立的大型農(nóng)業(yè)企業(yè)(國營農(nóng)場、機器拖拉機站等等),城市和工業(yè)區(qū)的公用企業(yè)和主要住宅,都是國家的財產(chǎn),即全民的財產(chǎn)。 蘇聯(lián)在憲法中規(guī)定 “國家財產(chǎn)” 等于 “全民財產(chǎn)” , “國家所有” 等于 “全民所有” 的做法得到社會主義陣營的其他國家的追隨,于是社會主義國家憲法中普遍規(guī)定了 “國家所有” 與 “全民所有” ,我國亦受其影響。 生產(chǎn)資料公有制是社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ),在《憲法》中規(guī)定作為重要的生產(chǎn)資料的自然資源歸于全民所有,表達(dá)了社會主義制度的初心與使命,反映了反對人剝削人、實現(xiàn)共同富裕的政治愿景。 自然資源與國營經(jīng)濟位于同一憲法條款,呈現(xiàn)國家掌握國民經(jīng)濟命脈的戰(zhàn)略意圖,也反映出我國 “一邊倒” 學(xué)習(xí)蘇聯(lián),在社會主義探索階段對計劃經(jīng)濟體制的依賴與趕超戰(zhàn)略背景下國家動員資源能力的需要。 在斯大林所理解的蘇聯(lián)社會主義公有制模式下,社會主義是純社會主義,其中全民所有制經(jīng)濟與商品貨幣關(guān)系不能相容,實行計劃調(diào)撥、統(tǒng)包統(tǒng)配、統(tǒng)收統(tǒng)支,表現(xiàn)為 “純之又純” 、高度集中的顯著特征。因此,在建國后的很長一段時間,我國奉行統(tǒng)制經(jīng)濟模式、遵循重工業(yè)優(yōu)先的趕超型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略,在自然資源的利用配置方面實施高度集中的計劃經(jīng)濟體制,國家計劃與行政命令成為配置自然資源的重要手段。

在1982 年《憲法》的自然資源條款中,對自然資源進(jìn)行專門并且分款規(guī)定,具有時代進(jìn)步性,基本反映出我國從計劃經(jīng)濟時代逐步邁向市場經(jīng)濟時代的社會變遷背景。 上世紀(jì)七八十年代,我國在堅持社會主義制度的基礎(chǔ)上開啟改革開放序幕,在探索經(jīng)濟改革的歷程中商品經(jīng)濟與計劃經(jīng)濟雙軌并存,并且市場調(diào)節(jié)的作用逐步被重視與強調(diào)。這意味著,國家對資源的配置方式已然發(fā)生轉(zhuǎn)變,自然資源也朝著引入市場機制的方向演進(jìn)。 故而,從新中國四部憲法文本來看,自然資源條款都立基于社會主義生產(chǎn)資料公有制,在歸屬上防止剝削、壟斷與分配不公的基調(diào)不變,惟1982 年《憲法》專款規(guī)定強調(diào)對自然資源的合理利用與保護,更為凸顯自然資源在國計民生、生態(tài)保護方面的重要意義。 同時,隨著時代發(fā)展,國人對自然資源的認(rèn)識不斷深化,《憲法》中增加列舉山嶺、草原、灘涂等自然資源,豐富了自然資源類型,并以 “等自然資源” 為兜底,預(yù)留了國家對重要戰(zhàn)略性自然資源的待立法形成空間。 1982 年《憲法》自然資源基本條款的規(guī)定表明國家對自然資源的重視。據(jù)記載,在討論中許多代表都提出了自然資源的相關(guān)問題,說明廣大人民對利用與保護自然資源的關(guān)注。從根本上,《憲法》自然資源基本條款的歷史變遷,深刻反映我國深化經(jīng)濟體制改革與優(yōu)化配置資源要素的整體推進(jìn)。 1982 年《憲法》的自然資源基本條款是我國法秩序中關(guān)于自然資源的最根本、最權(quán)威的條款,其為后續(xù)《物權(quán)法》《民法典》等立法奠定了憲法基礎(chǔ),也為當(dāng)前自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革提供根本法依據(jù)。

