行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理探討

文/山東省教育發(fā)展服務(wù)中心 于立帥

新時期，行政事業(yè)單位的職能效用在中國特色社會主義建設(shè)新事業(yè)和社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)新工作中愈發(fā)凸顯，而人民群眾日益增長的需求和經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展對行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理水平也提出了更高的要求。行政事業(yè)單位需強(qiáng)化全面預(yù)算管理能力，提升全面預(yù)算管理水平，促進(jìn)行政事業(yè)單位整體管理水平不斷提升，對新時代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有著極其深遠(yuǎn)的意義。因全面預(yù)算政策執(zhí)行落實(shí)、全面預(yù)算管理水平、地區(qū)差異等客觀原因的存在，在開展全面預(yù)算管理工作過程中，有部分行政事業(yè)單位執(zhí)行預(yù)算管理制度時，暴露出不符合公共財政制度和國家治理現(xiàn)代化要求的問題，例如全面預(yù)算管理觀念落后與管理意識淡薄、全面預(yù)算編制不規(guī)范、科學(xué)化的全面預(yù)算管控方式薄弱、全面預(yù)算管理執(zhí)行力度不到位等問題，需針對諸多問題進(jìn)行客觀性分析，找出問題原因所在，采取針對性的整改措施，并監(jiān)督整改落實(shí)工作進(jìn)度，從而提升行政事業(yè)單位的全面預(yù)算管理水平與質(zhì)量。本文以行政事業(yè)單位為例，闡述全面預(yù)算管理對單位的重要性，剖析行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理可能存在的問題，提出改進(jìn)與完善行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的建議與措施，可為相關(guān)單位推進(jìn)提升全面預(yù)算管理工作提供參考。

一、全面預(yù)算管理對行政事業(yè)單位的重要性

全面預(yù)算管理，最早是適用于企業(yè)內(nèi)部的管理控制方法，將預(yù)算編制、預(yù)算控制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算分析等環(huán)節(jié)形成閉環(huán)的全節(jié)點(diǎn)、全流程、全方位的管理模式。將成熟的全面預(yù)算管理體系運(yùn)用在行政事業(yè)單位管理中，就可將預(yù)算規(guī)劃和預(yù)算預(yù)判工具賦予單位管理層，對單位業(yè)務(wù)事項(xiàng)運(yùn)轉(zhuǎn)、財務(wù)管理、人事管理等方面可能出現(xiàn)的問題有預(yù)警分析，調(diào)控單位資源，主動采取及時有效的管控措施來規(guī)避或糾正問題，降低行政事業(yè)單位財務(wù)損失及社會不良影響，實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，為行政事業(yè)單位履行職能提供堅實(shí)基礎(chǔ)。

（一）全面預(yù)算管理的基礎(chǔ)性。就行政事業(yè)單位而言，全面預(yù)算管理是單位整體管理工作的必要條件，也是單位內(nèi)部控制管理的有效途徑之一。全面預(yù)算管理工作與行政事業(yè)單位的管理運(yùn)行融會貫通、緊密相連，通俗地說，就是“無預(yù)算不支出，打醬油的錢不能買醋”，工資福利支出、日常公用運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目支出以及工程基建等都需要科學(xué)、合理的預(yù)算規(guī)劃；在開展內(nèi)部管理控制時，按照事前、事中、事后這條主線，先對各業(yè)務(wù)部門工作計劃、進(jìn)展流程、可行性分析等信息進(jìn)行收集分析，再對具體業(yè)務(wù)工作開展實(shí)時預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)控及績效監(jiān)控跟蹤，最終從全面預(yù)算管理方面考量，可促進(jìn)單位內(nèi)部管理控制工作順利完成。

