《民法典》生態(tài)環(huán)境修復責任司法適用實證研究

劉文林

(云南大學 法學院，云南 昆明 650504)

一、問題的提出

(一)生態(tài)環(huán)境修復責任發(fā)展概述

習近平總書記指出：“人與自然是生命共同體。生態(tài)環(huán)境沒有替代品，用之不覺，失之難存。”[1]生態(tài)文明建設一直以來都是我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的重大課題之一，解決環(huán)境污染、生態(tài)破壞問題，是關乎國民生計和建設美好家園的大事。近年來，我國在立法層面和司法實踐層面都對生態(tài)環(huán)境修復責任進行了積極探索和實踐，并取得了一定成效。

從立法層面看，“生態(tài)環(huán)境修復責任”作為侵權責任的一種承擔方式，最早源于2015年起施行的《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》 (法釋〔2015〕1號，以下簡稱《環(huán)境公益訴訟解釋》)。其中，《環(huán)境公益訴訟解釋》第20條第1款規(guī)定：“原告請求恢復原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無法完全修復的，可以準許采用替代性修復方式?！盵2]早在2016年制定《中華人民共和國民法總則》的征求意見稿中，立法者就已經(jīng)提出將“修復生態(tài)環(huán)境”作為一種獨立的民事侵權責任方式，之后幾經(jīng)刪改，最終未將該規(guī)定納入總則。2020年5月，我國通過了《中華人民共和國民法典》 (以下簡稱《民法典》)，在第7編“侵權責任編”第7章“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責任”第1234條中確定了生態(tài)環(huán)境修復責任，將生態(tài)環(huán)境這類公共利益的損害納入民法私益的保護范圍，為環(huán)境民事公益訴訟提供了實體法依據(jù)，為推進生態(tài)文明建設提供了司法保障。

從實踐層面看，在2020年《民法典》正式確立“生態(tài)環(huán)境修復責任”之前，司法實踐中就已經(jīng)在適用該責任解決環(huán)境侵權糾紛問題。例如，在“公益訴訟人福建省三明市人民檢察院與被告蘇某某、陳某某等環(huán)境污染責任糾紛”一案中，法院判決被告“本判決生效之日起六個月內(nèi)對尤溪縣林場熔煉廠周邊受污染環(huán)境(8.223 1畝)進行修復(按照環(huán)保部門制定的相關標準執(zhí)行)?！?1)參見福建省三明市中級人民法院(2016)閩04民初124號民事判決書。在“印江自治縣華鑫建材礦業(yè)有限公司非法占用農(nóng)地”刑事附帶民事訴訟一案中，法院判決被告“補植復綠不得少于12.662畝，并由林業(yè)行政主管部門負責驗收”(2)參見貴州省印江土家族苗族自治縣人民法院(2018)黔0625刑初49號刑事附帶民事判書。。

(二)生態(tài)環(huán)境修復責任存在的問題

雖然在立法層面和實踐層面，我國生態(tài)環(huán)境修復責任都有所發(fā)展，但是通過梳理有關學理研究現(xiàn)狀和司法裁判文書可知，現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境修復責任還存在以下問題。

一是關于生態(tài)環(huán)境修復責任司法適用的學理研究不足。2015年1月1日《中華人民共和國環(huán)境保護法》 (以下簡稱《環(huán)境保護法》)修訂實施以后，有學者針對《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定的環(huán)境民事公益訴訟制度的司法實踐情況進行了實證分析[3]。同年，也有學者針對典型熱點個案進行過實證研究[4]。2020年，有學者針對《侵權責任法》第15條在適用9年里所有“環(huán)境污染責任”案件中“恢復原狀”的司法領域適用情況進行過實證研究[5]。但是，立法新規(guī)的實踐情況需要結(jié)合實施前后的不同情況對比分析，單一維度研究環(huán)境民事公益訴訟案件而忽略刑事附帶民事環(huán)境公益訴訟案件，或者單純地研究典型個案等，都會使得研究樣本不全，從而造成研究結(jié)果的代表性不足。而且，《侵權責任法》中的環(huán)境污染責任的保護對象限于私益，《侵權責任法》并不直接保護生態(tài)環(huán)境本身，《民法典》第1234條保護的是侵害生態(tài)環(huán)境本身的行為，屬于公益[6]。目前，專門針對《民法典》“生態(tài)環(huán)境修復責任”的司法適用實證研究比較欠缺，生態(tài)環(huán)境修復責任在司法實踐中的適用情況究竟如何，不得而知。