二、《憲法》自然資源基本條款 “國家所有” 與 “全民所有” 的關(guān)系闡釋

在堅持社會主義生產(chǎn)資料公有制的背景下,我國自然資源歸屬存在國家所有與集體所有兩種形式,其中絕大多數(shù)自然資源歸屬國家所有,即全民所有。 分析現(xiàn)行《憲法》自然資源基本條款,即可發(fā)現(xiàn)該條款最鮮明的表達(dá)特征在于規(guī)定自然資源屬于國家所有,即全民所有。 由 “即” 連接的 “國家所有” 與 “全民所有” 二者究竟存在何種關(guān)系? 對于這個基礎(chǔ)問題的解讀,必然對全面準(zhǔn)確闡釋《憲法》自然資源基本條款的規(guī)范意涵,完善我國自然資源法律制度具有重大意義。 由國家代表社會占有生產(chǎn)資料的公有制或國有制,是社會所有制的一種實現(xiàn)形式?！稇椃ā纷匀毁Y源基本條款的 “國家所有” 與 “全民所有” 主要從所有制的意義而論。 盡管國家所有與全民所有經(jīng)常被同義替換,如 “國家所有制” 與 “全民所有制” “國家所有權(quán)” 與 “全民所有權(quán)” “國家所有自然資源” 與 “全民所有自然資源” ,然而本文以為《憲法》自然資源基本條款中 “國家所有” 與 “全民所有” 有不同的側(cè)重。法秩序的統(tǒng)一應(yīng)基于憲法價值的原點,應(yīng)充分挖掘與釋放《憲法》自然資源基本條款中 “國家所有,即全民所有” 的價值意蘊與制度潛力,構(gòu)建與完善符合我國國情、具有中國特色的自然資源全民所有的法律實現(xiàn)機制,更好促進(jìn)社會公平,更加增進(jìn)全民福祉,更為體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想,確保國家改革發(fā)展成果全民公平分享。

(一)自然資源 “國家所有” 側(cè)重手段, “全民所有” 側(cè)重目的

自然資源屬于國家所有具有多重語義:其一,自然資源歸屬主權(quán)國家控制,這是由國際法上自然資源永久主權(quán)原則所決定,主權(quán)或國土意義上的自然資源范圍最為廣泛,而對于某一自然資源是否適宜設(shè)定法律意義上的權(quán)屬在所不問。 自然資源主權(quán),不管是被視為 “絕對的” “完整的” 或 “不可分割的” ,還是被視為 “受到限制的” “相對的” 或 “功能性的” ,在國際法上并不必然意味著對這些自然資源的所有權(quán)。其二,在憲法上規(guī)定自然資源歸屬國家所有。 基于自然資源永久主權(quán)原則,主權(quán)國家可根據(jù)國情在憲法上宣告自然資源歸屬國家所有。 其三,在民法上規(guī)定的自然資源國家所有權(quán)。 三者互有聯(lián)系,但是不可混淆。 在我國,《憲法》上的自然資源歸 “國家所有,即全民所有” 不僅是一種主權(quán)意義上的宣誓,更是生產(chǎn)資料公有制 “初心與使命” 的法律表達(dá)。 生產(chǎn)資料公有制是社會主義制度的基礎(chǔ)與核心,馬克思所主張的公有制是生產(chǎn)資料歸社會占有,生活資料歸個人所有。 在經(jīng)典作家看來,國家所有制是社會所有制的過渡。由國家代表社會占有生產(chǎn)資料的公有制或國有制,只是社會所有制的一種實現(xiàn)形式,且是被實踐證明只在特殊領(lǐng)域發(fā)揮特殊作用的社會所有制形式。社會主義生產(chǎn)資料全民所有制下的 “國家所有” 不同于資本主義國家的 “國家所有” ,其根本差異在于社會主義國家 “國家所有” 的全民性。在社會主義國家,一切權(quán)力來源于人民,全民意味著國家權(quán)力的最終根源,故而改革發(fā)展成果應(yīng)由人民共享?！稇椃ā分械淖匀毁Y源歸國家所有即全民所有,既表現(xiàn)出一種避免人剝削人的國家控制,更體現(xiàn)出一種面向全民的國家義務(wù)。 換言之,全民是被代表者,國家是代表者。 “全民所有” 的規(guī)范涵義從本質(zhì)上要求國家應(yīng)立足于自然資源的財產(chǎn)屬性、資源屬性與生態(tài)屬性的基本屬性和實現(xiàn)全體人民共同富裕的價值目標(biāo),保障自然資源的經(jīng)濟價值、社會價值、生態(tài)價值實質(zhì)由全民分享。 全體人民是目的而非手段,從經(jīng)濟價值的角度看,國有自然資源是國家財政收入的重要來源之一,國家代表全體人民控制作為生產(chǎn)資料的重要自然資源,通過自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制等實現(xiàn)自然資源財富再分配,繼而平衡國民收入,這是實現(xiàn)自然資源 “全民所有” 的有效路徑之一。 從社會價值的角度看,確保國有自然資源對于全民的保障性利用,也是實現(xiàn) “全民所有” 的有效路徑之一。 從生態(tài)價值的角度看,保障全民對于國有自然資源的生態(tài)環(huán)境利益分享,同樣也是實現(xiàn) “全民所有” 的有效路徑之一。 由此觀之,自然資源 “國家所有” 側(cè)重于手段, “全民所有” 側(cè)重于目的。

