美國(guó)和日本兩國(guó)蔬菜保險(xiǎn)：運(yùn)行機(jī)制、產(chǎn)品實(shí)施與啟示鏡鑒

高一丹，宋 洋，崔海霞，宗義湘

(河北農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，河北 保定 071000)

我國(guó)是蔬菜生產(chǎn)第一大國(guó)，2020年全國(guó)蔬菜播種面積約3.2億畝，蔬菜產(chǎn)量約7.22億噸，蔬菜產(chǎn)業(yè)作為重要的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，對(duì)農(nóng)民增收意義重大。但蔬菜生鮮易腐爛、不耐儲(chǔ)存，受自然條件和市場(chǎng)環(huán)境雙重影響，蔬菜生產(chǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較高。2021年夏季全國(guó)范圍內(nèi)的暴雨災(zāi)害就對(duì)蔬菜產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重影響，一方面暴雨導(dǎo)致洪澇災(zāi)害發(fā)生，破壞蔬菜生產(chǎn)致使產(chǎn)量降低，另一方面由于交通運(yùn)輸受阻，導(dǎo)致蔬菜價(jià)格的劇烈波動(dòng)。蔬菜風(fēng)險(xiǎn)管理不僅關(guān)系著產(chǎn)業(yè)鏈上游生產(chǎn)者利益，也關(guān)系著下游居民“菜籃子”的消費(fèi)和社會(huì)穩(wěn)定，確保蔬菜產(chǎn)品有效供應(yīng)意義重大，蔬菜風(fēng)險(xiǎn)管理的必要性和重要性越發(fā)突出[1]。

美、日兩國(guó)蔬菜保險(xiǎn)政策實(shí)施較早，歷經(jīng)幾十年的發(fā)展已經(jīng)具有完善的法律、政策基礎(chǔ)，廣泛的保障范圍和較高的損失補(bǔ)償能力，可以有效減輕自然風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民收入的影響。近幾年來(lái)，我國(guó)也逐漸加強(qiáng)對(duì)蔬菜等特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)的支持力度，2014年中央一號(hào)文件首次提出鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)展特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，2019年財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展中央財(cái)政對(duì)地方優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)的通知》，出臺(tái)獎(jiǎng)補(bǔ)政策支持地方優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)發(fā)展，并在10個(gè)省份進(jìn)行試點(diǎn)。2021年中央一號(hào)文件也指出將地方優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)以獎(jiǎng)代補(bǔ)做法逐步擴(kuò)大到全國(guó)，為蔬菜保險(xiǎn)發(fā)展指明方向。我國(guó)蔬菜保險(xiǎn)實(shí)踐已經(jīng)有了初步發(fā)展，但也暴露出法律體系不完善、蔬菜保險(xiǎn)險(xiǎn)種單一、風(fēng)險(xiǎn)保障水平較低等問(wèn)題，亟需借鑒美、日等國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)蔬菜保險(xiǎn)政策體系。

基于現(xiàn)實(shí)需求和政策引導(dǎo)，目前已有學(xué)者對(duì)蔬菜生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)和蔬菜保險(xiǎn)產(chǎn)品進(jìn)行研究，但局限于介紹蔬菜保險(xiǎn)的類(lèi)型、蔬菜保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼、保障水平以及農(nóng)戶(hù)購(gòu)買(mǎi)意愿等[2-4]。也有部分學(xué)者關(guān)注了發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行機(jī)制和實(shí)施效果[5-8]，但尚未有學(xué)者就發(fā)達(dá)國(guó)家蔬菜保險(xiǎn)制度和我國(guó)蔬菜保險(xiǎn)實(shí)施情況進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)性研究及比較分析?；诖?，本研究在梳理目前美國(guó)和日本蔬菜保險(xiǎn)的支持政策、補(bǔ)貼水平和賠付效果等方面的基礎(chǔ)上，采用比較分析方法，對(duì)比美國(guó)、日本和我國(guó)蔬菜保險(xiǎn)的運(yùn)行機(jī)制和實(shí)施效果，分析新形勢(shì)下中國(guó)蔬菜保險(xiǎn)存在的問(wèn)題及面臨的困局，并提出美國(guó)和日本蔬菜保險(xiǎn)政策對(duì)我國(guó)的經(jīng)驗(yàn)借鑒，確保我國(guó)蔬菜保險(xiǎn)在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的新階段發(fā)揮重要作用。

一、美國(guó)和日本蔬菜保險(xiǎn)政策體系及運(yùn)行機(jī)制

(一)法律基礎(chǔ)

