“放管服”改革的政策變遷邏輯

蔣龍祥 董鵬

[摘? 要]“放”“管”“服”改革三者之間有著層層遞進(jìn)的政策變遷邏輯。參照倡議聯(lián)盟框架的信念體系概念，可以發(fā)現(xiàn)新時(shí)代“放管服”改革中簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)分別對(duì)應(yīng)市場(chǎng)導(dǎo)向、科層導(dǎo)向和政治導(dǎo)向。政治導(dǎo)向構(gòu)成變遷的核心信念，市場(chǎng)導(dǎo)向和科層導(dǎo)向構(gòu)成變遷的政策信念和政策次要方面?！胺殴芊备母镲@示了中央通過意識(shí)形態(tài)創(chuàng)新主導(dǎo)改革進(jìn)程的基本邏輯。

[關(guān)鍵詞]“放管服”改革;政策變遷邏輯;倡議聯(lián)盟框架;政治導(dǎo)向;新時(shí)代

[中圖分類號(hào)]D63? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1672-2426（2022）09-0033-06

簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)（以下簡(jiǎn)稱“放管服”）作為新一輪行政審批制度的過程指南，三者之間存在怎樣的內(nèi)在關(guān)聯(lián)？從政策過程角度看，政策變遷本質(zhì)上是決策者信念改變的具體化。[1]145那么，“放管服”改革分別代表著決策者怎樣的信念，這些信念之間構(gòu)成一種什么樣的變遷邏輯？本文借助倡議聯(lián)盟框架的信念體系概念，對(duì)上述問題解析發(fā)現(xiàn)，“放管服”改革的“優(yōu)化服務(wù)”代表著政治導(dǎo)向，屬于核心信念;“簡(jiǎn)政放權(quán)”和“放管結(jié)合”分別代表市場(chǎng)導(dǎo)向和科層導(dǎo)向，兩者構(gòu)成政策信念和政策次要方面，形成一套層次分明的政策體系?！胺殴芊备母镄拍钪g層層遞進(jìn)的關(guān)系說明中央審批改革思路的逐步深入，從中也可以發(fā)現(xiàn)中央引導(dǎo)地方改革手段的變化。

一、“放管服”改革邏輯的理論研究概況

“放管服”改革理論邏輯目前可以分成三種研究思路。第一類文獻(xiàn)將對(duì)“放管服”的邏輯分析立足于政府、市場(chǎng)和社會(huì)三角關(guān)系?！胺殴芊备母锏摹白罱K的目標(biāo)不是政府取消審批，而是政府如何通過審批環(huán)節(jié)的減少和流程的再造，處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，尋找到三方受益的最佳平衡點(diǎn)”[2]。具體來說，“放管服”改革致力于“重構(gòu)政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)‘三個(gè)回歸，即在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，回歸市場(chǎng)本位，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用;在政府與社會(huì)的關(guān)系上，回歸社會(huì)本位，讓公民以主體身份參與到社會(huì)治理中去，健全自我治理;在政府職能定位上，回歸服務(wù)者的本分，構(gòu)建服務(wù)型政府”[3]。

雖然政府無法回避與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的處理，但是行政審批制度改革是政府的自我革命，突出政府中心色彩，因此，第二類文獻(xiàn)側(cè)重從政府職能轉(zhuǎn)變角度說明“放管服”的理論邏輯構(gòu)成。長(zhǎng)期以來政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府，“放管服”改革服務(wù)于政府職能轉(zhuǎn)變的方式是：“依次解決政府角色定位、管理轉(zhuǎn)型和改革目標(biāo)問題。三者的關(guān)聯(lián)在于，通過放和管的全面深刻變化，最終形成服務(wù)型政府的治理理念、治理機(jī)制和治理體系”[4]。“放管服”改革是推動(dòng)政府體制轉(zhuǎn)型與營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的重要舉措，是將我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的特色實(shí)踐。[5]