二是《民法典》生態(tài)環(huán)境修復責任體系尚不完善?！睹穹ǖ洹穼τ谏鷳B(tài)環(huán)境修復責任問題只是做了大致規(guī)定，至于該制度在司法實踐中該如何適用，例如修復方案、修復資金管理、修復監(jiān)督等問題均沒有做出進一步規(guī)定，需要通過司法實踐探索來進一步完善。因此，本文立足于2015年“生態(tài)環(huán)境修復責任”首次司法探索適用，直至《民法典》頒布后的所有環(huán)境民事、刑事附帶民事公益訴訟案件，全方位、各角度綜合分析其適用情況。一方面，彌補現(xiàn)階段該制度的實證研究空白，為推動生態(tài)環(huán)境修復責任的學理發(fā)展做貢獻；另一方面，全面綜合分析該制度在司法實踐中存在的問題，并針對這些問題探索解決方案，完善生態(tài)環(huán)境修復責任司法適用體系。

二、生態(tài)環(huán)境修復責任案件司法實踐的現(xiàn)狀分析

本研究通過“小包公法律實證分析平臺”(3)由華南師范大學人工智能法律應用研究中心研發(fā)，利用人工智能、司法大數(shù)據(jù)、云計算等科技手段與法學研究深度融合的智能法律服務平臺。，選取2015年1月1日至2022年4月23日期間，一審法院認為被告的行為造成了“生態(tài)環(huán)境損害”或“造成環(huán)境污染并且導致生態(tài)環(huán)境損害”的情形，或者裁判結(jié)果為判決被告承擔“生態(tài)環(huán)境修復”責任的情形。同時，為了確保數(shù)據(jù)的準確性，在篩選了3 571份判決書后，剔除其中侵害法益為私益，原告主體為自然人的民事權益侵害案件502份，最終鎖定民事環(huán)境公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟判決書3 069份。經(jīng)整理分析，2015年至今，生態(tài)環(huán)境修復責任司法適用呈現(xiàn)以下特點。

(一)案件類型：以刑事附帶民事公益訴訟案件為主

生態(tài)環(huán)境損害與私益損害不同，環(huán)境污染、破壞生態(tài)行為侵害的對象是群體乃至整個社會所共享的權益，其利益主體不是單個的個人，而是由眾多生活在環(huán)境中的個人所組成的“人類”。[2]換言之，生態(tài)環(huán)境損害侵害的是社會公共利益，對于侵害“生態(tài)環(huán)境”這種社會公共利益的行為，有些構(gòu)成民事違法行為，法院判決當事人承擔民事侵權責任；有些則構(gòu)成刑事犯罪行為，法院在判決當事人承擔刑事責任的同時，也會判決當事人對生態(tài)環(huán)境承擔民事責任。根據(jù)小包公法律實證分析平臺可知，從2015年1月1日至2022年4月23日，在 3 069 份生態(tài)環(huán)境損害案件中，被告人因為刑事犯罪侵害社會公共利益，被檢察院同時提起刑事附帶民事環(huán)境公益訴訟的案件共有 2 655 份，占比86.51%；由檢察院、國家規(guī)定的機關或法律規(guī)定的組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件共有414份，占比13.49%.在生態(tài)環(huán)境損害后，法院判決被告承擔生態(tài)環(huán)境修復責任的案件共有1 221份，其中,刑事附帶民事1 085份，占比88.86%；民事136份，占比11.14%.在司法實踐中，多數(shù)生態(tài)環(huán)境損害案件都是刑事案件，而非民事案件?？梢?，不僅民事案件中法院適用了生態(tài)環(huán)境修復責任，在刑事附帶民事訴訟判決中也大量適用了生態(tài)環(huán)境修復責任。

(二)案件年份分布：《民法典》的實施助推生態(tài)環(huán)境修復責任大量適用

如圖1、圖2所示，生態(tài)環(huán)境損害案件數(shù)量年份分布具有三個特點：一是法院判決被告進行 “生態(tài)環(huán)境修復”的案件年份分布趨勢與生態(tài)環(huán)境損害案件總量分布趨勢一致。二是2020年生態(tài)環(huán)境損害案件呈“井噴式”增長。為何2020年前后兩年的案件數(shù)量呈現(xiàn)突增趨勢？探究2020年我國立法情況可知，2020年5月28日第十三屆全國人民代表大會第三次會議通過了《民法典》，侵權責任編第7章修改為“環(huán)境污染、生態(tài)破壞責任”；為正確審理環(huán)境民事公益訴訟案件、環(huán)境侵權責任糾紛案件，2020年12月23日最高人民法院審判委員會分別對《環(huán)境公益訴訟解釋》以及《最高人民法院關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》 (法釋〔2015〕12號，以下簡稱《環(huán)境侵權解釋》)進行了修正。由于《民法典》的通過，以及《環(huán)境公益訴訟解釋》《環(huán)境侵權解釋》的修正，司法實踐中法院對于生態(tài)環(huán)境損害案件的認定有了實體法依據(jù)和訴訟法支撐，因此案件數(shù)量比往年增多。三是在實踐中，生態(tài)環(huán)境修復責任早在2020年正式納入《民法典》之前就已經(jīng)普遍適用，隨著《民法典》的通過及正式實施，其司法適用范圍逐漸擴大。