美國(guó)聯(lián)邦政府十分重視對(duì)蔬菜生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理和政策扶持，通過(guò)《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，對(duì)卷心菜、辣椒、西紅柿等12個(gè)蔬菜品種提供保險(xiǎn)支持。1994年，克林頓政府進(jìn)一步修訂了該法案，頒布《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》，為尚未投保農(nóng)業(yè)商業(yè)保險(xiǎn)和所生產(chǎn)蔬菜品種未涵蓋在《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》的菜農(nóng)提供支持，即非保險(xiǎn)作物災(zāi)害援助計(jì)劃。1996年的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)發(fā)展和改革法》提出為農(nóng)場(chǎng)主提供收入保險(xiǎn)，2015年美國(guó)開(kāi)發(fā)了全農(nóng)場(chǎng)作物實(shí)施全農(nóng)場(chǎng)收入保險(xiǎn)，為農(nóng)場(chǎng)的所有商品(包括特種作物和有機(jī)產(chǎn)品)提供保險(xiǎn)，蔬菜農(nóng)場(chǎng)主的整體收益得到保障。

日本依據(jù)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》和《食物、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本法》實(shí)施農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險(xiǎn)制度和農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)制度。農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險(xiǎn)對(duì)部分露地和設(shè)施蔬菜因遭受自然災(zāi)害、病蟲(chóng)害、火災(zāi)等所造成的收入損失進(jìn)行理賠，減輕自然災(zāi)害對(duì)蔬菜生產(chǎn)的影響，并于1985年將蔬菜保險(xiǎn)作為永久性法規(guī)實(shí)施。農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的整體銷(xiāo)售收入為保險(xiǎn)對(duì)象，促進(jìn)蔬菜生產(chǎn)者收入穩(wěn)定(見(jiàn)表1)。

表1 美國(guó)和日本蔬菜保險(xiǎn)相關(guān)法律制度

(二)運(yùn)營(yíng)體系

美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在歷經(jīng)百年探索后，形成了政府監(jiān)管下的商業(yè)化運(yùn)營(yíng)模式。由私人保險(xiǎn)公司提供保單和相關(guān)服務(wù)，美國(guó)農(nóng)業(yè)部風(fēng)險(xiǎn)管理局對(duì)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼，蔬菜生產(chǎn)者需要在蔬菜生長(zhǎng)季節(jié)之前購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，由風(fēng)險(xiǎn)管理局提供保費(fèi)補(bǔ)貼，美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司為私人保險(xiǎn)公司提供再保險(xiǎn)并受風(fēng)險(xiǎn)管理局監(jiān)管(見(jiàn)圖1)； 非保險(xiǎn)農(nóng)作物災(zāi)害援助項(xiàng)目則由美國(guó)農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)服務(wù)局具體管理實(shí)施。

圖1 美國(guó)蔬菜保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)體系

日本則屬于以農(nóng)業(yè)共濟(jì)組織為基礎(chǔ)的政府支持下的共濟(jì)保險(xiǎn)制度，保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)體系有2種路徑：一種是由基層農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合、農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)以及農(nóng)業(yè)共濟(jì)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)組成的三階段運(yùn)營(yíng)體系；另一種是由整合后的農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合與農(nóng)業(yè)共濟(jì)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)組成的兩階段體系。在三階段體系中，農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合向農(nóng)戶(hù)收取保險(xiǎn)費(fèi)，并向農(nóng)業(yè)共濟(jì)聯(lián)合會(huì)繳納一部分保險(xiǎn)費(fèi)，聯(lián)合會(huì)再向農(nóng)業(yè)共濟(jì)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納再保險(xiǎn)費(fèi)。事故發(fā)生后，農(nóng)業(yè)共濟(jì)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向聯(lián)合會(huì)提供再保險(xiǎn)分?jǐn)偨穑?lián)合會(huì)向農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合內(nèi)受災(zāi)農(nóng)戶(hù)支付賠償金[9]。同時(shí)，農(nóng)村共濟(jì)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼、對(duì)保險(xiǎn)承辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行事務(wù)費(fèi)補(bǔ)貼，并提供再保險(xiǎn)服務(wù)；兩階段體系將基層共濟(jì)組合與聯(lián)合會(huì)功能進(jìn)行合并，精簡(jiǎn)辦事機(jī)構(gòu)，降低成本，提高效率(見(jiàn)圖2)。