為了實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，“放管服”改革還有具體的對(duì)策導(dǎo)向，這也是第三類文獻(xiàn)的討論重點(diǎn)。這些研究主要是根據(jù)政府工作報(bào)告和領(lǐng)導(dǎo)人講話進(jìn)行研判，指出改革問題，提出相應(yīng)對(duì)策。[6]明確把握“放管服”內(nèi)涵是推動(dòng)改革的關(guān)鍵所在。[7]“放管服”改革在政策層面突出“科學(xué)行政、依法行政和效能行政的統(tǒng)一”。[8]“放”是基礎(chǔ)，以削減行政審批事項(xiàng)為標(biāo)志，界定清楚政府職權(quán);“管”是抓手和工具，通過“雙隨機(jī)、一公開”推進(jìn)公正綜合審慎監(jiān)管，構(gòu)建社會(huì)信用體系;“服”是起點(diǎn)線和終點(diǎn)線，落實(shí)公眾導(dǎo)向?！胺拧斌w現(xiàn)在行政審批制度改革的市場(chǎng)化和社會(huì)化，“管”體現(xiàn)為改革的法治化和標(biāo)準(zhǔn)化，“服”體現(xiàn)為改革的精準(zhǔn)化和便民化。[9]

上述文獻(xiàn)構(gòu)成對(duì)“放管服”改革理論邏輯的宏觀—中觀—微觀分析架構(gòu)。政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系維度研究是“放管服”改革的宏觀層面，涉及國(guó)家“五位一體”的戰(zhàn)略高度;聚焦政府職能轉(zhuǎn)變，突出建設(shè)服務(wù)型政府的行政體制改革中觀目標(biāo);政策層面的“放管服”策略討論，則是實(shí)現(xiàn)宏觀中觀要求的具體方式。對(duì)“放管服”改革的理論邏輯，既有研究大多傾向于將“放”“管”“服”作為并列關(guān)系，代表著改革的不同側(cè)重。如果結(jié)合行政審批制度改革實(shí)踐，“放”“管”“服”三者之間可能有著明確的邏輯聯(lián)結(jié)。沿著這個(gè)思路，下文將借鑒倡議聯(lián)盟框架的信念體系來探索“放管服”改革背后的內(nèi)在理論邏輯。

二、“放管服”改革的倡議聯(lián)盟分析框架

倡議聯(lián)盟框架將政策定義為決策者的信念轉(zhuǎn)化，因此政策發(fā)生變遷就可以通過決策者信念變化加以表現(xiàn)。決策者信念按照變化難易程度和抽象具體水平，分為等級(jí)式的核心信念、政策基本信念以及政策次要方面信念。核心信念是行動(dòng)者的基本規(guī)范價(jià)值和本體論觀點(diǎn)，它并不專門依附于某項(xiàng)政策，可以運(yùn)用到多種政策子系統(tǒng)當(dāng)中。政策基本信念圍繞著政策子系統(tǒng)中的范圍和主題，一般有明確的物理和話題邊界。政策基本信念既可以是規(guī)范性的，也可以是實(shí)證性的。從規(guī)范意義上看，政策基本信念代表了政策子系統(tǒng)的主要導(dǎo)向和價(jià)值偏好，表明系統(tǒng)中哪些群體的福利更受關(guān)注。從實(shí)證角度看，政策基本信念包括問題嚴(yán)重性的評(píng)估、問題的基本成因和解決問題的偏好方案。政策次要方面是對(duì)政策子系統(tǒng)某一部分的工具性信念，比如處理達(dá)成政策信念所列出預(yù)期目標(biāo)需要的手段、眾多關(guān)于政策問題因果機(jī)制的相對(duì)比重取舍以及某一部分政策子系統(tǒng)的問題和對(duì)策等。

