跨境電商進口食品安全監(jiān)管的困境與出路

吳 鵬，黃斯駿

（中國人民大學公共管理學院，北京 100872）

近年來，伴隨居民生活水平不斷提高和新興業(yè)態(tài)快速發(fā)展，普通進口商品難以滿足我國細分多樣的市場需求，越來越多的消費者通過跨境電商渠道購買進口食品。有調查顯示，受訪新中產階層中，90%以上曾通過跨境電商進行購物，其中，51.42%調查者選擇購買跨境電商進口食品。2018年，中國跨境網購用戶經常購買的品類選擇調查中，排名第一的品類為食品，在調查樣本中占比高達55%。但是，個別市場主體片面追求經濟利益，違規(guī)經營進口食品，引發(fā)了嬰幼兒奶粉檢測不合格、核桃油塑化劑超標、日本零食源自核輻射地區(qū)等諸多食品安全事件，對政府監(jiān)管理念和監(jiān)管方式提出了新的挑戰(zhàn)。新時代呼喚新經濟，新經濟亟需新變革，加強跨境電商進口食品安全的政府監(jiān)管勢在必行。

1 跨境電商進口食品的市場發(fā)展及食品安全監(jiān)管

跨境電商，是“跨境電子商務”的簡稱，是指分屬于不同國家的交易主體通過電子商務手段將傳統進出口貿易中的展示、洽談和成交環(huán)節(jié)電子化，并通過跨境物流及異地倉儲送達商品、完成交易的一種國際商業(yè)活動。我國監(jiān)管政策所稱“跨境電商”，僅限指代通過與海關聯網的跨境電商交易平臺進行網絡銷售或承運人能夠接受跨境電商相關企業(yè)委托向海關傳輸交易信息的跨境貿易行為，其中進口模式分為兩種：網購保稅進口B2B2C（海關監(jiān)管代碼原1239，現1210）模式和直購零售進口B2C（海關監(jiān)管代碼9610）模式。本文的研究對象，即為以上兩種模式的跨境電商零售進口食品。

1.1 跨境電商進口食品的現狀及問題

自2012年8月商務部公布《關于利用電子商務平臺開展對外貿易的若干意見》以來，跨境電商這種新經濟業(yè)態(tài)正式啟動。在國家相關部委的政策支持下，跨境電商進口市場規(guī)模增長迅猛。當前，我國跨境電商綜合實驗區(qū)已擴大至132 個城市（地區(qū)）。按海關總署網站公布，2020年全年通過海關跨境電商管理平臺驗放的進出口清單達24.5億 票，同比增長63.3%，進出口跨境貿易額1.69萬億 元，同比增長31.1%，其中進口0.57萬億 元，同比增長16.5%。其中，根據抽樣調查，按經常購買該品類的海淘用戶比例及排名，食品占比47.1%，排行第三。在新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱新冠）疫情影響下，2021年偏好“食品飲品”和“營養(yǎng)保健品”需求的中國跨境消費者用戶比上年有所回落，分別為39.9%和31.2%。

當前，根據《跨境電子商務零售進口商品清單》，允許以跨境電商方式進口的食品主要以加工食品以及預包裝食品為主，未經檢驗檢疫準入的動植物產品及動植物源性食品是禁止入境的?？傮w而言，目前“食品保健”類目仍屬于跨境電商零售進口市場的主流品類，主要消費人群涵蓋70后至90后，熱門食品主要有嬰幼兒配方奶粉、成人奶粉、鈣片、風濕骨痛保健品、氨基酸葡萄糖、深海魚油等。

但是，跨境電商進口食品往往從國外貿易經銷商處進行采購，產品來源復雜，質量參差不齊，且直接交付到國內消費者手中，不需要來自注冊企業(yè)，可能缺乏官方衛(wèi)生證書或者紙質中文食品標簽，給國內食品安全的監(jiān)管帶來巨大挑戰(zhàn)。因此，跨境電商進口食品安全問題的社會關注度日漸上升，消費者投訴食品進口來源、食品安全標準、食品標簽說明等問題屢見不鮮。對基于2016年8月至2020年10月監(jiān)管部門通報的12 553 例未準入境食品違規(guī)信息進行統計分析,食品安全問題主要包括食品標簽不合格(18.99%)、合格證書缺失(18.86%)、超范圍使用添加劑(14.97%)、微生物及重金屬含量超標(13.76%)、保質期過期(13.20%)等。據原質檢總局統計，2016年抽檢的跨境電商零售進口食品中，共計風險監(jiān)測26 273 批，不合格率達到4.6%，是同期普通貿易貨物進口不合格率的5 倍多。2016年，央視財經《消費主張》欄目曾通過京東、天貓、淘寶、麥樂購、蜜芽網等大型跨境電商平臺，隨機挑選7 個國家、19 個品牌的嬰兒配方奶粉，以海淘的形式進行“線上抽取、線下檢測”，包括雅培、喜寶、愛他美等知名國際品牌，在有關機構監(jiān)督下進行盲檢，結果顯示19 個樣品中8 個樣品實測值不符合國家標準，不合格率達到42.1%。