（二）全面預(yù)算管理的全面性。全面預(yù)算管理是一項(xiàng)極具全面性、全過程的工作，單位人員全員全程參與，單位各個業(yè)務(wù)部門自上而下、自下而上、上下結(jié)合或多維度協(xié)調(diào)，對具體工作進(jìn)行精細(xì)化、科學(xué)化全面預(yù)算管理，整合單位的人財物等資源延伸到各個業(yè)務(wù)領(lǐng)域，做到事無巨細(xì)、全員參與、全面覆蓋、全程跟蹤及預(yù)判、分析調(diào)整控制等管控效果，提升行政事業(yè)單位整體管理水平與管理質(zhì)量。

（三）全面預(yù)算管理的風(fēng)險控制性。全面預(yù)算管理具備全方位、全流程的過程監(jiān)控指標(biāo)體系，對單位財務(wù)資源進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控和數(shù)據(jù)分析，可預(yù)判財務(wù)風(fēng)險，保障單位財務(wù)安全，防范財務(wù)違紀(jì)違法行為，是行政事業(yè)單位風(fēng)險控制的重要方式和內(nèi)控體系的重要環(huán)節(jié)。例如采取項(xiàng)目預(yù)算管控，在項(xiàng)目執(zhí)行中就會合理規(guī)劃使用資金，按照既定的績效目標(biāo)實(shí)施，從而規(guī)避潛在的風(fēng)險，達(dá)到風(fēng)險控制的目的。

二、行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理問題

（一）管理觀念落后與管理意識淡薄。缺乏“無預(yù)算不支出”的預(yù)算管理理念及嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度。對全面預(yù)算管理體系認(rèn)知與理解相對片面，管理觀念落后，往往是為了完成上級部門要求的預(yù)算編制工作任務(wù)而預(yù)算。如每年下半年，在收到上級部門的預(yù)算編報通知后，一部分人慣性地為了預(yù)算而預(yù)算，更有甚者，猶如例行公事般閉門造車、應(yīng)付了事。有些行政事業(yè)單位無獨(dú)立的預(yù)算管理部門來統(tǒng)籌管理，對單位預(yù)算的編制、審定、監(jiān)督等工作環(huán)節(jié)都由單位財務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算的編制與執(zhí)行，存在“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動員”之嫌，嚴(yán)重違反行政事業(yè)單位內(nèi)控原則，無獨(dú)立的預(yù)算管理部門的制約，弱化了全面預(yù)算管理效能。

（二）科學(xué)化的全面預(yù)算管理方式薄弱。相關(guān)現(xiàn)行法律規(guī)定，經(jīng)同級人民代表大會表決通過審批后，行政事業(yè)單位的預(yù)算指標(biāo)才有效，才能正式進(jìn)入預(yù)算執(zhí)行階段。在預(yù)算執(zhí)行時，因部分行政事業(yè)單位的預(yù)算管理方式不夠科學(xué)化、合理化，甚至尚未建立預(yù)算管理制度。曾出現(xiàn)未經(jīng)政府財政部門審批擅自挪用預(yù)算資金、更改預(yù)算資金用途等問題，導(dǎo)致預(yù)算資金使用混亂，跨經(jīng)濟(jì)分類科目支付使用資金、人員類和公用類資金混用等情況時有發(fā)生，弱化了預(yù)算管理和控制職能，不利于社會公共職能的體現(xiàn)和公益服務(wù)項(xiàng)目的順利開展。