(二)自然資源 “國家所有” 側(cè)重形式, “全民所有” 側(cè)重實質(zhì)

任何一種財產(chǎn)制度都難以保證財富的平等分配,一些人總會比另一些人富有,財富積累對分配正義和民主進(jìn)程提出了問題。在經(jīng)典作家看來,社會所有制是實現(xiàn)全民所有的最終極目標(biāo)。 在現(xiàn)有社會發(fā)展條件下,社會主義國家全體人民的唯一代表就是國家,通過國家所有是實現(xiàn)全民所有的最理想選項。 社會主義全民所有制是生產(chǎn)資料歸全體人民所公有,人民作為整體擁有生產(chǎn)資料,任何個人或者一部分人都不能充當(dāng)所有者和擁有所有權(quán)。 我國生產(chǎn)資料的全民所有制一般以國家所有的形式出現(xiàn),這是因為在社會主義國家里,人民是國家的主人,國家代表人民,所以全民所有制也就是國家所有制。在自然資源歸屬方面,重要自然資源歸國家所有的目的在于防止形成壟斷、防止人剝削人、防止個人非理性利用。 全民是國家的基礎(chǔ)和主體,國家是全民的人格化身。 只有代表全體人民利益的國家,才能對自然資源進(jìn)行控制,才能正確處理全體人民對自然資源的長遠(yuǎn)利益、整體利益問題。 在 “國家所有” 與 “全民所有” 的關(guān)系中, “國家所有” 是 “形” , “全民所有” 是 “實” 。在制度設(shè)計運行中要通過國家所有的 “形” 實現(xiàn)全民所有的 “實” 而非相反,應(yīng)有效防范自然資源 “國家所有” 異化為自然資源 “政府所有” “部門所有” 。 全民所有不僅是國家主權(quán)在民也是國家以人為本的體現(xiàn)。 從形式意義的 “國家所有” 到實質(zhì)意義的 “全民所有” 需要國家承擔(dān)相應(yīng)的法律義務(wù),所有權(quán)本身成為規(guī)制的一種工具,尤其是建立自然資源的國家所有權(quán)是為了防止私人恣意侵奪自然資源, “國家所有” 預(yù)設(shè)了責(zé)任、約束和國家保護義務(wù)。根據(jù)對所有自然資源的人民主權(quán)以及對自然資源的公共所有權(quán),人民通過《憲法》已經(jīng)為國家規(guī)定了一種職責(zé),由之制定政策、組織、監(jiān)督、管理和監(jiān)督,從而為人民實現(xiàn)最大福祉。作為社會公共財產(chǎn)的自然資源,具有財產(chǎn)屬性、資源屬性與生態(tài)屬性。 通過國家保障自然資源的經(jīng)濟價值、社會價值、生態(tài)價值實質(zhì)由全民分享,是我國全民所有自然資源法律制度體系的根本出發(fā)點與落腳點。 由此觀之,自然資源的 “國家所有” 側(cè)重于形式, “全民所有” 側(cè)重于實質(zhì)。