從信念體系出發(fā)，政策基本信念層面發(fā)生的改變成為大規(guī)模政策變遷;在政策次要方面的調(diào)整，叫作微小政策變遷，本質(zhì)上是一種政策穩(wěn)定狀態(tài)。倡議聯(lián)盟框架的應(yīng)用研究揭示，大規(guī)模政策變遷不易發(fā)生，政策穩(wěn)定狀態(tài)是常態(tài)。這表明，政策基本信念的改變往往比較漫長(zhǎng)，政策次要方面比如目標(biāo)實(shí)現(xiàn)手段相對(duì)容易改變。這意味著一項(xiàng)政策在某個(gè)信念層面上所獲得的定義，直接決定著這項(xiàng)政策變遷的深度和廣度。因此，“放管服”改革作為一種政策變遷，分析“放管服”之間的邏輯關(guān)系，首先需要按照歸納“放管服”對(duì)應(yīng)的信念，然后探索“放管服”三種政策信念之間的分類，而后根據(jù)審批改革實(shí)踐推理其中蘊(yùn)含的政策變遷邏輯。

三、“放管服”的信念體系構(gòu)成

“放管服”是2013年以來中央針對(duì)行政審批制度改革提出的指導(dǎo)思路，構(gòu)成中央推動(dòng)行政審批政策變遷的信念?！胺拧薄肮堋薄胺比邔?duì)應(yīng)著不同的信念，不同的信念反映著不同的邏輯。不同信念之間構(gòu)成等級(jí)分明的體系，引申出不同的政策導(dǎo)向。

（一）“放”：市場(chǎng)化導(dǎo)向的延續(xù)

“放”，即簡(jiǎn)政放權(quán)，是對(duì)持續(xù)二十多年地方行政審批制度市場(chǎng)化做法的總結(jié)吸收。審批改革的市場(chǎng)化導(dǎo)向，經(jīng)歷了面向市場(chǎng)轉(zhuǎn)型、市場(chǎng)起基礎(chǔ)作用以及市場(chǎng)起決定性作用三個(gè)歷史分期。簡(jiǎn)政放權(quán)的內(nèi)涵是政府借助市場(chǎng)力量推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革經(jīng)驗(yàn)表明，市場(chǎng)機(jī)制乃是資源配置的最優(yōu)選擇，依靠?jī)r(jià)格信號(hào)，自發(fā)調(diào)節(jié)參與者的供求關(guān)系，資源配置效率較高，其他資源配置機(jī)制都應(yīng)該向市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)變。諾斯等人認(rèn)為，為了更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，政府應(yīng)當(dāng)完善產(chǎn)權(quán)制度和法律制度，強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)的市場(chǎng)導(dǎo)向。這種邏輯的結(jié)論是政府應(yīng)該更好地放權(quán)市場(chǎng)。

20世紀(jì)90年代，深圳、廣州等開放前沿城市，大幅度縮短外商投資審批流程和時(shí)間，降低外商投資成本，通過增強(qiáng)市場(chǎng)軟環(huán)境建設(shè)，擴(kuò)大招商引資規(guī)模。隨后興起的行政服務(wù)中心，是在流程精簡(jiǎn)基礎(chǔ)之上對(duì)組織形式進(jìn)行的進(jìn)一步提煉，目的主要還是凸顯本地區(qū)行政審批的政策優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)投資吸引力。這種以市場(chǎng)為導(dǎo)向擴(kuò)大投資規(guī)模的做法，一直延續(xù)到當(dāng)前中央大力打造國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境的政策當(dāng)中。