（三）全面預(yù)算編制不規(guī)范。一般而言，當(dāng)年度9月是行政事業(yè)單位下一年預(yù)算管理工作的時間始點(diǎn)，而當(dāng)年度末又是行政事業(yè)單位本年度決算工作的時間終點(diǎn)，在預(yù)算與決算工作的關(guān)鍵階段，時間短、任務(wù)重、細(xì)節(jié)繁多，財務(wù)部門和預(yù)算管理部門因不能及時溝通與掌握單位各個業(yè)務(wù)部門的實(shí)際業(yè)務(wù)情況和財務(wù)收支數(shù)據(jù)，導(dǎo)致預(yù)算編制不合理、預(yù)算編制不影響后續(xù)財政資金分配。同時，單位各業(yè)務(wù)部門將預(yù)算管理視為財務(wù)部門的專職任務(wù)，不能及時將業(yè)務(wù)工作、部門收支數(shù)據(jù)回饋于財務(wù)部門，缺乏有效的參與、配合與溝通，而財務(wù)人員又因缺乏具體業(yè)務(wù)工作的經(jīng)驗(yàn)，其預(yù)算編制中的很多指標(biāo)往往不切合工作實(shí)際，導(dǎo)致單位預(yù)算編制套用往年信息與數(shù)據(jù)、逐漸趨向于形式化、模塊化、簡單化。此外，因預(yù)算項(xiàng)目申報時缺乏項(xiàng)目可行性論證，只注重資金申請，導(dǎo)致項(xiàng)目資金使用、績效完成情況和項(xiàng)目預(yù)算差別較大，而在政府采購預(yù)算實(shí)際執(zhí)行過程中，因單位采購和預(yù)算部門銜接不順暢，導(dǎo)致實(shí)際采購資金沒有得到相應(yīng)保障、采購流程滯緩等問題出現(xiàn)。

（四）預(yù)算執(zhí)行力度不到位。當(dāng)行政事業(yè)單位完成相應(yīng)的政府法定程序申請又得到財政指標(biāo)批復(fù)后，就可根據(jù)預(yù)算編制執(zhí)行財政預(yù)算。但因行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理體系不健全、預(yù)算約束制度不規(guī)范、預(yù)算執(zhí)行職責(zé)權(quán)限不明晰等原因，存在行政事業(yè)單位隨意調(diào)整預(yù)算指標(biāo)、開支資金，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行脫離預(yù)算批復(fù)，執(zhí)行力度不到位，嚴(yán)重滯緩預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度；又無預(yù)算執(zhí)行激勵配套制度，無預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考評和激勵環(huán)節(jié)，挫傷相關(guān)人員對預(yù)算執(zhí)行工作的監(jiān)管與執(zhí)行約束力。

三、完善全面預(yù)算管理的建議及措施

（一）樹立全面預(yù)算管理理念，強(qiáng)化管理意識。牢固樹立全面預(yù)算管理的整體觀念、計劃觀念、責(zé)任觀念、彈性觀念，強(qiáng)化全面預(yù)算管理意識，將全面預(yù)算管理深入人心。應(yīng)站在單位整體視角出發(fā)，優(yōu)化單位部門權(quán)限、明確職責(zé)分工，并遵循“誰主管、誰公開、誰負(fù)責(zé)”的總體原則，對單位各類采購計劃、業(yè)務(wù)發(fā)展計劃、專項(xiàng)計劃等提前進(jìn)行量化、具體化，宏觀決策、細(xì)節(jié)著手，將各業(yè)務(wù)部門未來工作統(tǒng)一規(guī)劃部署，并對特殊突發(fā)事項(xiàng)進(jìn)行彈性處理，資金經(jīng)費(fèi)精化細(xì)分，做到全面預(yù)算管理的全節(jié)點(diǎn)、全流程、全方位管控。