(三)自然資源 “國家所有” 側(cè)重過程, “全民所有” 側(cè)重結(jié)果

在《憲法》中強調(diào)自然資源歸 “國家所有,即全民所有” ,即在價值取向、結(jié)果導(dǎo)向上強調(diào)了全民利益的重要性。 國家在《憲法》上宣告對自然資源的控制,從國家治理角度而言就需要一套有效的治理體系與完善的制度進(jìn)行配套。 國家對自然資源的治理,需要從管理、規(guī)劃、分配、收益具體制度展開,需要通過包括公私法在內(nèi)的各種途徑發(fā)揮自然資源對于國計民生的重大價值,最終實現(xiàn)還權(quán)于民,實現(xiàn)自然資源的財產(chǎn)價值、社會價值與生態(tài)價值全民共享。 憲法實施是將憲法文本落實到社會生活、國家政治生活中的一套觀念和制度,它不是簡單的技術(shù)與程序,而是一種公共理性的生活。在當(dāng)代社會,自然資源所有權(quán)的概念內(nèi)涵得到極大拓展,其更強調(diào)公眾參與和民主治理。 自然資源所有權(quán)關(guān)涉到國家與公民的關(guān)系,體現(xiàn)在過程、結(jié)果與分配各個環(huán)節(jié)之中。在《憲法》中規(guī)定作為重要的生產(chǎn)資料的自然資源歸于全民所有,反映了在全過程人民民主基礎(chǔ)上實現(xiàn)共同富裕的政治愿景。 習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上發(fā)表重要講話強調(diào): “我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序,而且有完整的參與實踐。 我國全過程人民民主實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一,是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主,是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主?！蔽覈稇椃ā芬?guī)定,人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟和文化事業(yè),管理社會事務(wù)。 對國家所有自然資源的管理、規(guī)劃、分配、收益,需要完善民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度,讓全民參與國有自然資源治理過程。國家雖為自然資源所有者但不能有自身的私利,這是社會主義國家以人民為中心的根本要求。 自然資源國家所有權(quán)制度是為全民利益而設(shè),從根本上是國家代表全民保留對自然資源的最終控制權(quán)與對參與市場競爭的自然資源的專有收益權(quán),而全民所有自然資源的利益應(yīng)當(dāng)以各種有效路徑最終實現(xiàn)全民分享。 由此觀之,自然資源的 “國家所有” 側(cè)重于過程, “全民所有” 側(cè)重于結(jié)果。

三、對自然資源全民所有、合理利用與有效保護的合憲性控制

作為主權(quán)國家,我國通過根本大法《憲法》的形式進(jìn)行相應(yīng)的立法規(guī)制,原則上規(guī)定了自然資源的歸屬、利用與保護,根據(jù)《憲法》的指引可再進(jìn)一步通過相關(guān)法律形成對管轄范圍內(nèi)的自然資源的歸屬、控制、利用、保護的詳細(xì)規(guī)定,而這些制度的展開須以公私法配合完成。 《憲法》所規(guī)定的內(nèi)容是國家生活中具有全局性、根本性的問題,各種細(xì)節(jié)留待一般法律具體化。《憲法》自然資源基本條款對自然資源領(lǐng)域相關(guān)具體立法具有指引作用,是其他自然資源領(lǐng)域具體法律的立法基礎(chǔ)與立法依據(jù)。 在國家以法治手段推進(jìn)自然資源治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中,應(yīng)充分闡釋《憲法》自然資源基本條款的規(guī)范意涵,重視對自然資源全民所有、合理利用與有效保護的合憲性控制。