食品安全事件頻頻發(fā)生，跨境電商正逐漸淪為境外假冒偽劣奶粉、保健品、零食等有害食品傳入中國的主要途徑。例如，2017年，央視“315晚會”曝光了深圳海豚公司違規(guī)向國內眾多電商平臺供應來自日本核污染地區(qū)的卡樂比麥片，該產品屬于我國禁止進口的范圍，企業(yè)通過瞞報真實產地，以網購保稅跨境電商模式違規(guī)從天津港進口。2018年，新華社報道了西班牙警方搗毀一處假奶粉地下工廠，成功攔截一艘赫羅納港口的貨船，繳獲8 t假奶粉。該工廠在沒有采取任何衛(wèi)生措施的情況下生產包裝假奶粉，分裝在1.3萬多個包裹里，通過海外網購渠道準備銷往中國市場。2019年，法國拉杜藍核桃油被中國方面檢出存在增塑劑成分殘留，該款食用油在國內被宣傳為嬰幼兒輔食，在跨境電商消費群體中受到熱烈追捧。2022年2—5月，海關總署先后發(fā)布三則食品安全風險公告，提醒消費者暫不通過任何渠道購買并暫停食用3 款海外食品，分別是美國雅培相關嬰幼兒配方奶粉及嬰兒營養(yǎng)補充劑、意大利費列羅集團相關Kinder巧克力產品和以色列施特勞斯集團生產的部分巧克力產品，該3 款產品因存在食品安全風險已被生產商召回，而事發(fā)前均在食品進口海淘渠道有售。

1.2 跨境電商進口食品安全監(jiān)管的現狀

跨境電商食品安全監(jiān)管是世界各國面臨的共同難題，供應鏈環(huán)節(jié)長、信息隱匿性強、制度與文化差異等導致食品安全風險錯綜復雜。在新冠肺炎疫情防控常態(tài)化的背景下,智利櫻桃、厄瓜多爾凍白蝦、烏克蘭乳清粉等一系列進口食品核酸檢測陽性問題頻頻發(fā)生，使跨境電商進口食品的安全監(jiān)管面臨更加嚴峻的考驗。當前，我國跨境電商進口食品涉及“進口”與“國內市場流通”兩大環(huán)節(jié)，其安全監(jiān)管主要是通過海關部門的進口檢驗檢疫和市場監(jiān)管部門的監(jiān)督管理予以落實，以及借由消費者維權舉報對食品經營企業(yè)和平臺予以監(jiān)督。

1.2.1 進口環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管

在進口環(huán)節(jié)，跨境電商食品安全的主要監(jiān)管部門為海關。海關對其安全性監(jiān)管方面開展的舉措，主要是依據相關法律、法規(guī)及規(guī)范性文件，按照個人自用進境物品監(jiān)管，執(zhí)行食品安全風險監(jiān)測工作，不執(zhí)行有關商品首次進口許可批件、注冊或備案要求，無需生產企業(yè)注冊，無需官方衛(wèi)生證書，但對相關部門明令暫停進口的疫區(qū)商品和對出現重大質量安全風險的商品啟動風險應急處置時除外。

其中，作為國家食品安全風險監(jiān)測計劃的具體組成部分，海關對跨境電商零售進口食品實施的食品安全風險監(jiān)測，是我國進口食品安全監(jiān)督管理的一項重要制度，是指通過系統和持續(xù)地收集食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素的監(jiān)測數據及相關信息，并進行綜合分析和及時通報的活動。海關總署每年發(fā)布的《進口食品化妝品安全風險監(jiān)測計劃》，其中便包括《跨境電商零售進口食品化妝品風險監(jiān)測計劃》。海關基于風險分析，定期通過輿情監(jiān)測等渠道選取重點關注的高風險食品作為監(jiān)測項目，按計劃及工作方案在跨境電商進口食品當中實施抽樣并送交實驗室。實驗室依照衛(wèi)生行政部門制定的食品安全衛(wèi)生項目對樣品進行檢測。海關對風險監(jiān)測發(fā)現超出相關標準限量的問題食品及時開展追溯調查，根據追溯調查結果采取必要的后續(xù)處理措施。其中，在進口食品、食品添加劑、食品相關產品中發(fā)現嚴重食品安全問題的，海關部門會及時開展風險評估，根據評估結果，對達不到安全要求的，采取風險通報、停止銷售、強制召回、退運銷毀等措施；對安全高風險的，予以風險警示并采取管控措施，同時責令企業(yè)對問題食品采取相應風險消減措施。

1.2.2 國內市場流通環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管

國內市場流通環(huán)節(jié)是保障跨境電商進口食品安全的最后屏障，確保“最后一公里”的食品安全。市場監(jiān)督管理部門依法對國內市場流通的進口食品履行監(jiān)管職責，組織排查風險隱患，規(guī)范市場主體經營行為。具體到跨境電商進口食品的監(jiān)管實務，市場監(jiān)管部門主要從以下方面開展監(jiān)督管理。