圖2 日本蔬菜保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)體系

(三)保障范圍及水平

美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)對(duì)12種不同蔬菜的新鮮產(chǎn)品、加工產(chǎn)品提供單獨(dú)的保障范圍，并且對(duì)雜交蔬菜種子提供單獨(dú)的保險(xiǎn)產(chǎn)品，鼓勵(lì)雜交蔬菜的品種研發(fā)。主要保險(xiǎn)產(chǎn)品包括歷史產(chǎn)量保險(xiǎn)、產(chǎn)量保護(hù)保險(xiǎn)、附加保障-產(chǎn)量保護(hù)保險(xiǎn)、颶風(fēng)保險(xiǎn)保護(hù)和美元計(jì)劃等，防止因自然災(zāi)害造成的蔬菜產(chǎn)量減少以及價(jià)格下跌風(fēng)險(xiǎn)[10]。選擇保障蔬菜平均產(chǎn)量的，保障水平在50%～85%之間，選擇保障蔬菜價(jià)格的，保障水平在55%～100%之間；全農(nóng)場(chǎng)收入保險(xiǎn)為農(nóng)場(chǎng)的所有產(chǎn)品(包括特色農(nóng)產(chǎn)品和有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品)提供保險(xiǎn)，保障水平在50%～85%之間；非保險(xiǎn)農(nóng)作物災(zāi)害援助項(xiàng)目對(duì)不在聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)范圍內(nèi)的蔬菜提供保障，當(dāng)蔬菜生產(chǎn)面臨干旱、洪水、颶風(fēng)和其他自然災(zāi)害時(shí)進(jìn)行賠付[11]，最高可保障100%的價(jià)格和不超過(guò)65%的產(chǎn)量(見(jiàn)表2)。

表2 非保險(xiǎn)農(nóng)作物災(zāi)害援助項(xiàng)目保障水平 %

日本于1979年開(kāi)始對(duì)露地和設(shè)施農(nóng)作物實(shí)施共濟(jì)保險(xiǎn)制度，目前對(duì)洋蔥、南瓜、甜玉米、青豆、空心菜等露地蔬菜和各類(lèi)設(shè)施蔬菜均提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持，防范由于風(fēng)災(zāi)、雹災(zāi)、地震、火山噴發(fā)等自然災(zāi)害和病蟲(chóng)害、火災(zāi)等對(duì)露地蔬菜和大棚設(shè)施及棚內(nèi)蔬菜造成的損失，露地蔬菜共濟(jì)保險(xiǎn)制度的保障水平在50%～90%之間，設(shè)施蔬菜共濟(jì)保險(xiǎn)制度保障水平最高為資產(chǎn)現(xiàn)值的80%[12]；農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)制度進(jìn)一步拓寬了蔬菜保險(xiǎn)的適用范圍，對(duì)由蔬菜產(chǎn)量下降、蔬菜價(jià)格驟減、銷(xiāo)售渠道受阻等導(dǎo)致的蔬菜經(jīng)營(yíng)者收入減少提供保障。保障水平最低為50%，對(duì)于連續(xù)4年以上進(jìn)行藍(lán)色申報(bào)(1)藍(lán)色申報(bào)是指納稅義務(wù)人經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)許可后，依據(jù)稅收法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，采用藍(lán)色申報(bào)表繳納稅款的一項(xiàng)制度。的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，保障水平最高達(dá)到80%。

(四)保費(fèi)及補(bǔ)貼比例

美國(guó)2020年不同品種蔬菜的保費(fèi)總額和保費(fèi)補(bǔ)貼情況差異較大，保費(fèi)收入最高的3種蔬菜分別是馬鈴薯、干豌豆和洋蔥，分別達(dá)8 397.72萬(wàn)美元、3 968.18萬(wàn)美元和2 841.96萬(wàn)美元。對(duì)于各品種蔬菜的保費(fèi)補(bǔ)貼比例基本在50%以上，對(duì)紅辣椒的保費(fèi)補(bǔ)貼率最高，達(dá)87.67%(見(jiàn)表3)；全農(nóng)場(chǎng)收入保險(xiǎn)歷經(jīng)6年的發(fā)展，保費(fèi)收入不斷提高，2020年達(dá)到1.33億美元，財(cái)政補(bǔ)貼率穩(wěn)定在70%左右(見(jiàn)表4)；對(duì)于基礎(chǔ)的非保險(xiǎn)農(nóng)作物災(zāi)害援助項(xiàng)目，生產(chǎn)者無(wú)需繳納保費(fèi)，對(duì)于自由購(gòu)買(mǎi)的非保險(xiǎn)農(nóng)作物災(zāi)害援助項(xiàng)目，保費(fèi)費(fèi)率為5.25%，且單次支付的保費(fèi)不得超過(guò)6 562.5美元。

表3 2020年美國(guó)不同品種蔬菜保費(fèi)收入及補(bǔ)貼情況

表4 2015—2020年美國(guó)全農(nóng)場(chǎng)收入保險(xiǎn)保費(fèi)收入及運(yùn)營(yíng)情況

日本露地蔬菜共濟(jì)保險(xiǎn)由以農(nóng)協(xié)為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合組織實(shí)施，包括“全額抵償方式”“半抵償方式”和“地區(qū)指數(shù)方式”3種可供選擇[13]，不同的方式對(duì)應(yīng)不同的保險(xiǎn)費(fèi)率，各方式的保險(xiǎn)費(fèi)率均在12%以?xún)?nèi)，不同品種差距較大，保險(xiǎn)費(fèi)由國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼55%，農(nóng)民自行承擔(dān)45%(見(jiàn)表5)；園藝設(shè)施共濟(jì)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)率因設(shè)施類(lèi)別而異，保險(xiǎn)費(fèi)由國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼50%，農(nóng)民自行承擔(dān)50%；農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)制度保險(xiǎn)費(fèi)率在0.42%～2.16%之間，實(shí)行浮動(dòng)制，不同的出險(xiǎn)狀況對(duì)應(yīng)不同的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別和保險(xiǎn)費(fèi)率，國(guó)家財(cái)政對(duì)于保險(xiǎn)費(fèi)的50%給予補(bǔ)貼。