(一)對自然資源領(lǐng)域的立法指引

《憲法》是國家根本法,是其他法律的立法基礎(chǔ)。 《憲法》第9 條構(gòu)成了我國自然資源領(lǐng)域法律中自然資源歸屬、利用與保護的根本條款,將對自然資源領(lǐng)域的一切部門法產(chǎn)生指引作用。 在以《憲法》為核心的中國特色社會主義法律體系中,存在私法與公法的相互區(qū)分、互動配合,私法與公法有不同的調(diào)整范圍與調(diào)整方式,具有不同功能、目標(biāo)及手段。 在憲法精神指引下,對自然資源的法律調(diào)整需公法與私法協(xié)力完成。 在中國特色社會主義法律體系中,我國通過整合民法手段、行政法手段、刑法手段對國有自然資源進(jìn)行綜合調(diào)整。 在《憲法》之下,分別有《民法典》《刑法》及《礦產(chǎn)資源法》等自然資源單行法對國有自然資源進(jìn)行立法保護。 在各自然資源單行法中,有關(guān)自然資源國家所有權(quán)的財產(chǎn)權(quán)利與行政權(quán)力并存,這些法律同時調(diào)整自然資源國家所有權(quán)涉及的橫向財產(chǎn)關(guān)系與縱向行政關(guān)系,既包括國有自然資源的歸屬關(guān)系、利用關(guān)系,也包括管理關(guān)系。 國有自然資源的權(quán)利機制、分配機制、保障機制與監(jiān)督機制,均體現(xiàn)公私法交融的特點。 習(xí)近平總書記指出,全面貫徹實施憲法,是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。在各部門法中,民法承擔(dān)了最主要的實施憲法的任務(wù)。1986 年制定的《民法通則》首次在民事法律中規(guī)定國家財產(chǎn)全民所有,《民法通則》第73 條規(guī)定: “國家財產(chǎn)屬于全民所有?！?繼而《民法通則》第81 條對國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源進(jìn)行了專門規(guī)定。 2007 年《物權(quán)法》首次對自然資源國家所有權(quán)作出系統(tǒng)規(guī)定。 這種立法傳統(tǒng)被《民法典》整體繼承。 《民法典》第246 條第1 款規(guī)定: “法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn),屬于國家所有即全民所有?！?第2 款規(guī)定: “國有財產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。 法律另有規(guī)定的,依照其規(guī)定?！?由此可見,《民法典》第246 條對《憲法》第9 條進(jìn)行了對接,將自然資源 “國家所有,即全民所有” 的憲法實施義務(wù)貫徹于《民法典》之中,并且置于所有權(quán)之下,延續(xù)了我國自《物權(quán)法》以來 “國家所有權(quán)” “自然資源國家所有權(quán)” 等概念。 進(jìn)一步,《民法典》用益物權(quán)分編還對《民法典》第246 條進(jìn)行對接,《民法典》第324 條規(guī)定: “國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源,組織、個人依法可以占有、使用和收益?！?《民法典》第325 條規(guī)定: “國家實行自然資源有償使用制度,但是法律另有規(guī)定的除外?！?上述條文體現(xiàn)了 “自然資源權(quán)、環(huán)境權(quán)等集體人權(quán)——憲法上自然資源歸國家所有(全民所有)——民法上自然資源國家所有權(quán)——自然資源用益物權(quán)(準(zhǔn)物權(quán))——個別資源產(chǎn)品所有權(quán)” 的對接實施路徑,且在自然資源利用方面體現(xiàn)了 “一般有償使用,例外無償使用” 的利用原則。 此外,在自然資源單行法領(lǐng)域,全國人大常委會先后制定了《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》《礦產(chǎn)資源法》《水法》《煤炭法》《海域管理使用法》《野生動物保護法》及《海島保護法》等關(guān)于具體自然資源的歸屬、開發(fā)、利用、保護、節(jié)約、管理的單行法律。 《民法典》與自然資源單行法都旨在貫徹實施《憲法》第9 條關(guān)于歸屬、利用、保護的根本規(guī)定,以此形成了 “《憲法》——《民法典》——各自然資源單行法” 的自然資源法律制度體系。