第一，查處國內市場在售違規(guī)食品。根據商務部、發(fā)改委、財政部、海關總署、稅務總局、市場監(jiān)管總局聯合印發(fā)的《關于完善跨境電子商務零售進口監(jiān)管有關工作的通知》（商財發(fā)〔2018〕486號，以下簡稱“486號文”），市場監(jiān)管部門對在國內市場銷售的《跨境電子商務零售進口商品清單》范圍內的商品（包括食品）組織核查，對無法提供合法進口證明或相關證明顯示商品采購自跨境電商零售進口渠道的企業(yè)和個體工商戶，包括進入到境內環(huán)節(jié)再次銷售跨境電商進口食品的經營行為，市場監(jiān)管部門均應依法實施查處。

第二，規(guī)范跨境電商市場主體經營。根據有關法律法規(guī)和“486號文”規(guī)定，跨境電商業(yè)務涉及的跨境電商平臺和境內服務商均需在國內辦理工商登記。市場監(jiān)管部門對國內市場主體依法監(jiān)督，確保國內食品經銷企業(yè)落實食品安全的社會責任。一是要求平臺經營者建立信息公示制度，對有關服務協議與交易規(guī)則進行公開，落實執(zhí)行相關交易信息經過存儲并按監(jiān)管需要向有關部門報送的義務；二是督促平臺切實履行對進駐企業(yè)準入資質驗核義務，包括落實對境內服務商和境內代理企業(yè)的核驗要求，以及對境外企業(yè)資質的審核要求；三是監(jiān)督跨境電商平臺履行先行賠付義務，平臺內必須建立消費糾紛處理和消費維權自律制度，積極協助消費者維護自身合法權益；四是監(jiān)督跨境電商平臺切實建立網絡協議制度，明確要求跨境電商企業(yè)為企業(yè)資質、商品詳情以及電子標簽等外文內容提供中文翻譯。

第三，推動強化食品安全監(jiān)管。市場監(jiān)管部門對跨境電商進口食品開展質量安全監(jiān)督，結合其貿易屬性和《跨境電子商務零售進口商品清單》所列商品，關注消費者投訴舉報和消費糾紛，推動建立食品生產經營者落實主體責任的機制，督促跨境電商企業(yè)和跨境電商平臺通過下架、公示等方法消除已售商品的安全隱患，監(jiān)督實施召回，并督促平臺經營者對不實施召回處理的入駐商家采取停止其業(yè)務等處置措施。

2 跨境電商進口食品安全監(jiān)管的困境

2.1 監(jiān)管制度缺陷造成主體履責困境

按照監(jiān)管制度“486號文”規(guī)定，現行跨境電商零售進口活動的參與主體有4 類：跨境電商零售進口經營者（即跨境電商企業(yè)）、跨境電商第三方平臺經營者（即跨境電商平臺）、境內服務商、消費者，監(jiān)管主體為政府部門，按照“政府部門、跨境電商企業(yè)、跨境電商平臺、境內服務商、消費者各負其責”的原則，明確各方責任，實施有效監(jiān)管。但在跨境電商進口食品監(jiān)管實踐中，參與跨境電商進口食品的有關主體在履行主體責任方面存在諸多困難，如監(jiān)管部門難以履行監(jiān)管責任、跨境電商企業(yè)難以履行質量安全主體責任、跨境電商平臺難以履行監(jiān)督審查責任等。

造成主體履責困境的原因，主要是監(jiān)管制度存在缺陷，具體包括以下3 個方面。

第一，監(jiān)管要求過于寬松?？缇畴娚踢M口食品的監(jiān)管制度與一般貿易進口食品有著明顯不同，跨境電商零售進口食品按個人自用進境物品監(jiān)管，與一般貿易進口食品對比，在客觀上規(guī)避了大量準入要求，檢驗檢疫要求相對寬松。目前我國對跨境電商進口食品安全的監(jiān)管，只有檢疫規(guī)定，而完全沒有檢驗要求，換言之，監(jiān)管部門對該渠道進口食品的安全性不需確保批批合格，也不出具合格證明，僅限于進行風險監(jiān)測，把關注重點更多放在其稅收征管風險、生物安全及染疫風險等其他方面。但是，在經濟全球化背景下，跨境電商進口食品供應鏈安全風險并不比一般貿易進口食品低，食品產地、原料來源地、添加劑輸出地、食品加工地等內容可能并不一致，境外物流活動也可能存在多重轉包的情形，加之境內外執(zhí)行的食品安全標準不一致，承擔食品安全管理責任的要求也不同，以目前的監(jiān)管制度，境外主體的食品生產經營部分脫離我國政府監(jiān)管的約束，無疑使得跨境電商零售進口渠道在食品安全監(jiān)管領域中形成政策洼地。