表5 2020年日本露地蔬菜保險(xiǎn)共濟(jì)方式及保險(xiǎn)費(fèi)率 %

續(xù)表

(五)保險(xiǎn)賠付情況

美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)的賠付方式靈活多樣，滿(mǎn)足不同投保人差異化、多元化投保需求，對(duì)于不同的蔬菜品種，賠付率相差也較多[14]，2020年雜交蔬菜種子、黃瓜、加工甜玉米、辣椒、鮮番茄和青豆6種蔬菜賠付率超100%，紅辣椒則沒(méi)獲得賠付(見(jiàn)表6)；2020年全農(nóng)場(chǎng)收入保險(xiǎn)的賠付率為36.68%，較2019年下降50個(gè)百分點(diǎn)；非保險(xiǎn)農(nóng)作物災(zāi)害援助項(xiàng)目則規(guī)定當(dāng)某地區(qū)由于自然災(zāi)害因素導(dǎo)致蔬菜產(chǎn)量低于預(yù)期產(chǎn)量的50%時(shí)，按該蔬菜市場(chǎng)價(jià)格的55%給予賠付。

表6 2020年美國(guó)不同品種蔬菜保險(xiǎn)賠付情況

日本露地蔬菜共濟(jì)保險(xiǎn)4種共濟(jì)方式的賠付標(biāo)準(zhǔn)有所不同，對(duì)于全額抵償方式，當(dāng)投保菜農(nóng)收獲量低于80%、70%、60%(空心菜低于90%、80%、70%)時(shí)進(jìn)行賠付；對(duì)于半抵償方式，當(dāng)投保收獲量低于該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)收獲量的70%、60%、50%時(shí)進(jìn)行賠付；對(duì)于地區(qū)指數(shù)方式，當(dāng)某耕地的蔬菜單產(chǎn)低于當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)部門(mén)公布單產(chǎn)的90%、80%、70%時(shí)進(jìn)行賠付。園藝設(shè)施共濟(jì)保險(xiǎn)制度規(guī)定當(dāng)損失額超過(guò)3萬(wàn)日元時(shí)進(jìn)行理賠，理賠額上限為資產(chǎn)現(xiàn)值的80%，超過(guò)使用年限后為60%；日本農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)依據(jù)“非返還型保險(xiǎn)方式”和“返還型儲(chǔ)備方式”的組合對(duì)農(nóng)戶(hù)收入損失進(jìn)行賠付[15]。賠付機(jī)制設(shè)計(jì)參考基準(zhǔn)收入、賠付限度和賠付支付率3個(gè)核心指標(biāo)，計(jì)算公式為：賠付金額=基準(zhǔn)收入×賠付限度×賠付支付率[16]。

二、我國(guó)與美日兩國(guó)蔬菜保險(xiǎn)政策比較

(一)蔬菜保險(xiǎn)法律體系比較

美國(guó)和日本都設(shè)有較為完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系，從法律上對(duì)蔬菜保險(xiǎn)的組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、保障范圍、保障水平和補(bǔ)貼政策等做出了明確規(guī)定，以保證蔬菜保險(xiǎn)體系的完善建立和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的順利實(shí)施。美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是美國(guó)農(nóng)業(yè)法案的重要組成，2014年農(nóng)業(yè)法案將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃確立為農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)的核心。最早的農(nóng)作物保險(xiǎn)法制訂于 1938 年，稱(chēng)為《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，從1938—2011 年共修訂了14次，不斷深化完善，適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展；日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法制化也表明，通過(guò)國(guó)家法律法規(guī)的強(qiáng)制性、全面性和權(quán)威性來(lái)確立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)營(yíng)體系、政策目標(biāo)及發(fā)展方向，是促進(jìn)蔬菜生產(chǎn)和穩(wěn)定農(nóng)民收入的重要原因。

中國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系建設(shè)則較為滯后，目前我國(guó)僅有《農(nóng)業(yè)法》和《保險(xiǎn)法》從國(guó)家法律層面涉及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，且關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的條款較少，尚未就蔬菜等特色農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行相關(guān)解釋說(shuō)明[17]。目前仍存在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法缺位、配套法規(guī)及相關(guān)條例不完善、現(xiàn)有法規(guī)概念模糊等問(wèn)題。此外，在各地區(qū)政策性蔬菜保險(xiǎn)的試點(diǎn)中，缺乏專(zhuān)門(mén)性的蔬菜保險(xiǎn)法律文件約束和地區(qū)性管理實(shí)施條例作為補(bǔ)充，存在“法律真空”現(xiàn)象，蔬菜保險(xiǎn)業(yè)務(wù)只能依靠當(dāng)?shù)卣块T(mén)每年制訂的 “紅頭文件”開(kāi)展，嚴(yán)重限制了蔬菜保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