(二)對自然資源治理的剛性約束

近代以來,法律成為社會控制的主要手段。二戰(zhàn)后,廣大新獨立國家為了獲得經(jīng)濟上的獨立與維護國家主權(quán),以聯(lián)合國大會決議的形式提出對自然資源的永久主權(quán),并逐步得到國際社會普遍認(rèn)可。 自然資源永久主權(quán)成為國際法原則之一。國家對自然資源享有永久主權(quán)是指國家可以通過相關(guān)制度政策對管轄范圍內(nèi)的所有自然資源進(jìn)行控制、處置以及合理開發(fā)的權(quán)利。 自然資源永久主權(quán)原則包含:國家具有自由處置自然資源的權(quán)利,可以根據(jù)本國國情決定自然資源的歸屬;國家擁有對自然資源的有效控制權(quán)和要求損害賠償?shù)臋?quán)利;國家有按照環(huán)境政策管理自然資源的權(quán)利。自然資源永久主權(quán)是權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一,該權(quán)利的行使應(yīng)考慮民族發(fā)展與人民福祉,并強調(diào)國家對自然資源的保護與保障自然資源合理利用的義務(wù)。國家對自然資源享有主權(quán),且國家享有與此相關(guān)的諸多權(quán)利,其中國家所享有最重要的權(quán)利是可以根據(jù)政策需要對自然資源占有、使用、處分、規(guī)制、國有化、征收的權(quán)利。 國家也承擔(dān)著對自然資源的諸多義務(wù),最重要的義務(wù)是要在行使國家主權(quán)時符合國家發(fā)展需要、人民利益需要。作為主權(quán)國家,我國通過根本大法《憲法》的形式進(jìn)行相應(yīng)的立法規(guī)制,根據(jù)《憲法》的指引可再進(jìn)一步通過相關(guān)法律形成對管轄范圍內(nèi)的自然資源的歸屬、控制、開發(fā)、利用、保護、節(jié)約、規(guī)劃、收益、監(jiān)管的詳細(xì)規(guī)定。 國家在《憲法》上宣告對自然資源的控制,從國家治理角度而言就需要一套有效的治理體系與完善的制度進(jìn)行配套。 對國家所有自然資源的管理、規(guī)劃、分配、收益,需要完善民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度,讓全民參與國有自然資源治理全過程。 《憲法》對自然資源治理的約束要求建立嚴(yán)格的合理利用規(guī)則體系,如科學(xué)規(guī)劃、用途管制、利益共享等,并建立健全利益相關(guān)者的監(jiān)督機制,在自然資源治理全過程進(jìn)行合憲性控制,從而保障自然資源可持續(xù)利用與科學(xué)保護。 作為管理者的國家享有的監(jiān)管權(quán)是一種公權(quán),直接來源于主權(quán)。 國家作為管理者強調(diào)的是國土范圍內(nèi) “自然資源” 以區(qū)分國家作為所有者對應(yīng)的 “自然資源資產(chǎn)” 。 此時的國家以政治國家的面貌呈現(xiàn),監(jiān)管權(quán)更為強調(diào)國家基于資源安全、生態(tài)安全對國土范圍內(nèi)一切自然資源的管理。 一般而言,國家行使監(jiān)管權(quán)的范圍不限于重要的自然資源,而是國土范圍內(nèi)一切自然資源,即便農(nóng)村集體所有的自然資源也為國家統(tǒng)一管理的范圍。國家對國土范圍內(nèi)自然資源行使監(jiān)管權(quán)涉及的是 “權(quán)力” 的思維,主要涉及公法制度,即通過 “統(tǒng)一規(guī)劃——區(qū)分保護——公共管制” 等路徑實現(xiàn)對國土范圍內(nèi)自然資源的監(jiān)管和治理,強調(diào)的是資源安全及永續(xù)發(fā)展,統(tǒng)籌考慮政治、社會、經(jīng)濟、生態(tài)等方面利益。

