生態(tài)文明背景下礦產資源差別化管理政策研究

張 博 利廣杰

(1.中國自然資源經濟研究院，北京 101149；2.北京中環(huán)格億技術咨詢有限公司，北京 100012)

黨的十八大提出大力推進生態(tài)文明建設，礦產資源保護和合理利用是生態(tài)文明建設的重要內容。妥善處理生態(tài)環(huán)境敏感地區(qū)環(huán)境保護與礦產資源開發(fā)利用的關系，是今后一段時期礦產資源管理領域的重點課題。本文旨在通過對比國內外在國家公園、自然保護區(qū)等生態(tài)環(huán)境敏感地區(qū)對礦產資源勘查開發(fā)活動的差別化管理制度，提出進一步完善礦產資源差別化管理政策的意見建議，為繼續(xù)推進礦產資源領域生態(tài)文明建設提供參考。

1 礦產資源差別化管理簡述

近年來，土地資源的差別化管理在部委出臺的文件中頻繁出現，通過近幾年的探索和實踐，根據社會經濟發(fā)展變化、地區(qū)、產業(yè)的不同情況，形成了包括土地用途管制、土地報批審核和管理監(jiān)督等方面的差別化管理政策，避免了調控政策對不同地區(qū)、產業(yè)的“一刀切”。礦產資源的管理是自然資源管理的重要組成部分，在當前各領域推進生態(tài)文明建設的關鍵時期，需要借鑒土地資源差別化管理的經驗，探索礦產資源差別化的管理政策。

參考土地資源差別化管理政策，礦產資源差別化管理的基本邏輯大致如下：我國礦產資源分布和開發(fā)利用程度各有特點，各個地方的實際發(fā)展情況不同，區(qū)域實際資源稀缺程度也不相同，所以需要差別化的礦產資源管理政策，針對不同礦種、不同地區(qū)、不同開發(fā)利用情況制定符合區(qū)域性發(fā)展的相關管理政策，以及各自的資源利用規(guī)劃方案，進而將礦產資源進行更合理科學的開發(fā)利用。

2 國外礦產資源勘查開發(fā)差別化管理政策

按照國外礦產資源的法律法規(guī)、管理機構方面的特殊要求，國外礦產資源差別化管理政策主要體現在區(qū)域差別化管理、礦種的差別化管理和開發(fā)利用方式的差別化管理等方面。

2.1 區(qū)域差別化管理

美國國家公園管理局2006年政策匯編中闡明，除國會明確授權的三個國家休閑游樂區(qū)外(即米德湖國家休閑區(qū)、威士基鎮(zhèn)國家休閑區(qū)和格倫峽谷國家游樂區(qū))部分區(qū)域符合規(guī)定，具有聯(lián)邦礦產租賃資格，其他所有國家公園均不得簽訂新的聯(lián)邦礦產租約。

澳大利亞聯(lián)邦政府為合理解決新建保護地和已有礦業(yè)權重疊的矛盾沖突，采取了調整保護地等級和邊界位置的方式予以解決。昆士蘭州《環(huán)境保護法》(2008年)規(guī)定按照《自然保護法》(1992年)劃分的國家公園、森林儲備區(qū)、濕熱帶遺產保護區(qū)、沿海大堡礁保護區(qū)以及海洋公園等A類生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)不允許進行礦業(yè)活動；自然荒野區(qū)、世界遺產管理區(qū)、生態(tài)系統(tǒng)瀕危區(qū)、文化遺跡保護區(qū)等區(qū)域需在土地所有人同意或通過協(xié)商仲裁后，可進行礦業(yè)活動。南澳大利亞州《荒野保護法》(1992年)規(guī)定保護地在兩種情形下允許采礦，一是保護地在設立之前已設置了采礦權，政府或者相關管理部門應向采礦權人告知設立保護地的情況，并要求采礦權人實施采礦作業(yè)時不得破壞周邊環(huán)境，否則依法停止采礦；二是保護地已經設立，若需設置采礦權，采礦權人需要嚴格按照法律程序獲得采礦權，并承諾開采過程中不破壞周邊環(huán)境。不同于其他國家對國家公園內的人類活動采取較高限制，英國立法機構在制定國家公園相關法律是考慮當地居民的利益，在保證生態(tài)環(huán)境不受影響的前提下，允許在保護地內開采礦產資源。

2.2 礦種差別化管理

美國《能源重組法》第5847條規(guī)定，原子能研究中心的現場調查不應包括聯(lián)邦財產的使用和其他為公共財產的使用，但國家公園、國家森林、國家野生自然區(qū)域，以及國家歷史遺跡不在其列?！兜責嵴羝ā芬?guī)定對于國家公園和各類保護區(qū)內的地熱能開發(fā)，要認定地熱勘探或開發(fā)是否對區(qū)域內的地熱能產生影響后再決定是否批準租賃。