(二)蔬菜保險(xiǎn)組織管理比較

從兩國(guó)蔬菜保險(xiǎn)組織管理模式來(lái)看，純粹商業(yè)模式和國(guó)家代辦模式較少。美國(guó)屬于政府主導(dǎo)下的商業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定政策、實(shí)施補(bǔ)貼和監(jiān)督管理，具體執(zhí)行由商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行，聯(lián)邦政府對(duì)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)、投保農(nóng)戶(hù)繳納的保費(fèi)等進(jìn)行補(bǔ)貼；日本則屬于以農(nóng)業(yè)共濟(jì)組織為基礎(chǔ)的政府支持下的共濟(jì)保險(xiǎn)制度，由中央政府、農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)以及農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合共同管理，形成互助共濟(jì)、保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)關(guān)系。

中國(guó)目前的蔬菜保險(xiǎn)實(shí)施中由省級(jí)政府以及專(zhuān)業(yè)保險(xiǎn)公司共同管理，省級(jí)政府負(fù)責(zé)制訂歷年蔬菜保險(xiǎn)實(shí)施政策方案，并對(duì)農(nóng)戶(hù)交納的保費(fèi)進(jìn)行一定比例的補(bǔ)貼，保險(xiǎn)公司收取保費(fèi)并在保險(xiǎn)事故發(fā)生后進(jìn)行理賠。在組織管理中仍存在一些問(wèn)題。一是缺乏全國(guó)性蔬菜保險(xiǎn)組織體系。目前對(duì)于蔬菜保險(xiǎn)政策的制定和實(shí)施仍由各省獨(dú)立完成，各省級(jí)政府擁有蔬菜保險(xiǎn)事務(wù)的決策權(quán)，具體負(fù)責(zé)對(duì)蔬菜保險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行管理和監(jiān)督[18]。由于各省蔬菜保險(xiǎn)相對(duì)獨(dú)立，導(dǎo)致蔬菜保險(xiǎn)政策無(wú)法發(fā)揮“大數(shù)法則”效應(yīng)，許多名特優(yōu)蔬菜產(chǎn)品仍得不到保障。二是由于部分蔬菜保險(xiǎn)標(biāo)的存在周期性、集中性等特征，出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性較大，導(dǎo)致保險(xiǎn)公司不愿意開(kāi)發(fā)相關(guān)保險(xiǎn)產(chǎn)品或出現(xiàn)惜賠問(wèn)題，阻礙了蔬菜保險(xiǎn)產(chǎn)品的研發(fā)和推廣，使得受災(zāi)農(nóng)戶(hù)的損失無(wú)法得到全面保障。

(三)蔬菜保險(xiǎn)保障能力比較

美、日兩國(guó)蔬菜保險(xiǎn)在制度設(shè)計(jì)中提供了多個(gè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種和各等級(jí)的保障水平，滿(mǎn)足農(nóng)民的不同需求[19]。美國(guó)設(shè)計(jì)有歷史產(chǎn)量保險(xiǎn)、附加保障-產(chǎn)量保護(hù)保險(xiǎn)、颶風(fēng)保險(xiǎn)保護(hù)、全農(nóng)場(chǎng)收入保險(xiǎn)、非保險(xiǎn)農(nóng)作物災(zāi)害援助項(xiàng)目等不同類(lèi)型、不同層級(jí)的蔬菜保險(xiǎn)產(chǎn)品，彌補(bǔ)自然災(zāi)害對(duì)蔬菜產(chǎn)量和價(jià)格造成的損失；例如，美國(guó)黃瓜、番茄、洋蔥和馬鈴薯等蔬菜的附加保障-產(chǎn)量保護(hù)保險(xiǎn)在投保時(shí)，農(nóng)戶(hù)可以選擇計(jì)劃投保品種的預(yù)測(cè)價(jià)格百分比，最低保障預(yù)測(cè)價(jià)格的55%，最高保障預(yù)測(cè)價(jià)格的100%。日本通過(guò)露地蔬菜共濟(jì)保險(xiǎn)、園藝設(shè)施共濟(jì)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)等減輕自然災(zāi)害及市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)造成的損失，保障水平的選擇依據(jù)生產(chǎn)者蔬菜種植年限，年限越高，投保時(shí)可選擇更高的保障水平。