（二）“管”：科層導(dǎo)向的補(bǔ)充

“放管結(jié)合”改革強(qiáng)化政府監(jiān)管的有效性，治理以審代管現(xiàn)象。強(qiáng)調(diào)監(jiān)管是決策者對(duì)市場(chǎng)化改革結(jié)果反思而來的措施。市場(chǎng)化導(dǎo)向的行政審批制度改革，如果不能和科層制相結(jié)合，其效果也將難以保證?？茖又萍軜?gòu)為社會(huì)提供一種可以清晰辨認(rèn)、具有普適性的組織形式。它將政府組織理想化為一種規(guī)范化、可復(fù)制和重復(fù)性的架構(gòu)。理想狀態(tài)的政府組織應(yīng)當(dāng)是機(jī)構(gòu)設(shè)置穩(wěn)定清楚、權(quán)力和責(zé)任明確、成員之間按照職位等級(jí)排序、成員各守其職、政府行為有規(guī)章可循、減少主觀意志的自由裁量?？茖又颇軌?yàn)榻M織成員提供穩(wěn)定的激勵(lì)預(yù)期，也能為行政相關(guān)者提供穩(wěn)定的辦事指南和運(yùn)作流程。如果一味模仿市場(chǎng)運(yùn)作，只是在審批流程、審批環(huán)節(jié)上壓縮，雖然能夠提升審批效率，但是審批之后對(duì)公共利益的保護(hù)就成為空談。因此，有必要回歸政府科層制重視監(jiān)督考核的內(nèi)核，加強(qiáng)對(duì)審批相對(duì)人行為的后續(xù)監(jiān)管。2013年以來中央推出“雙隨機(jī)”監(jiān)管方式，力圖改變以審代管的狀況，使審批和監(jiān)管做到無縫隙銜接。如此一來，就將市場(chǎng)化導(dǎo)向的簡(jiǎn)政放權(quán)延伸到強(qiáng)化監(jiān)管的科層制改革方向，體現(xiàn)了政府力圖在政府內(nèi)外同時(shí)強(qiáng)化改革的思路。

（三）“服”：政治導(dǎo)向的回歸

放權(quán)和監(jiān)管是行政改革設(shè)計(jì)者重點(diǎn)關(guān)注的議題。2013年之前的行政審批制度改革，服務(wù)往往作為放權(quán)和監(jiān)管過程的題內(nèi)之義，一般和行政效率、工作態(tài)度相關(guān)聯(lián)，沒有和“放”“管”并列對(duì)待。行政審批制度長(zhǎng)期服務(wù)于政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，因此政府進(jìn)行有選擇性地改革，并沒有對(duì)行政審批制度進(jìn)行通盤考慮。一開始，行政審批制度改革主要服務(wù)于地方政府招商引資競(jìng)爭(zhēng)。2001年之后，行政審批制度改革又要適應(yīng)中國(guó)融入世界貿(mào)易體系的發(fā)展需要。很長(zhǎng)一段時(shí)間，行政審批制度確實(shí)在發(fā)生著持續(xù)變化，但是主要為政府宏觀政策服務(wù)，并沒有過多顧及微觀層面的企業(yè)和個(gè)人。不過從本源上看，行政審批制度改革具有政治性，不單純是一種行政事務(wù)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央再度強(qiáng)化為人民服務(wù)意識(shí)，提出以人民為中心的政治綱領(lǐng)，對(duì)于政府各領(lǐng)域改革有著重大指導(dǎo)意義。以人民為中心是執(zhí)政黨的一種核心理念，需要體現(xiàn)在具體政策變遷過程中。因此，2013年之后的行政審批制度改革，體現(xiàn)出明確的政治性，加入了公共服務(wù)導(dǎo)向，注重微觀層面革新和民眾體驗(yàn)，不再單純?yōu)檎?jīng)濟(jì)政策服務(wù)。沿著這種務(wù)實(shí)服務(wù)的改革思路，此輪行政審批制度改革以切實(shí)便利企業(yè)和民眾辦事為目的，希望通過廣泛政策供給，提升企業(yè)和普通民眾的獲得感，為行政審批制度改革注入鮮明的政治導(dǎo)向。

四、“放管服”改革的政策變遷邏輯

“放管服”信念體系將市場(chǎng)化、科層化和服務(wù)化三種導(dǎo)向結(jié)合起來，并將其共同置于行政審批政策變遷當(dāng)中。本輪行政審批制度改革是以科層制調(diào)整為基礎(chǔ)，服務(wù)于市場(chǎng)化和服務(wù)導(dǎo)向，從而在政府機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)化中，實(shí)現(xiàn)行政審批制度從審批管控到審批治理、管理服務(wù)結(jié)相合的轉(zhuǎn)變?！胺殴芊毙拍铑A(yù)設(shè)了本輪行政審批制度改革的變遷進(jìn)程，從2015年、2016年和2018年出臺(tái)的相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)方案、“雙隨機(jī)”行政執(zhí)法改革以及推進(jìn)審批便利化可以得到印證?；诔h聯(lián)盟框架，我們可以總結(jié)出“放管服”改革的政策變遷邏輯。