澳大利亞聯(lián)邦和各州政府在關注礦山環(huán)境監(jiān)測治理和土地復墾的情況下，允許在保護地內及周邊給予石油、天然氣、鈾礦等戰(zhàn)略性礦產資源勘探開發(fā)的空間。澳大利亞北領地卡卡杜國家公園環(huán)繞世界第二大的蘭杰鈾礦允許開發(fā)生產，但政府要求礦山作業(yè)時嚴格監(jiān)測臨近濕地和河流的核污染情況；為確保石油、天然氣等能源礦產的供應，西澳大利亞州允許在海洋公園和海洋保護地的生態(tài)核心區(qū)以外的區(qū)域開展油氣資源的勘探和開發(fā)，同時要求油氣公司實行嚴格的環(huán)境管理和評估程序，并投入大量資金用于監(jiān)測油氣勘探對近海環(huán)境的影響。

法國、德國和奧地利等國規(guī)定礦泉水的開采只能在水源地保護區(qū)附近按照政府部門劃定的范圍進行礦泉水資源的開采，并嚴格履行水源地保護義務，政府部門委托權威性的科研機構對礦泉水資源開發(fā)企業(yè)的環(huán)境保護工作進行監(jiān)督，委托費用由企業(yè)承擔。

2.3 開發(fā)利用方式的差別化管理

《美國聯(lián)邦法規(guī)》(CFR)第36篇“公園、森林和公共服務”部分對國家公園內礦產勘查開采活動的管理做了詳細規(guī)定，除法律授權外，公園區(qū)域禁止根據一般采礦法和礦產租賃法租賃的勘探，禁止開發(fā)礦產資源，但經過授權的礦物或金屬元素探測、磁力計、淺地層剖面等科學研究、采礦和行政活動等除外。

澳大利亞《環(huán)境保護和生物多樣性法》(1999年)規(guī)定了保護地內礦業(yè)活動的準入條件、礦山環(huán)境評估以及復墾要求等內容，若在禁止礦業(yè)活動的保護地內開展礦業(yè)活動，礦山企業(yè)需預先向聯(lián)邦或州政府相關主管部門提交申請，經審議環(huán)境評估、資源潛力等材料后，聯(lián)邦或州政府相關主管部門可依法允許或拒絕申請；若在允許礦業(yè)活動的保護地內開展礦業(yè)活動，政府或相關主管部門應對礦山企業(yè)和勘查單位提出較高的礦山環(huán)境保護和土地復墾要求。

加拿大政府充分考慮保護地區(qū)域的礦產潛力，明確符合聯(lián)邦立法和政府政策，及以符合環(huán)境保護和社會發(fā)展為目標的前提下，允許保護地區(qū)域的礦產資源勘查開采。加拿大政府提出，若找到可供開采的礦體，且在符合所有法定和監(jiān)管義務的情況下獲得當地政府批準，礦業(yè)權人可進行資源開發(fā)；若保護地的設立限制了礦業(yè)開發(fā)活動，政府將保護礦業(yè)權人的合法權益，對礦業(yè)權撤銷和補償政策進行公開。

3 我國礦產資源勘查開發(fā)差別化管理政策

我國礦產資源管理從法律法規(guī)到部門規(guī)章，在礦種、礦業(yè)權審批權限、生態(tài)保護方面均有差別化的管理政策。近年來，中央及國務院相關部委出臺了多份文件，提出了自然保護地、生態(tài)保護紅線、永久基本農田、長江流域等區(qū)域對礦產資源勘查開發(fā)的差別化管理政策。

3.1 自然保護地、生態(tài)保護紅線內的差別化政策

2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》和《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》，提出生態(tài)保護紅線、自然保護地范圍內的人為活動施行分區(qū)差別化管控的有關要求，具體的，生態(tài)保護紅線內自然保護地核心保護區(qū)原則上禁止人為活動，自然保護地核心區(qū)外的其他區(qū)域禁止開發(fā)性、生產性的建設活動，但在符合現行法律法規(guī)的前提下，除重大戰(zhàn)略項目，允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動。例外情形中提及礦產資源的相關活動為國家重大能源資源安全需要的戰(zhàn)略性能源資源勘查、公益性自然資源調查和地質勘查。

3.2 永久基本農田內差別化政策

2019年自然資源部和農業(yè)農村部印發(fā)《關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》(自然資規(guī)〔2019〕1號)，要求差別化的管理涉及永久基本農田的戰(zhàn)略性礦產礦業(yè)權，通過區(qū)分油氣和非油氣礦產、探礦和采礦階段、露天和井下開采。具體的，對于戰(zhàn)略性礦產勘查，應辦理臨時用地，允許油氣戰(zhàn)略性礦產地質勘查臨時占用永久基本農田進行探井布設，若試采和取得采礦權后轉為開采井，允許辦理農用地轉用和土地征收審批，并補劃永久基本農田；對于非戰(zhàn)略性礦產，應避讓永久基本農田，在不造成永久基本農田損毀、塌陷破壞的前提下，地熱、礦泉水可新設探礦權和采礦權。