2009年以來(lái)，我國(guó)江蘇、上海、安徽、福建、北京、成都、山東以及河北等多省(市)陸續(xù)推出蔬菜災(zāi)害保險(xiǎn)和蔬菜價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品。但蔬菜保險(xiǎn)險(xiǎn)種較為單一，產(chǎn)量保險(xiǎn)、天氣指數(shù)保險(xiǎn)仍處于探索階段，缺少能夠同時(shí)規(guī)避多種風(fēng)險(xiǎn)的蔬菜綜合性保障保險(xiǎn)產(chǎn)品。當(dāng)前，中國(guó)政策性蔬菜保險(xiǎn)的實(shí)施原則是“低起點(diǎn)、廣覆蓋”，保險(xiǎn)金額的確定參照蔬菜作物的直接物化成本。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于蔬菜生產(chǎn)成本的不斷上升，蔬菜保險(xiǎn)規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)保障水平往往大幅低于直接物化成本。例如，山東省大白菜目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額為1.35萬(wàn)元/公頃，依據(jù)《2021年全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》，山東省大白菜生產(chǎn)成本為2.77萬(wàn)元/公頃，保險(xiǎn)金額僅相當(dāng)于生產(chǎn)成本的48.74%。此外，保障水平總體缺乏梯度和彈性，無(wú)法滿(mǎn)足不同風(fēng)險(xiǎn)偏好、不同生產(chǎn)規(guī)模農(nóng)戶(hù)的保險(xiǎn)需求。

(四)蔬菜保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比較

總體來(lái)看，美國(guó)、日本等農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系較成熟的國(guó)家，保費(fèi)主要由中央政府提供，補(bǔ)貼品種較多，并且補(bǔ)貼內(nèi)容多樣。美國(guó)對(duì)12種新鮮蔬菜和加工蔬菜的保費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼費(fèi)用由聯(lián)邦政府提供，補(bǔ)貼比例在50%～60%左右；日本對(duì)于蔬菜產(chǎn)品的保費(fèi)補(bǔ)貼從政府專(zhuān)項(xiàng)賬戶(hù)撥款，減輕地方財(cái)政壓力，對(duì)于南瓜、洋蔥等蔬菜，國(guó)家財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼比例為55%，還對(duì)溫室生長(zhǎng)的蔬菜提供保險(xiǎn)補(bǔ)貼，國(guó)庫(kù)補(bǔ)貼保費(fèi)總額的50%。除保費(fèi)補(bǔ)貼外，美、日兩國(guó)還對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼層次多樣，激發(fā)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的積極性。

中國(guó)也對(duì)蔬菜保險(xiǎn)產(chǎn)品進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼，由省級(jí)、市級(jí)和縣(區(qū))級(jí)政府共同完成。但中國(guó)蔬菜保險(xiǎn)的保險(xiǎn)產(chǎn)品較少，對(duì)于保民生蔬菜產(chǎn)品的保費(fèi)補(bǔ)貼未納入中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼范圍，且地方特色蔬菜產(chǎn)品開(kāi)發(fā)不足，尚處于零星試點(diǎn)過(guò)程，保險(xiǎn)規(guī)模和覆蓋廣度有限。從各級(jí)政府保費(fèi)補(bǔ)貼水平來(lái)看，2021年上海市蔬菜綜合價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)保費(fèi)市級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼比例在50%，縣、區(qū)級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼比例在30%～40%。江蘇省、成都市等多地區(qū)蔬菜保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼比例也超過(guò)70%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出發(fā)達(dá)國(guó)家水平，提升空間有限，導(dǎo)致邊際效用遞減。同時(shí)，地方政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中承擔(dān)的補(bǔ)貼責(zé)任過(guò)重，財(cái)政壓力較大。目前政府僅對(duì)農(nóng)戶(hù)購(gòu)買(mǎi)蔬菜保險(xiǎn)進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼，缺少對(duì)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)補(bǔ)貼、產(chǎn)品開(kāi)發(fā)補(bǔ)貼等，補(bǔ)貼方式單一。

(五)蔬菜保險(xiǎn)賠付情況比較

美日兩國(guó)對(duì)蔬菜保險(xiǎn)的賠付總額都呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，主要是由于蔬菜保險(xiǎn)投保面積的不斷擴(kuò)大。從保險(xiǎn)簡(jiǎn)單賠付率來(lái)看，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著美國(guó)農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展和蔬菜生產(chǎn)支持政策的完善，蔬菜生產(chǎn)抗風(fēng)險(xiǎn)能力不斷提升，美國(guó)蔬菜保險(xiǎn)簡(jiǎn)單賠付率總體呈波動(dòng)下降趨勢(shì)，一些年份基本實(shí)現(xiàn)盈虧平衡[20]；日本近10年來(lái)露地蔬菜共濟(jì)保險(xiǎn)的賠付率在80%～90%，不同蔬菜品種間差距較大。