（一）“放管服”代表三種層層遞進(jìn)的信念體系

“放管服”改革中的“放”——簡(jiǎn)政放權(quán)是對(duì)之前地方放松管制實(shí)踐的延續(xù)，主要規(guī)定達(dá)成目標(biāo)的各類手段和工具，比如終結(jié)非行政許可、精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)等，在信念體系當(dāng)中屬于政策次要方面。“管”——放管結(jié)合是新一輪行政審批制度改革設(shè)定的基本政策思路，體現(xiàn)著對(duì)于以審代管、監(jiān)管弱化等一系列政策問題的認(rèn)知。監(jiān)管效果不佳、以審代管一直是行政審批制度改革的難點(diǎn)。因此，審批和監(jiān)管改革并舉則是針對(duì)上述政策問題給出的解決方案，所以屬于信念體系的政策基本信念層面?！胺薄獌?yōu)化服務(wù)著眼于審批制度的服務(wù)屬性，是政府公共服務(wù)精神的回歸，體現(xiàn)了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想以人民為中心的主旨，是信念體系中的核心信念層面。“放管服”從信念體系角度來看，是一種從政策次要方面、政策基本信念到核心信念的層層遞進(jìn)。相較于以往地方行政審批制度改革，此輪行政審批制度改革突出政策基本信念的設(shè)計(jì)，更為重要的是將以人民為中心的黨和國(guó)家政策的核心信念直接納入審批改革中。

（二）中央掌握三種信念的創(chuàng)設(shè)權(quán)和解釋權(quán)

中央是政策過程的核心決策者，擁有創(chuàng)設(shè)、改變和解釋信念體系的決定權(quán)。簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)這些信念的實(shí)踐原型來自地方長(zhǎng)期改革經(jīng)驗(yàn)。但是，2013年以前地方是行政審批制度改革的主要行動(dòng)者，地方改革本質(zhì)上服務(wù)于本地政府目標(biāo)，尚沒有完全以市場(chǎng)、企業(yè)和公眾作為主要思考對(duì)象。2013年中央和地方轉(zhuǎn)換角色，中央直接介入行政審批制度改革，發(fā)揮中央政策的引導(dǎo)力。成為改革主導(dǎo)者的中央，積極吸取以往地方改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，同時(shí)沒有拘泥于地方做法，而是從核心信念、政策基本信念和政策次要方面信念進(jìn)行全方位規(guī)劃，提出“放管服”的信念體系。如前所述，2013年之前地方形成的行政服務(wù)中心模式體現(xiàn)著一種市場(chǎng)化導(dǎo)向?yàn)橹鞯母母锝?jīng)驗(yàn)，行政審批局模式則代表一種科層制優(yōu)化的改革做法?！胺殴芊备母镄拍町?dāng)中，“放”主要體現(xiàn)市場(chǎng)化改革導(dǎo)向，“管”側(cè)重體現(xiàn)科層制改革導(dǎo)向，這些都代表著中央對(duì)以往地方做法的積極吸收。同時(shí)，“放管服”中的“服”，則是突出審批的公共服務(wù)特性，這是對(duì)市場(chǎng)化和科層化改革的重要突破和補(bǔ)充，預(yù)設(shè)著中央深化行政審批改革的另外一種重要導(dǎo)向，具有一定前瞻性和超越性。2018年，中央又推出行政審批便民化試點(diǎn)機(jī)制，通過向民眾生活延伸審批職能和機(jī)構(gòu)，推行數(shù)字管理，強(qiáng)化時(shí)間意識(shí)，推動(dòng)政府審批的公共服務(wù)導(dǎo)向。中央主導(dǎo)階段，是一種有意識(shí)的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了一種目標(biāo)和手段相結(jié)合的循序漸進(jìn)過程。中央借此掌握了行政審批制度改革整體走向，開啟全國(guó)意義上的行政審批領(lǐng)域政策變遷。