涉及永久基本農田的煤炭等非油氣戰(zhàn)略性礦產采礦權，應根據露天或井下開采方式實行差別化管理，其中露天開采項目應符合占用永久基本農田重大建設項目用地要求，井下開采項目應按照礦產資源開發(fā)利用與生態(tài)保護修復方案落實保護性開發(fā)措施，配套的地面工業(yè)廣場等設施應符合占用永久基本農田重大建設項目用地要求。

3.3 長江流域礦產資源差別化管理

2021年3月1日《中華人民共和國長江保護法》正式實施，該法對長江生物保護、污水治理、防洪救災、生態(tài)修復等提出了新要求，其中對礦產資源管理提出了定期調查、尾礦庫管控、磷礦管理、設立保護地等方面的要求：一是要定期開展長江流域土地、礦產、森林、草原、濕地等自然資源狀況調查和資源環(huán)境承載能力評價；二是要加強對長江流域船舶、港口、礦山、化工廠、尾礦庫等突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件的應急管理，長江干流岸線三公里范圍內和重要支流岸線一公里范圍內禁止新建、改建、擴建尾礦庫(以提升安全、生態(tài)環(huán)境保護水平為目的改建的除外)；三是實行長江流域總磷污染控制，磷礦集中的長江干支流應制定更嚴格的總磷排放管控要求，磷礦開采加工等企業(yè)應按排污許可要求控制總磷排放濃度和排放總量；四是長江干流和重要支流源頭設立國家公園等自然保護地，實行嚴格保護，與其重疊的礦業(yè)權應有序退出。

4 生態(tài)文明背景下完善礦業(yè)權差別化管理政策的意見建議

礦產資源勘查開采活動差別化管理的重點是在落實生態(tài)文明建設的有關要求下，全面考慮礦產資源勘查開采的特點及在經濟社會發(fā)展中的重要作用，考慮從區(qū)分管控區(qū)域、礦種類型、勘查開采狀況等方面研究差別化管理政策。

4.1 統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，劃定管控區(qū)域

統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃和有效地分區(qū)、分類用途管制，是貫徹落實生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的重要抓手。應依據國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，劃定生態(tài)保護紅線、戰(zhàn)略性礦產資源保護區(qū)、國家規(guī)劃礦區(qū)、重點勘查區(qū)、重點開采區(qū)等，不同區(qū)域明確劃定方法、調整方式、管控要求及對特殊情形的準入條件。

4.2 依據礦產資源特點，考慮差別化管理

根據礦種的不同特點，差別化管理有多種分類方式，如油氣和非油氣礦種、34個重要礦種和非重要礦種、戰(zhàn)略性礦種和非戰(zhàn)略性礦種，固體和非固體礦產等。考慮到生態(tài)文明背景下，礦業(yè)權管理領域更多聚焦在生態(tài)環(huán)境保護與資源開發(fā)的矛盾，礦種的差別化管理應從國家能源資源安全、供需形勢、社會經濟發(fā)展的重要程度、對生態(tài)環(huán)境的擾動等多個方面進行分析研究。如從國家能源資源安全方面考慮能源類礦產石油、天然氣、放射性礦產、煤；從供需形勢方面考慮石油、天然氣、鉀鹽、銅等礦產資源國內需求量大，且呈持續(xù)攀升狀態(tài)，對外依存度高，部分礦產資源找礦潛力大；從經濟社會發(fā)展的重要程度方面考慮能源礦產石油、天然氣、煤，黑色金屬鐵、錳，有色金屬銅、鋁、貴金屬金、非金屬磷等，其在國民經濟中占據重要地位；從對生態(tài)環(huán)境的擾動方面考慮，即是天然熱能，也是清潔能源的能源礦產地熱，水汽礦產礦泉水、地下水可通過水循環(huán)進行補給，是可再生資源，均對環(huán)境無污染，取用時對環(huán)境擾動小。

4.3 區(qū)分勘查開采狀況，細化管控要求

礦產資源勘查較開采相比對生態(tài)環(huán)境的擾動偏小，且戰(zhàn)略性能源資源勘查，公益性自然資源調查和地質勘查為生態(tài)保護紅線其他區(qū)域允許的有限人為活動，生態(tài)保護紅線內的礦產資源地質調查和勘查活動應以綠色勘查標準予以規(guī)范；礦產資源開采活動對生態(tài)環(huán)境的擾動程度與開采方式相關，地下井巷開采與露天礦山開采相比擾動程度較小，地熱、礦泉水資源的開采與固體礦產開采相比，具有清潔能源資源的特殊性，應從滿足生態(tài)流量和不造成生態(tài)功能區(qū)破壞方面，提出約束性的要求。