中國(guó)蔬菜保險(xiǎn)發(fā)展起步較晚，但是發(fā)展速度相對(duì)較快，隨著投保面積的不斷增加，保險(xiǎn)賠款總額呈現(xiàn)“火箭式”增長(zhǎng)，以河北省為例，2015年河北省園藝蔬菜保險(xiǎn)賠款總額為0.02億元，到2019年已經(jīng)達(dá)到0.11億元，增加了450%。但由于蔬菜生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較高，中國(guó)蔬菜保險(xiǎn)賠付率大幅高于糧食作物保險(xiǎn)，自然災(zāi)害頻發(fā)的年份，賠付率一度超過(guò)200%，由于被高賠付率的問(wèn)題困擾，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司開(kāi)發(fā)蔬菜保險(xiǎn)產(chǎn)品積極性下降，蔬菜保險(xiǎn)發(fā)展舉步維艱。

三、研究結(jié)論與啟示鏡鑒

(一)研究結(jié)論

美、日兩國(guó)蔬菜保險(xiǎn)政策實(shí)施較早，政策體系和運(yùn)行機(jī)制較為完善。本研究系統(tǒng)性地梳理了美國(guó)和日本蔬菜保險(xiǎn)政策法律基礎(chǔ)、運(yùn)營(yíng)體系、保障范圍及水平、保費(fèi)及補(bǔ)貼比例以及保險(xiǎn)賠付情況，并與我國(guó)蔬菜保險(xiǎn)政策實(shí)施情況進(jìn)行比較研究，得出以下主要結(jié)論。第一，美日兩國(guó)蔬菜保險(xiǎn)法律體系較為完善，我國(guó)在法律體系層面缺少對(duì)于蔬菜等特色農(nóng)產(chǎn)品的相關(guān)解釋說(shuō)明。第二，美日兩國(guó)蔬菜保險(xiǎn)的運(yùn)營(yíng)體系依靠中央政府的協(xié)調(diào)支持，相比之下我國(guó)蔬菜保險(xiǎn)組織管理仍依靠省級(jí)政府以及專(zhuān)業(yè)保險(xiǎn)公司。第三，美日兩國(guó)蔬菜保險(xiǎn)險(xiǎn)種豐富，保障水平較高。美國(guó)對(duì)不同蔬菜的新鮮產(chǎn)品和加工產(chǎn)品提供單獨(dú)的保險(xiǎn)產(chǎn)品支持，并且對(duì)雜交蔬菜種子進(jìn)行保險(xiǎn)保障，降低雜交蔬菜的品種研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，并提供不同保障水平的保險(xiǎn)產(chǎn)品。我國(guó)在可保風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型和蔬菜保險(xiǎn)險(xiǎn)種方面仍與美日有較大差距。第四，美日兩國(guó)在國(guó)家層面對(duì)蔬菜保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度較高，基本在50%以上，我國(guó)仍以省市級(jí)補(bǔ)貼為主，不利于蔬菜保險(xiǎn)政策的穩(wěn)定實(shí)施和推廣。第五，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，美日兩國(guó)蔬菜保險(xiǎn)賠付率開(kāi)始下降并趨于穩(wěn)定，而我國(guó)仍處于蔬菜保險(xiǎn)探索實(shí)施階段，蔬菜保險(xiǎn)高賠付率風(fēng)險(xiǎn)制約保險(xiǎn)公司新產(chǎn)品研發(fā)。

(二)借鑒美日經(jīng)驗(yàn)的中國(guó)蔬菜保險(xiǎn)優(yōu)化路徑

1.健全蔬菜保險(xiǎn)的法治保障體系。美日兩國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明蔬菜保險(xiǎn)的規(guī)范、有序、高質(zhì)量發(fā)展需要強(qiáng)有力的法律法規(guī)體系做支撐。法律制度的完善促進(jìn)了蔬菜保險(xiǎn)產(chǎn)品的推廣和產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，并設(shè)置專(zhuān)門(mén)章節(jié)對(duì)蔬菜等特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)做規(guī)定說(shuō)明，從法律層面規(guī)范蔬菜保險(xiǎn)政策推行，明確各主體的責(zé)任義務(wù)、保險(xiǎn)內(nèi)容、理賠程序和方法。只有明確立法，才能有效依法辦事，改變當(dāng)前由政府發(fā)布“紅頭文件”或通過(guò)行政命令手段推行的現(xiàn)狀。此外，由于我國(guó)幅員遼闊，蔬菜生產(chǎn)地域性特征明顯，因此在相關(guān)細(xì)則中不能搞“一刀切”，在國(guó)家法律文件的基礎(chǔ)上，各地應(yīng)結(jié)合蔬菜生產(chǎn)情況做出具體規(guī)定。