圖1 生態(tài)環(huán)境損害案件年份分布

圖2 法院判決“生態(tài)環(huán)境修復”案件年份分布

(三)案由分布：刑事、民事案由均相對集中

1.法院判決被告承擔“生態(tài)修復責任”的刑事案件案由：適用罪名集中

如圖3所示，法院判決被告承擔“生態(tài)修復責任”(包括替代修復)的刑事附帶民事公益訴訟案件主要集中在10類，其中，非法捕撈水產(chǎn)品罪(370件)、濫伐林木罪(126件)、非法占用農(nóng)地罪(99件)占主要部分，集中分布在少數(shù)罪名。究其原因，通過對比分析該類型裁判文書得知，一方面，在理論上，此類刑事附帶民事案件所涉及的內(nèi)容要求被告承擔起“恢復原狀”的民事責任，因此法官會判決被告履行“生態(tài)修復”的義務。盡管有學者主張民法上“恢復原狀”不等于“生態(tài)環(huán)境損害修復”，二者有著本質(zhì)差別[7]。另一方面，在司法實踐中，此類案件的“生態(tài)環(huán)境修復責任”相較于與大氣污染、海洋污染、土壤污染等案件，其判決結(jié)果更容易達成，可通過增殖流放、補植復綠、異地恢復等方式實現(xiàn)。例如，在“燕某非法捕撈水產(chǎn)品罪一案”中，法院判決被告燕某在汕尾海域增殖放流價值不低于人民幣 23 760 元的魚苗進行海洋生態(tài)修復，并有漁業(yè)部門監(jiān)督指導(4)參見廣東省汕尾市城區(qū)人民法院(2020)粵1502刑初184號刑事附帶民事判決書。。在“彭金良犯失火罪”一案中，法院判令“被告人彭金良應于本判決生效之日起二年內(nèi)在被燒毀的148畝林地范圍內(nèi)按林業(yè)主管部門規(guī)劃植樹造林，保證成活率85%以上，以修復生態(tài)環(huán)境?！?5)參見福建省德化縣人民法院(2018)閩0526刑初227號刑事附帶民事判決書。因此，由于該類刑事罪名的本身特點決定了其適用生態(tài)修復責任的便捷性，法院判決被告承擔生態(tài)修復責任的刑事附帶民事案件罪名集中，主要分布在少數(shù)罪名。

圖3 法院判決被告承擔“生態(tài)修復責任”的刑事案件案由

2.環(huán)境民事公益訴訟案由：“生態(tài)破壞責任”糾紛獨立適用

由圖4可知，在414份生態(tài)環(huán)境損害民事案件中，案由分布較為集中，其中環(huán)境污染責任糾紛的案件150件，占比36.23%；侵權責任糾紛111件，占比26.81%；生態(tài)破壞45件，占比10.86%. 可見，《民法典》實施后，環(huán)境民事公益訴訟案件案由分布的突出特點在于“生態(tài)破壞責任”糾紛在司法實踐中成為一項獨立的案由，并且以“生態(tài)破壞”糾紛作為案由的案件比重也有了很大提高?！睹穹ǖ洹返念C布實施，為法院適用生態(tài)環(huán)境修復責任提供了實體法依據(jù)，對保護環(huán)境、生態(tài)文明建設具有重要意義。

圖4 環(huán)境民事公益訴訟案由

(四)環(huán)境民事公益訴訟主體：原被告主體相對單一

1.原告主體：檢察機關是提起公益訴訟的主要力量

《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋(2020年修正)》第20條規(guī)定：“人民檢察院對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理。”生態(tài)環(huán)境損害類案件中，刑事附帶民事公益訴訟的原告主體為人民檢察院，在此不再贅述?！睹穹ǖ洹返?234條：“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復的，國家規(guī)定的機關或者法律規(guī)定的組織有權請求侵權人在合理期限內(nèi)承擔修復責任?！蓖ǔＵJ為，人民檢察院和生態(tài)環(huán)境保護相關行政機關是以上國家規(guī)定的機關[6]。何為法律規(guī)定的組織，根據(jù)現(xiàn)有法律和司法解釋規(guī)定，依法在社區(qū)的市級以上人民政府部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)5年以上且無違法記錄的社會組織為以上法律規(guī)定的組織[8]。因此，按照法律的規(guī)定，檢察院、生態(tài)環(huán)境保護相關行政機關、社會環(huán)保組織有權提起環(huán)境民事公益訴訟。如圖5所示，雖然在414份環(huán)境民事公益訴訟案件中，排名前20的原告主體包含了法律規(guī)定的三類主體，但是人民檢察院提起的訴訟案件就有314份，占比75.85%. 學者江必新2019年的研究顯示，檢察院是提起環(huán)境民事公益訴訟的重要力量[9]，時至今日，檢察院依然是提起環(huán)境民事公益訴訟的主要主體。而其他原告主體，例如“中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會(17 件)”“中華環(huán)保聯(lián)合會(11件)”“自然之友(7件)”也緊隨其后，逐漸承擔起環(huán)境民事公益訴訟的職責。