（三）意識(shí)形態(tài)是推動(dòng)政策變遷的重要工具

在中國(guó)，執(zhí)政黨的政治建設(shè)往往能夠推動(dòng)政策變遷。在政治建設(shè)中，意識(shí)形態(tài)發(fā)揮著基礎(chǔ)性指導(dǎo)作用。黨的指導(dǎo)思想盡管側(cè)重于高屋建瓴的抽象概括，但是它不僅僅是一種務(wù)虛化表達(dá)，更有實(shí)用性功效。中央通過組織生活、干部輪訓(xùn)、理論宣講、教育學(xué)習(xí)等多種方式，強(qiáng)化地方主政官員的政治意識(shí)、大局意識(shí)、核心意識(shí)、看齊意識(shí)，增強(qiáng)地方對(duì)中央“放管服”政策信念的理解。新的指導(dǎo)思想是地方改革合法性最重要的依據(jù)，能夠幫助地方有效突破科層制等級(jí)和層級(jí)控制，減少地方觀望，明確改革預(yù)期，為之后各項(xiàng)措施的出臺(tái)提供思想基礎(chǔ)。中央將行政審批制度改革納入中央核心文件，成為新的指導(dǎo)思想的政策部分，無疑增強(qiáng)了此項(xiàng)議題的政治高度，提高了地方對(duì)此項(xiàng)改革的關(guān)注度和政策執(zhí)行力度，推動(dòng)了行政審批制度在全國(guó)范圍內(nèi)的大規(guī)模政策變遷。

“放管服”的政策信念，也預(yù)示著中央對(duì)行政審批制度基本功能、改革次序的基本安排。應(yīng)當(dāng)說，中央通過信念體系的塑造，為行政審批制度改革制定了相對(duì)細(xì)致全面的改革方案，地方政府的角色重點(diǎn)放在政策執(zhí)行之上。中央通過督察機(jī)制和媒體監(jiān)督，減少了地方政府行政審批制度改革的自由裁量權(quán)。地方政府不按照中央政策改革的違規(guī)成本在上升，因此，地方政府通過積極參與和不斷創(chuàng)新的方式，展示自己對(duì)中央政策的理解把握。

（四）中央政策信念對(duì)地方競(jìng)爭(zhēng)具有調(diào)節(jié)作用

行政審批制度改革的大規(guī)模政策變遷需要中央和地方的通力合作。中央推出“放管服”政策信念，不一定會(huì)引起地方的積極回應(yīng)，相反可能存在“政策空傳”現(xiàn)象。于是，如何調(diào)動(dòng)地方政府政策變遷積極性成為中央思考的重要問題。首先，中央從直屬部門開始，推行清單管理、降低自由裁量權(quán)、邊改邊修法等方式，以期產(chǎn)生推動(dòng)整個(gè)政策變遷的示范效應(yīng)。其次，中央有時(shí)會(huì)通過創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)的方式，開啟新的政策議程，完成政策變遷。2013年國(guó)務(wù)院提出簡(jiǎn)政放權(quán)，要求加速政府職能轉(zhuǎn)變。不過一開始中央政策信念不夠明晰，停留在一般性動(dòng)員意義上，地方政府的反映不算熱烈。中央如果只是提出核心信念，將政策信念交由地方政府自行劃定，那么這種做法有可能會(huì)使行政審批制度改革偏離中央政策預(yù)期，出現(xiàn)政策空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為，政策目標(biāo)缺乏量度，落實(shí)工具短缺，相應(yīng)的技術(shù)載體缺失，政策淪為形式主義;以文件執(zhí)行代替政策落實(shí)，中央政策權(quán)威弱化;政策執(zhí)行者習(xí)慣于通過文本留痕，不再采用合適工具因地制宜地實(shí)現(xiàn)中央目標(biāo)。如何規(guī)避政策空轉(zhuǎn)，打通政策落實(shí)的最后一公里，調(diào)動(dòng)地方政府按照中央政策積極參與行政審批制度改革是一個(gè)核心問題。為激發(fā)地方競(jìng)爭(zhēng)熱情，中央按照“放管服”的順序逐年推出政策，密集有序引導(dǎo)地方行為。2015年起中央開始集中采用試點(diǎn)機(jī)制。中央開展相對(duì)集中行政審批權(quán)改革試點(diǎn)和審批便民化改革試點(diǎn)，要求試點(diǎn)單位盡快拿出供全國(guó)復(fù)制推廣的操作經(jīng)驗(yàn)，并且建議非試點(diǎn)單位可以自行參考試點(diǎn)單位要求，探索政策工具。由此，地方政府對(duì)于行政審批制度改革的關(guān)注度空前高漲，不少地方都在探索政策工具創(chuàng)新，希望形成本地經(jīng)驗(yàn)，引起中央關(guān)注，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)及其競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步提升。