第二，責任配置過于空泛。根據“486號文”責任配置的要求，跨境電商零售進口經營者（即跨境電商企業(yè)）作為自境外向境內銷售商品的境外注冊企業(yè)，應當履行食品安全的主體責任，主動建立食品安全風險防控機制，包括收發(fā)貨食品安全質量管理、庫內質量管控、供應商管理等。但是，一方面，跨境電商企業(yè)本身為境外注冊企業(yè)，監(jiān)管部門和跨境電商平臺都無法直接監(jiān)控其履責行為，責任認定難度加大，追究其主體責任時也難以執(zhí)行；另一方面，跨境電商平臺也是經營者，也需考慮發(fā)展經營的規(guī)劃，雖然承擔對入駐跨境電商企業(yè)的監(jiān)督審查責任，但畢竟沒有強制執(zhí)法的權力，對跨境電商企業(yè)的督促約束也同樣缺乏抓手。

第三，追責機制尚未明確?！?86號文”雖然要求跨境電商零售進口經營者建立健全網購保稅進口食品質量追溯體系，追溯信息應至少涵蓋國外啟運地至國內消費者的完整物流軌跡，并鼓勵向海外發(fā)貨人、食品生產企業(yè)等上游溯源。但是，現有法律法規(guī)未對上游境外供應鏈主體（境外食品生產商、境外食品經銷商、境外物流承運商等）的責任進行明確，無法監(jiān)控或制約此類境外主體在食品安全質量管理上的行為，基本依賴跨境電商零售進口經營者對自身經銷范圍內食品安全的自主把控以及平臺的審核把關，以致境外生產經營主體受違法利益驅使的不可控性加大。一旦出現因跨境運輸不當引發(fā)食品安全問題，就涉及到境內外物流貯運主體的監(jiān)管責任落實與追究，海關與市場監(jiān)管部門如何劃分和實施該監(jiān)管責任也尚未明確。

2.2 風險管理不足造成安全管控困境

相較于傳統進口食品，跨境零售貿易具有碎片化、小額化、高頻次、時效強等特點，其迅猛發(fā)展帶來了業(yè)務量幾何式增長。傳統監(jiān)管中所運用的風險管理模式，由于人力、設備等監(jiān)管資源有限，已明顯不適應日趨增長的業(yè)務量，明顯缺乏有效安全管控，無法保障跨境電商進口食品的安全。

造成安全管控困境的原因主要是風險管理不足，具體包括以下3 個方面。

第一，風險程度不受控。全球化生產背景下，跨境電商進口食品的源頭難以掌控，境外生產、經銷、貯運等環(huán)節(jié)脫離監(jiān)管視線，國外食品安全官方標準與我國也存在差異，加之跨境電商零售進口不執(zhí)行許可、注冊、備案等前置監(jiān)管程序，相當于豁免了大部分風險控制義務和各項準入條件，監(jiān)管部門、跨境電商平臺、消費者等主體對該類食品在境外生產銷售等環(huán)節(jié)的食品安全風險信息完全不掌握，落實跨境電商進口食品安全的風險防控的難度很大。

第二，風險機制不完善。在該進口模式中，政府部門對轄區(qū)內食品實施以風險分析為基礎的抽樣檢測，但政府部門在風險信息采集方面仍有不完善的地方，主要是采集來源僅限于監(jiān)管主體的現場抽選情況，未能有效采集來自社會其他參與主體的風險情報信息，風險監(jiān)測結果也未對社會公眾公開，無法體現該項風險管理對監(jiān)管成效的作用轉化，風險監(jiān)測結果顯得缺乏科學性和說服力，以致政府食品安全監(jiān)管容易失去應有的社會公信力。

第三，風險控制不足夠。由于跨境電商商品的政策特殊性和極高的時效性要求，具有健康風險的境外食品極易漂移到跨境電商渠道，利用跨境電商規(guī)則蒙混沖關。例如，某些國外保健品及營養(yǎng)補劑為規(guī)避我國保健品注冊或備案制度，以普通食品名義通過跨境電商方式大量進口，以極低的合規(guī)成本快速占據國內市場。在類似情況越來越普遍的嚴峻形勢下，政府部門對跨境電商進口食品安全風險的識別與控制程度明顯過于薄弱，除抽檢環(huán)節(jié)以外，實際監(jiān)管往往以現場檢疫處理為主，并不涉及食品檢驗動作。食品質量安全風險防控力度的長期薄弱，結合監(jiān)管量繁重、境外經銷主體不受治及違法利益驅使等風險因素疊加，跨境電商進口食品安全隱患不斷增加。

2.3 貿易方式復雜造成信息溯源困境

食品溯源，是指對食品來源進行倒溯，要求食品從生產環(huán)節(jié)開始建立生產、流通、消費等全過程的記錄信息，幫助食品消費者能夠對食品每一環(huán)節(jié)情況進行查詢，是食品安全監(jiān)管的重要措施。不同于標準品，食品難以設定規(guī)格和尺寸，如果食品沒有在出廠時進行編碼認證，沒有從生產時就印刷或粘貼唯一編碼，流通時就無法再制定統一的標準。所以，在全球化分工的大背景下，構建完整的溯源體系是跨境電商進口食品安全監(jiān)管的一大難題，當前復雜的生產貿易方式暫時無法滿足該要求。跨境電商零售進口渠道出現問題食品，生產商無法快速溯源，影響問題食品的及時召回，導致安全風險在更大范圍內蔓延。