圖5 環(huán)境民事公益訴訟原告主體分布

2.被告主體：自然人占比遙遙領先

為方便統(tǒng)計，筆者將3 069份刑事附帶民事公益訴訟與環(huán)境民事公益訴訟案件中的被告主體，按照其性質(zhì)及實踐情況分為自然人、法人(公司)與其他(個體戶、村委會、專業(yè)合作社)。被告為自然人的案件數(shù)最多，有2 656件，占比86.54%；公司居其次，有370件，占比12.06%；個體戶有35件，占比1.14%；村民委員會有6件，占比0.19%；養(yǎng)豬專業(yè)合作社有2件，占比0.07%. 由此可見，實踐中絕大多數(shù)環(huán)境公益訴訟都是針對自然人提起的，在司法實踐中環(huán)境公益訴訟仍然普遍存在“捏軟柿子”“不敢啃硬骨頭”的現(xiàn)象[10]。

(五)生態(tài)環(huán)境損害責任承擔形式：生態(tài)修復責任成為主力

部分刑事附帶民事公益訴訟案件及環(huán)境民事公益訴訟案件，法院并沒有支持原告的訴訟請求(162份)，在其余2 907份案件中，按照法院的判決結(jié)果，生態(tài)環(huán)境損害案件的責任承擔形式主要為賠禮道歉、生態(tài)環(huán)境修復、生態(tài)環(huán)境損害賠償、替代修復、停止侵害、恢復原狀等(如圖6所示)。出乎意料的是，實踐中法院對大部分案件都會判決被告公開賠禮道歉，此類案件占比37.11%. 其次，判決被告直接進行生態(tài)環(huán)境修復類案件為占比34.50%，替代修復占比7.37%.不容忽視的是，生態(tài)環(huán)境損害賠償責任在實踐中也被法官廣泛適用，其占比為14.95%. 然而，在司法實踐中，停止侵害、消除危險的適用并不多，一方面由于該類案件本身數(shù)量就不多，另一方面停止侵害的大量內(nèi)容要求被告積極作為，需付出的經(jīng)濟成本(如拆除設施、進行無害化處理)、政治決策、技術支持等原因，法院不會草率做出判決[3]。

圖6 責任承擔形式

三、生態(tài)環(huán)境修復責任司法適用存在的問題

(一)環(huán)境民事公益訴訟適用不足

隨著2020年《民法典》的制定，環(huán)境民事公益訴訟案件呈現(xiàn)“井噴”之勢，但由于環(huán)境民事公益訴訟案件整體數(shù)量較少，環(huán)境民事公益訴訟依然存在適用不足的問題。一方面，在案件類型分布上，環(huán)境民事公益訴訟案件(414件)與刑事附帶民事環(huán)境公益訴訟案件(2 655件)分布相差較大，絕大多數(shù)案件都是由檢察機關提起刑事訴訟后附帶提起環(huán)境民事公益訴訟的，直接由檢察機關、生態(tài)環(huán)境保護相關行政機關、法律規(guī)定的社會環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件則占比較少。另一方面，訴訟主體上，由生態(tài)環(huán)境保護相關行政機關、法律規(guī)定的社會環(huán)保組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件占比較少，大多數(shù)生態(tài)環(huán)境保護相關行政機關或社會環(huán)保組織，自2015年至2022年，近7年期間僅提起過1起或者2起環(huán)境民事公益訴訟，例如，蘭州市生態(tài)環(huán)境局、中山市環(huán)境科學會、郴州市陽光志愿者協(xié)會等。更多的環(huán)保組織自成立以來均未提起過環(huán)境民事公益訴訟，并沒有充分發(fā)揮環(huán)保組織應承擔的社會義務。因此，我國生態(tài)環(huán)境修復責任呈現(xiàn)刑事附帶民事公益訴訟占比過大，環(huán)境民事公益訴訟適用不足等問題。

(二)生態(tài)環(huán)境修復判決內(nèi)容不明確

生態(tài)修復的目的是恢復被破壞環(huán)境的正常功能，包括將環(huán)境要素恢復至破壞生態(tài)行為發(fā)生前的狀態(tài)和合理期間內(nèi)維護的義務。[11]態(tài)環(huán)境修復具有復雜性，需要制定具體可執(zhí)行的修復方案，才能保證修復效果的實現(xiàn)。然而在司法實踐中，大多數(shù)法官只是判決被告進行生態(tài)環(huán)境修復或者支付替代修復的費用，至于如何修復、修復到何種程度、修復日期、監(jiān)督驗收等問題均未做出明確規(guī)定。例如，在“閆振江土壤污染責任糾紛”一案中，法院僅僅是判決被告“治理修復或替代修復被污染的土壤，達到環(huán)保標準”(6)參見山東省日照市中級人民法院(2019)魯11民初345號民事判決書。，并沒有做過多的要求說明；在“廣元市虎星建材有限公司生態(tài)破壞責任糾紛”一案中，法院僅判決被告“在期限內(nèi)賠償生態(tài)環(huán)境修復費603 122.89元，資金用途為異地補植復綠。”(7)參見四川省廣元市中級人民法院(2021)川08民初23號民事判決書。以上修復判決內(nèi)容都不明確，并不具有可執(zhí)行性。因此，生態(tài)環(huán)境修復判決要有詳細的修復方案，保護生態(tài)環(huán)境的目的才可實現(xiàn)。在修復方案的制定上，通過小包公法律實證分析平臺的數(shù)據(jù)可知，實踐中法院判決被告按照制定的修復方案進行生態(tài)環(huán)境修復的案件占比僅為6.84%；大部分判決書中都沒有具體可行的修復方案，占比93.16%，這種沒有具體修復方案的判決書，對于生態(tài)環(huán)境修復責任的適用效果會大打折扣，很多判決書可能因修復內(nèi)容不明確而淪為一紙空文。