(三)對自然資源全民利益實現(xiàn)的本質(zhì)要求

社會主義的本質(zhì)是解放生產(chǎn)力,發(fā)展生產(chǎn)力,消滅剝削,消除兩極分化,最終達(dá)到共同富裕。我國在《憲法》中明確提出自然資源歸屬 “國家所有,即全民所有” ,依照社會主義本質(zhì)的理解,國家利用國有自然資源解放與發(fā)展生產(chǎn)力,既反對剝削與兩極分化,又強調(diào)公平分享與共同富裕。 共同富裕有著科學(xué)內(nèi)涵和豐富內(nèi)容。 它不僅指物質(zhì)方面的共同富裕,也指精神方面的共同富裕。 共同富裕是由物質(zhì)與精神雙軸驅(qū)動的。 在物質(zhì)意義上,共同富裕指幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、環(huán)境宜居等;在精神意義上,共同富裕指享有充分的政治權(quán)利和自由、經(jīng)濟社會文化權(quán)利、人身權(quán)、人格權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、信息權(quán)等,依法參與全過程民主,全面而自由的發(fā)展,獲得感、幸福感、安全感、公平感、尊嚴(yán)感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。對國有自然資源全民利益的實現(xiàn),真正落實還權(quán)于民需要完善的制度保障。 對國有自然資源全民利益實現(xiàn)的保障機制,既要重視效率價值,也需保障公平分享,既須重視秩序價值,也須保障公民自由。 對于自然資源,憲法上的 “國家所有” 首先應(yīng)理解為國家必須在充分發(fā)揮市場的決定作用基礎(chǔ)下,通過使用負(fù)責(zé)任的規(guī)制手段,以確保社會成員持續(xù)性共享自然資源。對自然資源全民利益的實現(xiàn),應(yīng)當(dāng)立足于自然資源的基本屬性和實現(xiàn)共同富裕的價值目標(biāo):其一,基于自然資源的財產(chǎn)屬性,在國有自然資源作為生產(chǎn)要素參與市場的條件下,國家應(yīng)代表全民發(fā)揮中國特色社會主義體制優(yōu)勢創(chuàng)造與積累物質(zhì)財富,最終實現(xiàn)改革發(fā)展成果全民共享。 其二,基于自然資源的資源屬性,在國有自然資源非作為生產(chǎn)要素并不參與市場競爭的條件下,國家保障發(fā)揮自然資源的社會價值,確保社會公眾對國有自然資源的必要接近與合理利用。 其三,基于自然資源的生態(tài)屬性,國家重視保存與發(fā)揮國有自然資源的生態(tài)價值,確?？沙掷m(xù)發(fā)展與生態(tài)利益惠及全民。 由于國有自然資源承載全民利益,故而對國有自然資源的法律調(diào)整公私法均不可缺位。 國有自然資源治理是一個系統(tǒng)工程,以法治思維和法治手段推進(jìn)國有自然資源的保護和利用,須在合憲性控制下運用私法保護、公法規(guī)制等技術(shù)合理分工、配合完成。 在國有自然資源之上,既有私法上自然資源國家所有權(quán),又有公法上國家對自然資源合理利用的監(jiān)管權(quán)。 以法治思維和法治手段推進(jìn)國有自然資源的保護和利用,一方面,仍需公法完善加以監(jiān)管配合;另一方面,亟需對自然資源國家所有權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)反思與科學(xué)闡釋,構(gòu)建具有中國特色的自然資源國家所有權(quán)制度,更好促進(jìn)社會公平,更加增進(jìn)全民福祉,更為體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想。

結(jié)語