2.增強(qiáng)蔬菜保險(xiǎn)的保障能力。美日兩國(guó)豐富的蔬菜保險(xiǎn)產(chǎn)品以及多層級(jí)的保障水平設(shè)置啟示我國(guó)應(yīng)擴(kuò)寬蔬菜保險(xiǎn)的保障范圍，提高保險(xiǎn)保障水平，深入推進(jìn)保險(xiǎn)產(chǎn)品“擴(kuò)面增品提標(biāo)”。一是鼓勵(lì)更多地區(qū)尤其是相對(duì)貧困地區(qū)為蔬菜生產(chǎn)提供保障，擴(kuò)大蔬菜保險(xiǎn)覆蓋范圍，為更多的地方特色蔬菜品種提供保障。二是要做好蔬菜保險(xiǎn)新險(xiǎn)種開(kāi)發(fā)。對(duì)于蔬菜種子及加工蔬菜，應(yīng)借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)出臺(tái)相關(guān)保險(xiǎn)政策并進(jìn)行試點(diǎn)，鼓勵(lì)蔬菜新品種研發(fā)及產(chǎn)業(yè)鏈延伸；開(kāi)發(fā)全農(nóng)場(chǎng)收入保險(xiǎn)產(chǎn)品，不區(qū)分產(chǎn)品類(lèi)型的保險(xiǎn)產(chǎn)品更能夠充分發(fā)揮經(jīng)營(yíng)者的積極性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。三是提高蔬菜保險(xiǎn)的保障水平。優(yōu)化保成本保險(xiǎn)，在直接物化成本的基礎(chǔ)上，增加對(duì)地租成本和勞動(dòng)力成本的保障；對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)偏好的農(nóng)戶(hù)提供不同保障水平的產(chǎn)品，滿(mǎn)足差異化需求。

3.提高中央對(duì)蔬菜保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推行依賴(lài)于各級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼，借鑒美日兩國(guó)經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)蔬菜保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)實(shí)條件，中央財(cái)政應(yīng)支持蔬菜保險(xiǎn)政策的完善。建議擴(kuò)大中央財(cái)政對(duì)于險(xiǎn)種標(biāo)的補(bǔ)貼范圍，對(duì)于保民生蔬菜由中央政府全額或大比例承擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)貼，減輕地方政府財(cái)政壓力，補(bǔ)貼政策重點(diǎn)向蔬菜生產(chǎn)大省、貧困地區(qū)傾斜，制定區(qū)域差異化蔬菜保險(xiǎn)政策；對(duì)于地方優(yōu)勢(shì)特色蔬菜品種，以獎(jiǎng)代補(bǔ)鼓勵(lì)各地繼續(xù)加強(qiáng)新型保險(xiǎn)險(xiǎn)種開(kāi)發(fā)，對(duì)更多省份的蔬菜保險(xiǎn)產(chǎn)品提供獎(jiǎng)補(bǔ)政策支持；同時(shí)加大對(duì)保費(fèi)補(bǔ)貼的財(cái)政監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼領(lǐng)域職務(wù)犯罪。

4.完善蔬菜保險(xiǎn)組織管理制度。農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作組織是介于政府和保險(xiǎn)公司之間，為其提供服務(wù)、咨詢(xún)、溝通、監(jiān)督、協(xié)調(diào)的社會(huì)中介組織，在蔬菜保險(xiǎn)制度的運(yùn)行中扮演重要角色，結(jié)合美國(guó)、日本經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，建議中國(guó)應(yīng)以運(yùn)營(yíng)規(guī)范的合作組織為試點(diǎn)，探討建立以政府為主導(dǎo)，“保險(xiǎn)公司+農(nóng)村合作組織”的新型蔬菜保險(xiǎn)體系。在這種模式下，各級(jí)蔬菜保險(xiǎn)合作組織將參保品種、參保人數(shù)、受災(zāi)情況、受災(zāi)損失進(jìn)行層層上報(bào)，能夠保證蔬菜保險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)工作的連續(xù)性和有效性，在降低統(tǒng)計(jì)成本的同時(shí)提高工作效率。

5.降低蔬菜保險(xiǎn)高賠付率風(fēng)險(xiǎn)。蔬菜保險(xiǎn)的高賠付率風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上降低了保險(xiǎn)公司開(kāi)發(fā)新險(xiǎn)種的積極性，不利于蔬菜保險(xiǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。為完善蔬菜巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，可以借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，推行“雙軌并行”的蔬菜再保險(xiǎn)體系，由財(cái)政出資建立蔬菜再保險(xiǎn)體系，和商業(yè)再保險(xiǎn)同時(shí)發(fā)揮分散風(fēng)險(xiǎn)的作用。同時(shí)，應(yīng)作出利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的制度安排，協(xié)調(diào)農(nóng)戶(hù)、市場(chǎng)和政府部門(mén)等主體，發(fā)揮各種風(fēng)險(xiǎn)管理工具的作用，從蔬菜全產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的角度統(tǒng)籌防控各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)發(fā)“保險(xiǎn)+期貨”“保險(xiǎn)+擔(dān)保+信貸”等新型蔬菜保險(xiǎn)產(chǎn)品。