(三)生態(tài)環(huán)境修復缺少監(jiān)督

由于生態(tài)環(huán)境修復本身的復雜性，生態(tài)修復需要制定科學、系統(tǒng)、可行的修復方案。但是，即便有可行的修復方案，還需要有對應的權利人對修復過程監(jiān)督和修復效果進行評估驗收。2015年12月3日，國務院辦公廳制定了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，經(jīng)過試點以后，2017年12月印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》。在以上兩個“方案”中，均有對生態(tài)環(huán)境修復進行監(jiān)督的規(guī)定(8)2015年12月3日國務院辦公廳制定的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》中規(guī)定：“加強生態(tài)環(huán)境修復與損害賠償?shù)膱?zhí)行和監(jiān)督。賠償權利人對磋商或訴訟后的生態(tài)環(huán)境修復效果進行評估，確保生態(tài)環(huán)境得到及時有效修復。生態(tài)環(huán)境損害賠償款項使用情況、生態(tài)環(huán)境修復效果要向社會公開，接受公眾監(jiān)督?！?2017年12月印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》對該條未做修改。。在司法實踐中，只有部分法院在判決書中明確提出由相關責任人或權利人對生態(tài)環(huán)境修復情況或修復方案的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，大多數(shù)法院并沒有做出明確規(guī)定。據(jù)小包公法律實證分析平臺的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，在法院判決被告直接進行生態(tài)環(huán)境修復的 1 006 份裁判文書中，明確由相關責任人進行生態(tài)修復監(jiān)督的判決書僅有65份，占比6.46%，其余941份判決書均未規(guī)定生態(tài)修復的監(jiān)督問題。

(四)修復資金管理不合理

《民法典》第1234條、第1235條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境修復責任與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。但是，具體如何管理侵權人賠償?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境修復費用，《民法典》并沒有做出規(guī)定。實踐中，對于修復資金管理制度也在不斷探索中，根據(jù)小包公法律實證分析平臺的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，在 1 006 份裁判文書中，僅有319份判決書對修復資金的管理方式做出了規(guī)定。如圖7所示，在通常情況下，生態(tài)環(huán)境修復資金的管理方式主要有以下幾類。

圖7 修復資金管理形式

一是由檢察院管理。該種管理方式是法院判決被告將修復資金支付至公益訴訟起訴人檢察院的賬戶。例如，在“寧波高新區(qū)米泰貿(mào)易有限公司、郎溪華遠固體廢物處置有限公司等環(huán)境污染責任糾紛”一案中，法院判決被告“賠償非法進口固體廢物(銅污泥)的處置費 1 053 700 元,支付至上海市人民檢察院第三分院公益訴訟專門賬戶?！?9)參見上海市第三中級人民法院(2019)滬03民初11號民事判決書。在刑事附帶民事公益訴訟案件“李某濫伐林木罪”一案中，法院判令“被告李某向附帶民事公益訴訟起訴人橫縣人民檢察院支付生態(tài)服務功能損失費 116 507.00 元，此款用于修復被損害的生態(tài)環(huán)境。”(10)參見廣西壯族自治區(qū)橫縣人民法院(2021)桂0127刑初11號刑事附帶民事判決書。

二是由法院管理。即法院判決被告將修復資金支付至法院自己管理的賬戶。例如，在“邢臺市寧波緊固件有限公司、趙建輝環(huán)境污染責任糾紛”案中，法院判決“本判決生效之日起十日內(nèi)將傾倒坑塘水面 407 520 kg危險廢物(廢鹽酸)所造成的生態(tài)環(huán)境損害賠償金 2 399 477.76 元、鑒定費 125 000 元,總計人民幣 2 524 477.76 元支付至邢臺市中級人民法院賬戶。”(11)參見河北省邢臺市中級人民法院(2018)冀05民初35號民事判決書。