造成信息溯源困境的原因，主要是貿易方式復雜，具體包括以下兩個方面。

第一，境外貿易難以規(guī)范?？缇畴娚踢M口食品的溯源機制始終沒有得到落實，有關境外主體沒有形成對溯源的重視。在立法層面上，雖然相關部門及試點屬地都出臺文件提出要求，但大多數文件僅停留在指導性層面，很少有落到實處的強制性要求，既缺乏相應責任條款，也缺乏相應時間表。在執(zhí)法層面上，大部分溯源體系并不覆蓋食品，而僅限于保稅備貨模式的部分品類，每個試點尚處于各自為政階段，沒有形成規(guī)范化和統一化，并只能追溯到進口食品在保稅倉一線入境環(huán)節(jié)，未能溯及境外生產流通環(huán)節(jié)。例如，廣州南沙自貿區(qū)雖然對外宣傳自2015年6月1日就上線了跨境電商商品質量溯源平臺，但跨境商品絕大多數采用進保稅倉時粘貼二維碼的方式進行溯源，而非在生產廠家進行溯源。

第二，貿易鏈條復雜多變。區(qū)別于傳統食品，跨境電商進口食品采購目的地更加廣泛，涉及國家或地區(qū)的數量更多，食品的物流貯運鏈條綿長曲折，流通環(huán)節(jié)錯綜復雜。在貿易模式上，“網購保稅”和“直購零售”兩種交易方式涵蓋了不同交易環(huán)節(jié)、多元經營主體與多變的營銷方式，不同交易模式對應各流通環(huán)節(jié)安全也可能導致差異化風險加劇，境外貿易鏈條部分不可控性指數化增大，難以實現有效的環(huán)節(jié)追溯。在貿易屬性上，跨境電商小額交易的價格優(yōu)勢成為消費者選擇傾向的關鍵影響因素，不法商家利用監(jiān)管漏洞進行違法逐利行為，如偽造報關憑證、小作坊仿造國外品牌商品、物流協助造假，諸多亂象加劇了食品溯源的難度。

2.4 社會協同不足造成事后救濟困境

在食品安全監(jiān)管理念中，消費者購買食用后的反饋信息，是政府部門開展食品安全風險監(jiān)測工作的一項重要來源。但是，社會大眾普遍反映跨境電商進口食品的救濟維權渠道障礙重重，向商家尋求售后服務、向政府部門投訴舉報、向法院提起民事訴訟等救濟途徑都存在實際困難。一是售后服務水平較差。根據中國消費者協會在2017年發(fā)布的調查報告，有22.9%的受訪者表示售后人員不積極解決問題，存在拖延時間的嫌疑，14.5%的受訪者表示售后人員對投訴意見等置之不理，11.2%的受訪者表示電商平臺與經營者責任不清、互相推諉，6.4%的受訪者表示售后環(huán)節(jié)沒有解決問題；二是投訴舉報處理存在行政職能空白。消費者購買跨境電商進口食品遇到質量問題時，缺乏正當渠道進行投訴或舉報，進口環(huán)節(jié)和國內市場流通環(huán)節(jié)的行政主管部門，在法律上均無明確職權介入處理；三是司法救濟難以維權。對跨境電商食品訴訟案件的實證研究顯示，一審支持退貨退款且支持懲罰性賠償的僅占樣本案例的43.9%。2017年，針對跨境電子商務進口食品賠償訴求的案件有30多個，僅有兩個案件法官認為產品不符合食品安全標準，依據《食品安全法》判決10 倍賠償，其余案件法官均認為跨境電商進口食品是一種商業(yè)服務行為，而不屬于食品經營行為，據此駁回了原告的賠償訴請。

造成事后救濟困境的原因，主要是社會協同不足，具體包括以下3 個方面。

第一，消費維權缺乏協同助力?？缇畴娚踢M口食品貯運供銷具有跨國跨區(qū)域屬性，產地國（地區(qū)）的食品安全標準與我國存在差異，進口食品生產主體、加工主體、經銷主體可能來自不同國家，執(zhí)行不同的食品安全標準，甚至可能存在多層轉包經銷，涉及多個國家的多個主體。由此，使得各方權責難定、互相推諉，導致消費者的維權成本大大增加。而承擔消費者權益保障責任的跨境電商企業(yè)，在此過程中未能提供足夠的售后保障、定責定損或侵害賠付服務；承擔消費糾紛處理和消費維權自律義務的跨境電商平臺，未能積極協助好消費者維護合法權益；承擔行業(yè)自律監(jiān)督協調工作的有關行業(yè)協會、保障消費者合法權益的消費者協會等社會組織，往往沒有發(fā)揮應有的作用。