（二）科學(xué)化、精細(xì)化、合理化的預(yù)算編制。預(yù)算編制是全面預(yù)算管理的先決條件，應(yīng)依法依規(guī)完成預(yù)算編制工作，做到預(yù)算編制的科學(xué)化、精細(xì)化、合理化，為后續(xù)預(yù)算執(zhí)行工作質(zhì)量與效率設(shè)定要求，可提升財政資金使用效率和預(yù)算執(zhí)行水平，從而提升全面預(yù)算管理水平與質(zhì)量。在行政事業(yè)單位條件允許的情況下，可成立預(yù)算編制領(lǐng)導(dǎo)小組，由單位“一把手”任組長，分管領(lǐng)導(dǎo)等任副組長，各部門處室負(fù)責(zé)人任小組成員，打通職能壁壘，使預(yù)算編制工作成為全單位的整體工作，提升溝通協(xié)作效率，保證預(yù)算編制工作保質(zhì)保量完成；全面構(gòu)建項(xiàng)目庫管理體系，嚴(yán)格限定預(yù)算部門項(xiàng)目庫中的項(xiàng)目數(shù)，避免項(xiàng)目交叉和重復(fù)，并完善項(xiàng)目退出機(jī)制；嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算編制方式，落實(shí)“兩上兩下”的預(yù)算編制方式，將編制標(biāo)準(zhǔn)及要求通知到位，實(shí)施零基預(yù)算，及時收集匯總數(shù)據(jù)信息并將其按照《政府收支分類科目》正確對應(yīng)、細(xì)化科目，按流程編報預(yù)算；加大存量資金盤活力度，對結(jié)轉(zhuǎn)超過兩年的預(yù)算結(jié)余資金按規(guī)定予以清理盤活，并對不足兩年的預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金加快預(yù)算執(zhí)行；深化厲行節(jié)約，“靜以修身，儉以養(yǎng)德”，艱苦奮斗、勤儉節(jié)約是我們黨一以貫之的作風(fēng)要求。各行政事業(yè)單位務(wù)必嚴(yán)格控制公務(wù)出國（境）費(fèi)、公務(wù)用車車輛購置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)、會議費(fèi)、差旅費(fèi)等支出，帶頭過緊日子。

（三）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管，提升預(yù)算執(zhí)行力度。預(yù)算執(zhí)行是全面預(yù)算管理難點(diǎn)，需規(guī)范預(yù)算執(zhí)行行為、強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管，將合理、有效的預(yù)算執(zhí)行常態(tài)化，提升預(yù)算執(zhí)行力度。這需要行政事業(yè)單位建立健全預(yù)算編制、業(yè)務(wù)收支、預(yù)算支出、財務(wù)、內(nèi)部控制、監(jiān)督等制度和會計核算體系辦法，規(guī)范預(yù)算資金賬戶管理，合理申請審批、撥付預(yù)算資金，監(jiān)管單位各業(yè)務(wù)部門的預(yù)算資金使用情況、業(yè)務(wù)收入等按照規(guī)定使用預(yù)算資金；并實(shí)時匯總、編報單位預(yù)算執(zhí)行相關(guān)項(xiàng)目信息、項(xiàng)目進(jìn)度、預(yù)算資金執(zhí)行數(shù)據(jù)等，形成預(yù)算執(zhí)行定期報告，分析研判預(yù)算執(zhí)行趨勢和潛在的執(zhí)行風(fēng)險，提出合理的預(yù)算資金支出和執(zhí)行建議，尤其是針對財政撥款資金，應(yīng)時刻緊繃“執(zhí)行進(jìn)度”這根弦，保證預(yù)算執(zhí)行完成率。此外，建立預(yù)算執(zhí)行考核制度，以預(yù)算資金績效監(jiān)控、績效評價來反推單位人員重視預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管和執(zhí)行實(shí)施，做到獎罰分明，對可根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況適當(dāng)調(diào)整預(yù)算指標(biāo)，報經(jīng)財政部門審核后，可追加相應(yīng)經(jīng)費(fèi)，對未完成的，先督促加緊預(yù)算執(zhí)行，再降低下一年度預(yù)算數(shù)額。