三是由地方財政局管理。例如，在“重慶市南川區(qū)林業(yè)局與被告張某1、張某2生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛一案”案件中，法院直接判決被告“交付至重慶市南川區(qū)財政局專用賬戶，用于替代修復?！?12)參見重慶市第三中級人民法院(2019)渝03民初16號民事判決書。在“海南省人民檢察院第一分院與澄邁中興橡膠加工廠有限公司環(huán)境污染糾紛”一案中，法院判決被告“于本判決生效之日起三十日內(nèi)賠償應急處置費用 363 395 元、生態(tài)環(huán)境損害費用 337 316 元、鑒定費 268 000 元、專家咨詢費 7 504.15 元，合計 976 215.15 元，以上款項支付至澄邁縣財政局財政性資金賬戶?！?13)參見海南省?？谑兄屑壢嗣穹ㄔ?2018)瓊01民初737號民事判決書。

四是設立公益訴訟專項資金賬戶。即設置生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟資金專項賬戶，管理生態(tài)修復資金的使用情況。例如，“公益訴訟起訴人遵義市人民檢察院與被告肖某1、肖某2生態(tài)環(huán)境損害責任民事公益訴訟”一案中，法院判決“肖某1、肖某2應當立即向遵義市環(huán)境公益訴訟專項資金賬戶預付生態(tài)環(huán)境修復費 1 606 294.59 元?！?14)參見貴州省遵義市中級人民法院(2020)黔03民初391號民事判決書。

五是由政府環(huán)保部門負責管理。例如，環(huán)保局、自然資源局、生態(tài)局。在“江蘇省環(huán)保聯(lián)合會與被告德司達(南京)染料有限公司環(huán)境污染民事公益訴訟案”，法院判決被告賠償環(huán)境修復費用人民幣 2 428.29 萬元，交付至江蘇省環(huán)境保護廳賬戶，用于生態(tài)修復。(15)參見江蘇省南京市中級人民法院(2016)蘇01民初1203號民事判決書。在刑事附帶民事公益訴訟“曾宏明、龍巖市永定區(qū)人民檢察院非法占用農(nóng)用地罪”一案中，法院判令“被告曾某某自本判決生效之日起三日內(nèi)一次性給付被毀林地20.78畝的生態(tài)恢復補償金人民幣 10 390 元,此款支付至龍巖市永定區(qū)自然資源局生態(tài)環(huán)境損害賠償金管理賬戶?！?16)參見福建省龍巖市永定區(qū)人民法院(2020)閩0803刑初16號刑事附帶民事判決書。

雖然以上管理方式多樣，實則存在諸多問題。首先，由法院、檢察院管理修復資金的方式，會增加法院、檢察院的工作負擔，法院、檢察院每天要處理大量的案件，同時也要收取各種形式的費用，因而無暇于應付管理修復資金的使用情況。其次，法院、檢察院對生態(tài)修復問題并不專業(yè)，由法院、檢察院管理，實際修復人的修復工作對接問題可能存在困難。實踐中，多數(shù)生態(tài)環(huán)境修復案件之所以由法院、檢察院管理修復資金，是因為這類案件的公益訴訟起訴人就是檢察院，因此法院只能判決由原告檢察院自己管理修復資金，或者判決法院自己管理修復資金。最后，如果交由地方財政管理修復資金，可能會出現(xiàn)入賬后被挪作他用、取回困難等問題，無法保證修復資金被真正用于生態(tài)環(huán)境修復[12]。因此，實踐中便出現(xiàn)了由法院、檢察院、地方財政管理修復資金不合理，但又沒有合適的資金管理方式的問題，最終大部分案件的修復資金問題還是只有由法院、檢察院來管理。

四、完善生態(tài)環(huán)境修復責任司法適用體系的建議

(一)推動環(huán)保組織積極參與環(huán)境民事公益訴訟

刑事附帶民事公益訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的案件數(shù)量比例大致為6 ∶1。其中，在環(huán)境民事公益訴訟中，大多數(shù)案件又由檢察機關提起，這不僅體現(xiàn)出環(huán)境民事公益訴訟適用不足的問題，也體現(xiàn)出環(huán)保組織積極性不足的問題。究其原因，相比社會環(huán)保組織而言，檢察機關作為國家機關，其更有能力提起環(huán)境民事公益訴訟和承擔敗訴的風險。而社會環(huán)保組織，一方面需要考慮律師費、差旅費以及高昂的鑒定費等費用，需要有雄厚的財力支撐；另一方面，環(huán)保組織作為公益訴訟起訴人敗訴的風險更大，一旦敗訴，其前期支付的所有巨額經(jīng)費將付之東流，這對于環(huán)保組織而言可能是致命的打擊。實踐中，即使有環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟，也是具有相當實力和經(jīng)驗的全國性組織，例如，中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會、中華環(huán)保聯(lián)合會、自然之友等。此外，地方性的環(huán)保組織為了規(guī)避風險，要么不提起環(huán)境公益訴訟，要么就以自然人為被告提起環(huán)境公益訴訟。因此，如何激發(fā)地方性環(huán)保組織活力，鼓勵其積極參與、提起訴訟，更好地保護生態(tài)環(huán)境，是當下需要考慮的問題。在經(jīng)濟上，為解決其后顧之憂，國家或者地方政府，應當設立環(huán)境民事公益訴訟專項基金，支持其積極參與生態(tài)文明建設。有學者提出，如果社會組織敗訴，上述相關費用應當由“環(huán)境公益訴訟救濟專項資金”或“環(huán)境公益基金”支付[13]。在敗訴的風險上，檢察院作為國家機關，應該利用自己的優(yōu)勢，在環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟時，通過提供法律咨詢服務、協(xié)助調(diào)查取證、幫助損害鑒定等方式給予支持，盡可能避免敗訴風險。