第二，監(jiān)管部門缺乏協同職責。海關總署“194號公告”規(guī)定，對跨境電商零售進口商品按照個人自用進境物品監(jiān)管，與經過合格評定且批批出證的一般貿易進口食品監(jiān)管不同，海關部門對跨境電商零售進口的具體批次食品并不出具《入境貨物檢驗檢疫證明》，對消費者購買跨境電商食品所引發(fā)的消費糾紛也不負有處理投訴的職責。而市場監(jiān)管部門只對國內市場銷售環(huán)節(jié)的食品安全負責，對于生產銷售行為未發(fā)生在國內市場流通環(huán)節(jié)的食品安全投訴舉報，市場監(jiān)管部門也不予受理。監(jiān)管部門之間職責劃分仍存在空白，容易造成政府部門之間互相推諉。

第三，法律規(guī)范缺乏協同銜接?！?86號文”規(guī)定跨境電商平臺應當建立消費糾紛處理和消費維權自律制度，但《電子商務法》僅規(guī)定了電商平臺經營者如何協助消費者維權的義務，而沒有建立消費糾紛和消費維權自律制度的直接規(guī)定，并且在訴訟中消費者也無法完全依據“486號文”主張權益保護。另外，“486號文”還要求電商平臺積極協助消費者維護自身合法權益，并履行先行賠付責任。但《消費者權益保護法》第44條對經營者履行先行賠付責任的條件進行了與“486號文”相抵觸的規(guī)定，指出電商平臺履行先行賠付責任的前提是沒有履行對入駐商戶的審核義務。

3 跨境電商進口食品安全監(jiān)管的治理路徑

3.1 完善監(jiān)管制度，規(guī)范主體權責體系

針對食品安全監(jiān)管的困境，必須充分考慮跨境電商零售進口貿易方式的復雜性、特殊性和多變性，通過有針對性地健全法律制度和配套監(jiān)管體系，進而推動跨境電商進口食品監(jiān)管整體轉變。

第一，完善法律規(guī)范，理順進口食品監(jiān)管體制?？缇畴娚探洑v過野蠻生長的發(fā)展初期，國家立法機關亟需重視該領域出現的“政策走在立法前”的法律滯后問題，盡快啟動立法或修訂程序，全面梳理現行跨境電商進口食品安全監(jiān)管涉及的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，針對類似職能真空、法律配套銜接不暢、適用性偏差等實務中常見問題，可采用對現有條文通過增補修訂或司法解釋等方式予以先行規(guī)制，避免沖擊現有監(jiān)管架構。同時，制定各領域符合跨境電商進口食品業(yè)務特點的單行法律規(guī)范，厘清監(jiān)管主體職責邊界，對跨境電商進口食品相關參與方所承擔的責任予以規(guī)制，進一步明確跨境電商零售進口的多元主體參與監(jiān)管治理的方式、程序和追責措施，具體操作細則可以制定位階稍低的部門規(guī)章或行業(yè)管理規(guī)范，采取授權性或準用性規(guī)則的方式加以規(guī)定，逐步構建完備的進口食品監(jiān)管制度體系。

第二，規(guī)范責任配置，“前伸后延”拓展監(jiān)管時空。2021年，海關總署在《“十四五”海關發(fā)展規(guī)劃》中提出，要著力構建進出口食品安全“國際共治”格局，建立進口食品治理模式，將總體責任配置給出口方政府，將主體責任配置給進出口商，讓監(jiān)管部門回歸監(jiān)管責任。為最終實現該責任配置監(jiān)管格局，需要在法律總體框架下，進一步規(guī)范責任配置，通過“前伸后延”，拓展監(jiān)管時空。一方面，為加強源頭治理，可通過與國際組織及主要貿易伙伴簽訂貿易合作協議，明確跨境電商進口食品原產國官方責任，探索實施公認生產流通規(guī)范（如中藥材生產質量管理規(guī)范、藥品生產質量管理規(guī)范、食品衛(wèi)生標準操作程序、食品危害分析臨界控制點體系等）經營管理標準，通過國際行業(yè)合作，溝通解決食品質量安全標準爭議，構建涵蓋供應鏈涉及國別的食品安全責任共擔機制，從而達到“前伸監(jiān)管”；另一方面，健全對跨境電商企業(yè)的事后追責制度，通過組織監(jiān)管部門市場聯合執(zhí)法、提高新聞媒體監(jiān)督舉報獎勵、完善企業(yè)信用管理等手段，強化跨境電商進口食品在通關之后的監(jiān)管力度，從而達到“后延監(jiān)管”。

第三，擰緊責任鏈條，充分發(fā)揮企業(yè)能動作用。作為食品安全第一責任人，跨境電商企業(yè)應切實承擔起自身經銷范圍內保障食品質量安全的社會責任，主動發(fā)現并消除一切食品安全事故發(fā)生的苗頭和隱患，落實對平臺以外的上下游食品經營者的監(jiān)督審查責任，重點監(jiān)督食品進口供應的質量安全。但由于跨境電商進口經營者作為銷售主體和海外商品貨權人，其本身為境外注冊企業(yè)，有關追責措施或難以有效溯及，建議市場監(jiān)管方面可協商跨境電商企業(yè)向第三方平臺繳付一定額度擔?；蛱峤汇y行保函，以確保其切實履行食品安全主體責任以及平臺各項管理規(guī)范。跨境電商平臺經營者既要為消費者提供規(guī)則范圍內的技術扶持與權利保護，也要負責食品質量安全風險防控的監(jiān)督落實與綜合協調，對其入駐商家承擔監(jiān)控和連帶責任。對不配合落實食品安全風險防控的經營企業(yè)，平臺可采取通報批評、違約賠償、關停經營業(yè)務等懲罰性措施，并及時通報政府監(jiān)管部門。