結(jié)論

本文借鑒倡議聯(lián)盟框架的信念體系概念，形成分析政策變遷邏輯的基本框架，具體分析了2013年以來的“放管服”改革。研究發(fā)現(xiàn)，“放管服”改革形成層層遞進(jìn)邏輯關(guān)系的信念體系。簡(jiǎn)政放權(quán)規(guī)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)手段，對(duì)應(yīng)政策次要方面;放管結(jié)合是中央為本輪行政審批改革設(shè)立的政策基本信念，包括對(duì)以往地方審批改革以審代管、監(jiān)管弱化問題的認(rèn)識(shí)和解決方案;優(yōu)化服務(wù)反映著新時(shí)代以人民為中心的核心信念。在審批改革實(shí)踐中，中央的意識(shí)形態(tài)教育發(fā)揮著重要的教化以及達(dá)成共識(shí)的作用。通過政治教育，強(qiáng)化地方對(duì)中央“放管服”信念體系的認(rèn)識(shí)，從市場(chǎng)導(dǎo)向、科層導(dǎo)向和政治導(dǎo)向三個(gè)層面把握行政審批改革的變遷邏輯。此外，中央通過試點(diǎn)方案，激發(fā)地方競(jìng)爭(zhēng)熱情，從而將“放管服”信念體系轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸母?jìng)爭(zhēng)行為，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)大規(guī)模政策變遷。

從“放管服”改革的信念體系研究中，還可以得出相應(yīng)的政策建議。一是政策變遷有規(guī)模大小之分，全面深化改革主要指向大規(guī)模政策變遷，政策基本信念層面的改變構(gòu)成大規(guī)模政策變遷，因此，應(yīng)當(dāng)注重政策問題發(fā)掘、政策問題成因分析以及解決方案設(shè)計(jì)等政策基本信念層面的精煉和修復(fù)。二是基于集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制，地方改革常常面臨多種結(jié)構(gòu)限制，因此，選擇在工具手段的政策次要方面尋求改變之道，是地方政府比較務(wù)實(shí)的選擇。然而，這種改變對(duì)國(guó)家整體而言，屬于政策微小變遷。由中央做出政策基本信念的調(diào)整，重新定義政策問題，界定政策問題成因，并且提出政策方案導(dǎo)引，能夠釋放地方政策變遷的體制空間，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)大規(guī)模政策變遷。三是在政策信念體系和行動(dòng)者之外，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注掌握權(quán)威更改信念的行動(dòng)者和其他相關(guān)行動(dòng)者之間信念的傳導(dǎo)機(jī)制，比如通過常態(tài)化意識(shí)形態(tài)教育促成共識(shí)，以及激發(fā)其他行動(dòng)者之間的競(jìng)爭(zhēng)熱情，都是可行的銜接方式。

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責(zé)任編輯? 宋桂祝