(二)明確具體的生態(tài)修復方案

將生態(tài)環(huán)境修復方案作為判決書的一部分，明確修復內(nèi)容。根據(jù)《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》第4.11條的規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境修復，指生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，為將生態(tài)環(huán)境的物理、化學或生物特性及其提供的生態(tài)系統(tǒng)服務恢復至基線狀態(tài)”。如何將生態(tài)環(huán)境修復到“基線”狀態(tài)，需要有具體明確的修復判決。將修復方案作為判決書的組成部分，可使“生態(tài)環(huán)境修復責任”判決內(nèi)容明確具體，提高生態(tài)修復的可執(zhí)行性。例如，實踐中有的法院在判決之前已經(jīng)確定了專業(yè)的修復方案，在“丁某某環(huán)境污染民事公益訴訟” 一案中，法院判決被告“按照巴塘縣林業(yè)和草原局出具的《巴塘縣拉哇鄉(xiāng)索英村2020年2月25日森林火案植被恢復方案》在四川省巴塘縣夏邛鎮(zhèn)波麻尼開始補植復綠，并承擔連續(xù)三年的管護責任，三年后株數(shù)保存率必須達80%以上?！?17)參見四川省甘孜藏族自治州中級人民法院(2020)川33民初18號民事判決書。有的法院在判決前沒有確定好修復方案，而是要求被告制定修復方案，又如，在“大方綠塘煤礦有限責任公司環(huán)境污染民事公益訴訟”一案中，法院判決被告“委托具有專業(yè)資質(zhì)的第三方機構(gòu)著手實施對大方岔河水庫下游河流水體和底泥造成的污染恢復原狀，若十五日內(nèi)未完成對外委托和制定修復方案，則立即按向其指定的賬戶支付生態(tài)環(huán)境修復費用人民幣 42.260 74 萬元。”(18)參見貴州省畢節(jié)市中級人民法院(2020)黔05民初148號民事判決書。而有的法院則對之前制定的修復方案給予認可，再如，在“衢州迅通物流有限公司、中國平安財產(chǎn)保險股份有限公司衢州中心支公司環(huán)境污染責任糾紛”一案中，法院對廣東環(huán)科院和廣西環(huán)科院聯(lián)合做出的《損害評估報告》和《土壤修復方案》給予認可(19)參見廣西壯族自治區(qū)玉林市中級人民法院(2019)桂09民初90號民事判決書。。因此，對于類似具有創(chuàng)新性、可行性的判決，應當積極借鑒。在制定修復方案時，應當積極咨詢專家意見、社會公眾意見，確保修復方案的專業(yè)性和可行性。

(三)指定生態(tài)修復監(jiān)督管理人

探索以負有生態(tài)監(jiān)督職責的行政機關為主，檢察院、法院、社會環(huán)保組織、專家輔助人、公眾等為輔的生態(tài)環(huán)境修復監(jiān)督體系，確保修復成效?！睹穹ǖ洹飞鷳B(tài)環(huán)境修復責任的高效落實，除了需要具有可行的修復方案、內(nèi)容明確的修復判決外，對于修復過程的實施以及修復結(jié)果的驗收，還需要具有明確的修復監(jiān)督管理人。實踐中，對于生態(tài)修復監(jiān)督管理人的做法主要有以下幾種形式：一是由檢察院作為監(jiān)督管理人。這類案件大多是由檢察院作為原告提起的環(huán)境公益訴訟。例如，前述“大方綠塘煤礦有限責任公司環(huán)境污染民事公益訴訟”一案中，法院判決被告對外委托修復或者期限內(nèi)未委托修復則支付修復費用，由檢察院監(jiān)督實施。二是由環(huán)保部門監(jiān)督實施。例如，在“遼源市人民檢察院訴潘洪濱侵權責任糾紛”一案中，法院判決“被告潘某某于2022年10月1日前在遼源市龍山區(qū)壽山鎮(zhèn)山灣村四組非法采礦區(qū)域，種植楊樹 2 265 株，補種樹木當年存活率達到85%，由遼源市自然資源局負責驗收?！?20)參見吉林省遼源市中級人民法院(2021)吉04民初110號民事判決書。三是由社會環(huán)保組織監(jiān)督實施。在“公益訴訟起訴人紹興市人民檢察院與被告陳某3、陳某2、陳某1侵權責任糾紛公益訴訟”一案中，法院判決“履行情況由紹興市野生動植物保護協(xié)會進行監(jiān)督和確認?！?21)參見浙江省紹興市中級人民法院(2020)浙06民初356號民事判決書。