3.2 創(chuàng)新風險機制，消除安全監(jiān)管漏洞

為有效解決監(jiān)管資源與監(jiān)管業(yè)務需求的矛盾，切實消除跨境電商進口食品的安全監(jiān)管漏洞，政府部門需要形成以風險管理為基礎、科學手段為保障的監(jiān)管機制?？诎侗O(jiān)管部門需要創(chuàng)新建設“風險信息采集機制、風險評估分析機制、風險預警處置機制”三位一體的口岸安全風險防控作業(yè)監(jiān)管體系，完善風險管理手段，加強口岸一線的準入風險處置能力，為食品安全監(jiān)管提供有力保障。

第一，創(chuàng)新信息采集。風險信息采集，是風險防控管理的源頭。從外部上，口岸監(jiān)管部門需統籌整合檢驗檢疫風險信息數據，通過政府信息交換、購買公共服務和開展國際合作，拓展食品安全風險信息來源。從內部上，完善“重點+隨機”的抽樣方案，優(yōu)化食品抽檢和風險監(jiān)測制度，通過搭建統一的食品安全風險信息數據共享平臺，口岸監(jiān)管部門能夠組織采集和統一管理跨境電商風險信息，并開展匯總整理、加工分析，綜合形成跨境電商食品安全風險監(jiān)測信息。

第二，創(chuàng)新風險技術。監(jiān)管部門可考慮引入第三方支付和物流軌跡數據，綜合應用大數據和云計算技術，對跨境電商參與主體、貨品、物流等進行特征畫像、風險畫像，加強對進口食品的風險評估，制定重點商品和重點項目監(jiān)管清單，探索實踐機器學習智能建模，快速識別和處置進口食品安全準入風險，實施差別化監(jiān)管，由此提升跨境電商食品安全風險防控作業(yè)能力。

第三，創(chuàng)新防控體系。口岸監(jiān)管部門應按照“分層布防、全程控制”的工作思路，拓展風險管控作業(yè)時空與實現方式，將風險識別分析、對高風險食品的布防攔截與處置驗證等相關監(jiān)管的時機，合理分布于貨到前、一線入區(qū)、貨品在庫、零售通關、實貨放行和放行后等各個工作節(jié)點，明確各自防控重點，有重點地應對龐大業(yè)務量監(jiān)管，集中有限資源重點防范高風險食品。同時，可研究推進企業(yè)信用管理制度向跨境電商企業(yè)、電商平臺、支付企業(yè)延伸和拓展，實施差別化防控管理，將監(jiān)管重心放在幫扶企業(yè)做好通關前準入商品的評估、備案管理和合規(guī)性審查、食品事故糾錯機制建設等方面，從而疏解一線通關壓力。

3.3 應用科技賦能，強化信息溯源力量

“486號文”明確規(guī)定，網購保稅進口B2B2C模式食品質量追溯體系的建立健全應由跨境電商零售進口經營者負責，追溯信息應至少涵蓋國外啟運地至國內消費者的完整物流軌跡，鼓勵向境外發(fā)貨人、食品生產商等上游溯源。但是，基于跨境電商進口食品特殊而復雜的貿易方式，食品溯源的程序和具體方式都尚未明確，跨境電商企業(yè)也難以落實建立食品信息溯源機制的要求，跨境電商進口食品未能真正實現溯源管理。對此，海關、商務、農業(yè)、衛(wèi)生、市場監(jiān)管等政府職能部門應主動介入，在各司其職開展監(jiān)管的基礎上，積極為跨境電商企業(yè)向海外發(fā)貨人、啟運地、生產商等上游溯源的工作提供必要便利，并督促跨境電商平臺協助做好相關工作。

第一，落實識別編碼應用。政府部門應充分運用信息化手段，研究建立以組織機構代碼和商品條碼為基礎的跨境電商食品安全追溯制度，通過國際行業(yè)合作，溝通解決食品安全標準爭議，鼓勵境外食品生產商在生產環(huán)節(jié)加貼防偽溯源標識、二維碼或者條形碼，利用物聯網、射頻識別等信息技術，實現跨境進口食品“源頭可溯、去向可查”。

第二，推動聯網技術實現。政府部門作為主導食品溯源要求的主體，還應當加強同企業(yè)協商溝通，爭取授權接入企業(yè)資源計劃（enterprise resource planning，ERP）運營系統端口，實現溯源數據互聯互通、信息共享。監(jiān)管部門應充分利用云計算、區(qū)塊鏈、數字孿生技術等信息化技術，輔助必要的境外信息采集，在部分共享的基礎標準及協議的支撐下，利用云端擴展和自動索引等技術手段，對跨境電商經營企業(yè)內容生產、經濟系統、交易傳輸等模塊實現同步掌控，通過數據整合，將消費者個人身份信息實時同步到網絡進口食品交易信息，由此初步構建跨境電商進口食品安全監(jiān)管風險預警與防控、食品安全事故快速響應與處置的信息預警與監(jiān)控系統，解決跨境溯源信息的連貫性與有效銜接性問題，發(fā)生海外食品召回事件時，境外管理機構發(fā)布的召回指令也能及時傳遞到消費終端。