（四）健全全面預(yù)算管理中績效考核制度。用績效考核來約束與掌控全面預(yù)算管理執(zhí)行落實(shí)，必須建立健全全面預(yù)算管理中的績效考核制度。首先，完善行政事業(yè)單位各類制度頂層設(shè)計，包括績效考核制度、全面預(yù)算執(zhí)行制度等；其次，增強(qiáng)績效考核管理工作強(qiáng)度與韌度，統(tǒng)籌全面預(yù)算管理全局性與應(yīng)變能力，處突各類預(yù)算管理工作的應(yīng)急事件和預(yù)算資金管控；最后，構(gòu)建全方位的績效考核評估體系，將專崗專責(zé)、崗位問責(zé)制等與行政事業(yè)單位各項(xiàng)工作緊密關(guān)聯(lián)，獎懲分明，能帶動行政事業(yè)單位人員的主觀能動性和工作的積極主動性。

（五）加強(qiáng)單位預(yù)算管理人才的培育。專業(yè)的預(yù)算管理人才是全面預(yù)算管理的工作關(guān)鍵，其專業(yè)技能和職業(yè)素養(yǎng)是貫徹落實(shí)國家對全面預(yù)算管理工作相關(guān)要求的核心基礎(chǔ)，若無專業(yè)預(yù)算管理人才，或由財務(wù)人員代替，均不是長久之計。所以，行政事業(yè)單位應(yīng)注重預(yù)算管理人才的培養(yǎng)，或加強(qiáng)財務(wù)人員的預(yù)算管理專業(yè)知識教育培訓(xùn)。1.制定專業(yè)知識教育培訓(xùn)計劃。結(jié)合單位實(shí)際，制定科學(xué)、合理的預(yù)算管理專業(yè)知識教育培訓(xùn)計劃，確保相關(guān)財務(wù)人員和預(yù)算管理人員能夠有時間學(xué)、有信心學(xué)，做到學(xué)懂弄通。常見計劃有選派財務(wù)人員和預(yù)算管理人員參加全國范圍內(nèi)、省市級的預(yù)算管理培訓(xùn)活動，也可力邀預(yù)算管理行業(yè)專家為單位財務(wù)人員或預(yù)算管理人員講解最新預(yù)算管理知識理論，現(xiàn)場演示預(yù)算管理實(shí)例上手教學(xué)，做到活學(xué)活用，確保專業(yè)知識教育培訓(xùn)計劃落實(shí)落地。2.加強(qiáng)交流研討。定期開展交流研討，是不斷加強(qiáng)全面預(yù)算管理學(xué)習(xí)、提升業(yè)務(wù)能力的有效方式?！熬€下”溝通交流，可以單位的名義到全面預(yù)算管理工作開展較好的單位去學(xué)習(xí)取經(jīng)，將別人好的管理模式及工作流程研究透徹，著重學(xué)習(xí)對方好的方式方法，并把自己在實(shí)際工作中遇到的預(yù)算編制難點(diǎn)、瓶頸一一訴說，請對方指點(diǎn)迷津；“線上”研討連線，充分利用好釘釘、微信等工作群，展開問題討論研究，集思廣益、取長補(bǔ)短，在“眾人拾柴火焰高”的氛圍下，實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理業(yè)務(wù)水平共同提高的目標(biāo)。最終，要對交流研討經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)凝練，通過深入剖析，將研討成果充分運(yùn)用到全面預(yù)算管理實(shí)踐當(dāng)中，形成發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、整改提高的良性循環(huán)。

四、結(jié)語

有道是“山重水復(fù)疑無路，柳暗花明又一村”，雖然從目前來看，部分行政事業(yè)單位在執(zhí)行全面預(yù)算管理過程中存在不盡如人意的地方，但我們要始終堅信，辦法總比困難多，總有雨過天晴時。只要行政事業(yè)單位在樹立全面預(yù)算管理理念、規(guī)范預(yù)算編制、夯實(shí)預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算管理人才培育等方面不斷蓄力發(fā)力，全面預(yù)算管理終究會發(fā)揮其最大效能，服務(wù)于行政事業(yè)單位發(fā)展，進(jìn)而提升行政事業(yè)單位的整體管理水平，為鞏固我國公共財政制度體系和經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展貢獻(xiàn)力量。