筆者認為，根據(jù)我國《環(huán)境公益訴訟解釋》的規(guī)定(22)《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋(2020修正)》第十二條規(guī)定：“人民法院受理環(huán)境民事公益訴訟后，應當在十日內(nèi)告知對被告行為負有環(huán)境資源保護監(jiān)督管理職責的部門”。，負有環(huán)境資源保護監(jiān)督管理職責的部門本身就具有法定的監(jiān)督義務，提起訴訟之前其沒有履行好自身的法定義務，在其他組織提起訴訟之后，其更應該積極參與訴訟當中，對法院修復生態(tài)的判決負有監(jiān)督實施的義務。因此，應當以負有生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督職責的機關為監(jiān)督主體，其他組織輔助之。

(四)建立環(huán)境公益訴訟專項資金

生態(tài)環(huán)境損害的利益是生態(tài)環(huán)境本身，原告提起環(huán)境民事公益訴訟勝訴以后，生態(tài)環(huán)境修復資金或生態(tài)環(huán)境損害賠償并不屬于原告?zhèn)€人，該部分資金應當用于生態(tài)修復。但是，如何管理、由誰來管理該部分資金則成為實踐難題。由于文中所列舉的由檢察院、法院、地方財政等作為修復資金管理人并不合理，為科學合理地管理修復資金，更好地維護公共利益，最高人民法院也發(fā)布過關于修復資金管理的意見(23)2014年最高人民法院發(fā)布《關于全面加強環(huán)境資源審判工作，為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見》，其中第14條指出“探索設立環(huán)境公益訴訟專項基金，將環(huán)境賠償金?？钣糜诨謴铜h(huán)境、修復生態(tài)、維護環(huán)境公共利益?！?。經(jīng)過司法實踐探索，一些法院建立了環(huán)境公益訴訟“救濟專項資金賬戶”，并且確定了資金管理人，負責將該項資金用于生態(tài)環(huán)境修復[13]。例如，在刑事附帶民事訴訟“董永污染環(huán)境罪”一案中，法院判決“被告人董某于本判決生效后十日內(nèi)向徐州市環(huán)境保護公益基金專項資金賬戶繳納生態(tài)環(huán)境修復費用人民幣 12 000 元”(24)參見徐州鐵路運輸法院(2018)蘇8601刑初4號刑事附帶民事判決書。。有的法院判令“限被告于本判決生效后三十日內(nèi)賠償生態(tài)環(huán)境受損期間服務功能損失 79 613.8 元，該款匯入遵義市環(huán)境公益訴訟專項資金賬戶。”(25)參見貴州省遵義市中級人民法院(2020)黔03民初391號民事判決書。因此，以上建立環(huán)境公益訴訟專項基金的制度，既緩解了法院管理修復資金的壓力，又便捷了生態(tài)修復資金的使用，更大程度地維護社會公共利益，并且值得其他法院借鑒。

(五)探索適合生態(tài)環(huán)境修復責任的判決

生態(tài)文明建設不僅僅是政府機關、司法機關或環(huán)保組織的工作，良好生態(tài)環(huán)境的維護更需要全體人民的共同參與。為了更好地警示教育公眾愛護生態(tài)環(huán)境，維護社會公共利益，司法中一些法院通過了以“履行公益勞動替代生態(tài)環(huán)境修復”的創(chuàng)新司法判決形式(見表1)，既救濟了被損害的生態(tài)環(huán)境，又對當事人起到了警示教育作用，提升了全民生態(tài)文明素養(yǎng)，可謂一舉兩得。

表1 “履行公益勞動替代生態(tài)環(huán)境修復”的創(chuàng)新判決形式

綜上可知，這類要求被告履行公益活動的判決需要滿足三個條件：一是案件本身不適合直接生態(tài)修復；二是當事人需要賠償?shù)纳鷳B(tài)損害賠償金或者替代修復金的數(shù)額不大；三是有專門的監(jiān)督管理人對公益活動進行監(jiān)督。首先，如果案件本身就非常適合直接履行生態(tài)環(huán)境修復責任，就沒必要判決侵權人以履行公益活動的替代方式教育侵權人。其次，對于生態(tài)損害賠償數(shù)額不大的案件，如果直接判決當事人進行支付賠償金，對于侵權人而言無關痛癢，其完全可以犧牲小額賠償金繼續(xù)實施損害生態(tài)環(huán)境的行為。最后，如果履行公益活動的判決沒有專門人員負責監(jiān)督管理，則該判決很容易落為一紙空文。因此，此類要求被告從事一定時長公益活動的判決，一方面以轉(zhuǎn)移的方式保護了生態(tài)環(huán)境，另一方面警示教育了侵權人，既提高了生態(tài)環(huán)境修復判決的可執(zhí)行性，又激發(fā)了民眾積極參與生態(tài)環(huán)境保護的熱情，值得其他法院推廣借鑒。