3.4 協調社會共治，依法保障救濟維權

跨境電商進口食品消費糾紛在疊加了跨境電商特殊的貿易屬性后，與普通進口食品形成了差別，食品消費維權受到限制，社會公共部門和私營部門均未能為消費者合法權益救濟提供足夠保障，需要充分調動社會各方力量與企業(yè)積極性，通過有效資源互補構建社會共治的格局。

第一，協調完善制度規(guī)范。政府監(jiān)管部門應針對跨境電商進口食品網絡消費的特性，建立相對應的消費者權益保護工作規(guī)范，重點評估有關跨境電商消費領域相關的部門規(guī)章、規(guī)范性文件，與現行法律、行政法規(guī)作出校對審訂，政府監(jiān)管部門應主動實現與立法機關的思想統一，研究啟動監(jiān)管制度文件的集中增補修訂。

第二，強化企業(yè)主體責任。依據“486號文”，跨境電商平臺負有建立消費糾紛處理和消費維權自律制度的義務。作為提升監(jiān)督管理成效的切入點，監(jiān)管部門加強與平臺方的合作，要求平臺方履行先行賠付義務，使其在跨境電商食品交易的“自治領域”內履行好“準監(jiān)管”的自律責任。此外，政府應當靈活運用行政指導手段，督促行業(yè)自律發(fā)展，支持跨境電商行業(yè)協會、民航運輸協會、貿易促進委員會、食品安全委員會等與消費者較為密切的行業(yè)協會制定完善與國際通行標準對接的行業(yè)標準和服務規(guī)范，推動跨境電商食品行業(yè)整體尋求自律轉變，讓企業(yè)的自律管理在食品安全監(jiān)管中發(fā)揮更大作用。

第三，加強正面執(zhí)法監(jiān)管。消費糾紛的增多一定程度上說明正面監(jiān)管的不足，政府監(jiān)管部門應當充分重視消費者的投訴舉報意見，依職權酌情介入處理。海關可根據消費者投訴舉報線索，對相關情事開展調查，調查結果可納入企業(yè)差別化信用管理，作為調整跨境電商進口企業(yè)風險等級的其中一項依據。市場監(jiān)管部門可對轄內跨境電商平臺依法加強監(jiān)管，嚴格查處侵害消費者權益的違法行為，針對消費者訴求集中的食品安全突出問題，組織開展專項執(zhí)法行動，著力規(guī)范消費市場秩序。

第四，提供維權救濟援助。政府部門可參考歐盟在線爭議解決（online dispute resolution，ODR）機制，牽頭建立社會動員機制，一是探索組建政府部門聯合組織、行業(yè)協會和主流媒體參與、面向企業(yè)和消費者的跨境電商進口食品安全曝光平臺，針對問題食品安全事故、檢出不合格、跨境平臺或商家違規(guī)經營等問題予以曝光，發(fā)揮媒體的輿論導向作用，引導消費者擇優(yōu)汰劣，為跨境電商平臺及商家提供更多參與監(jiān)管機會，鼓勵其主動落實消費糾紛處理和消費維權自律制度的義務，同時還能助力解決消費者調查取證困難的問題；二是通過政府購買服務等方式，組織行業(yè)協會、專業(yè)機構等社會力量建立專門跨境消費教育服務機構，著力增強消費者依法維權、文明消費意識，從多方面指導消費者依法維權；三是政府部門可參考現有食品安全責任保險形式，通過財政支持，針對性開發(fā)跨境電商進口食品安全責任保險，以保險產品服務等社會性措施，激勵平臺企業(yè)和商家積極配合政府部門，落實相應監(jiān)管政策要求；四是司法部門可研究運用公益力量探索建立適合跨境電商小額消費的低成本調解機制，完善行政調解與人民調解、司法調解相銜接工作機制，助力消費糾紛的多元化解決。

4 結 語

跨境電商作為一門新興產業(yè)，是互聯網時代發(fā)展最為迅速的貿易方式。通過跨境電商渠道進口的食品逐漸擴大國內市場份額，并獲得普遍樂觀的市場預期，但其隱含的食品安全風險也在日益增加。針對新時期食品消費的新變化，在進一步擴大開放的時代背景下，如何有效解決跨境電商進口食品安全監(jiān)管問題是一項重要議題?？缇畴娚踢M口食品安全的保障，有賴于監(jiān)管制度的完善確立、風險管理的有效實施、溯源體系的切實構建和消費維權的協同落實，由此推進食品安全治理體系和治理能力的現代化，走出現行監(jiān)管制度的多重困境，開啟跨境電商進口食品業(yè)態(tài)高質量發(fā)展的新階段。