退耕還林還草：寧夏中南部生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)減貧實踐探索

孔麗霞 葉 毅

（北方民族大學(xué)，寧夏·銀川 750021）

生態(tài)減貧是以生態(tài)可持續(xù)發(fā)展理念為指導(dǎo)，通過生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化以促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)西北民族地區(qū)人口脫貧的一種減貧方式。寧夏退耕還林還草工程是實現(xiàn)生態(tài)建設(shè)和減貧脫貧雙重目標(biāo)的重要模式。寧夏中南部少數(shù)民族聚居地區(qū)實施的新一輪退耕還林還草工程減貧力度大、生態(tài)保護(hù)效果好。該工程通過嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)保護(hù)和生態(tài)減貧政策，消除了絕對貧困，提升了環(huán)境承載能力，夯實了生態(tài)移民遷出區(qū)和遷入?yún)^(qū)可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)。

一、寧夏退耕還林還草的政策背景

生態(tài)安全屏障建設(shè)是維護(hù)國家生態(tài)安全的戰(zhàn)略舉措和推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。退耕還林還草工程以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為出發(fā)點，將水土流失嚴(yán)重的耕地，沙化、鹽堿化、石漠化嚴(yán)重的耕地，以及糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)的耕地，有計劃、有步驟地停止耕種，依據(jù)生態(tài)植被分布格局和“宜林則林、宜草則草”的原則造林種草、恢復(fù)植被。為了減緩水土流失，恢復(fù)植被覆蓋度，中國政府于1999年在甘肅、陜西、四川3省率先開展退耕還林工程試點，揭開了中國退耕還林還草工程序幕。2014年，國務(wù)院批準(zhǔn)實施《新一輪退耕還林還草總體方案》，提出到2020年將全國具備條件的坡耕地和嚴(yán)重沙化耕地約4240萬畝退耕還林還草。退耕還林還草工程成為保護(hù)和修復(fù)我國西北地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的重要舉措。

西北地區(qū)干旱少雨、水土流失嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境脆弱，退耕還林還草工程是西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重大舉措，也是全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)的一項宏偉生態(tài)工程。2016年和2020年，習(xí)近平總書記在寧夏視察時指出：“寧夏作為西北地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障，承擔(dān)著維護(hù)西北乃至全國生態(tài)安全的重要使命”。寧夏生態(tài)戰(zhàn)略地位顯著，生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮蟆?017年11月13日，寧夏自治區(qū)黨委、政府召開實施生態(tài)立區(qū)戰(zhàn)略推進(jìn)會，會上提出，要“讓居民望得見賀蘭山、看得見黃河水、記得住塞上江南風(fēng)情”。會議出臺了《自治區(qū)黨委人民政府關(guān)于推進(jìn)生態(tài)立區(qū)戰(zhàn)略的實施意見》?！兑庖姟访鞔_提出：“爭取國家支持，推進(jìn)新一輪退耕還林還草?！?/p>

二、寧夏南部新一輪退耕還林還草工程的效益評估

（一） 新一輪退耕還林還草任務(wù)安排

按照國家新一輪退耕還林還草總體方案的要求，2015 年8月3日，寧夏召開退耕退草工作會議，啟動新一輪退耕還林還草工程。結(jié)合寧夏實際，編制了《寧夏新一輪退耕還林還草工程實施方案（2015—2020年）》。寧夏新一輪退耕還林還草工程建設(shè)在前期項目基礎(chǔ)上再完成163萬畝退耕還林還草，森林覆蓋率超過16.8%。新一輪退耕還林還草區(qū)域分成黃土丘陵溝壑區(qū)、土石質(zhì)山區(qū)、干旱風(fēng)沙區(qū)三個類型。主要分布在南部地區(qū)和中部干旱帶上25°以上坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地和重要水源地的15°～25°坡耕地。這一區(qū)域包括固原市西吉縣、原州區(qū)、彭陽縣、隆德縣、涇源縣及吳忠市紅寺堡區(qū)、鹽池縣、同心縣等多個貧困連片的生態(tài)脆弱區(qū)與少數(shù)民族聚居地區(qū)。

（二） 退耕還林還草工程生態(tài)效益與減貧效益分析

1. 生態(tài)效益

生態(tài)效益是通過實施生態(tài)工程來實現(xiàn)項目實施區(qū)生態(tài)收支的平衡。寧夏中南部山區(qū)25°以上坡地比例較大。此類坡地與梯田和緩坡地相比，其各項肥力指標(biāo)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于后兩者。由于寧夏中南部山區(qū)土地貧瘠，歷史上農(nóng)業(yè)勞動投入產(chǎn)出少，廣種薄收，產(chǎn)出率低，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民依靠土地生計難以脫貧致富。新一輪退耕還林還草工程實施了對地面坡度大于15°或25°坡地的退耕還林還草，改變了坡地地面環(huán)境特征，土地涵養(yǎng)水分增加，地面蒸發(fā)量減少，改善了局部小環(huán)境氣候，昔日跑水、跑肥、跑土的“三跑田”變成了保水、保肥、保土的“三保田”。

（1） 水土保持效益明顯

實施新一輪退耕還林還草工程，改變了寧夏中南部地區(qū)的植被特征和土壤結(jié)構(gòu)，退耕區(qū)域水土流失得到有效控制。由于林草植被覆蓋度的增加和土壤耕作擾動的減少，退耕區(qū)土壤侵蝕模數(shù)降低，地面徑流泥沙量減少，合理調(diào)配了地表和地下徑流的格局，水土流失造成的生態(tài)惡性循環(huán)被遏制，實現(xiàn)“雨水不下山，泥土不出溝，暴雨不成災(zāi)，洪水不泛濫”的生態(tài)效果。據(jù)寧夏農(nóng)林科學(xué)院荒漠化治理研究所監(jiān)測數(shù)據(jù)，截止2017年12月底，在寧夏3市9縣的10.72萬公頃沙化土地，2市3縣的1.71萬公頃嚴(yán)重沙化土地實施退耕還林還草，分別占總退耕面積的12.40%和1.98%，固土固沙4778.10萬噸/年。實施新一輪退耕還林還草工程，寧夏南部山區(qū)水土流失面積將再減少5萬余公頃。

（2） 增加涵養(yǎng)水源能力

實施新一輪退耕還林還草工程增加的林地具有類似于水庫的水源涵養(yǎng)調(diào)節(jié)功能。森林生態(tài)系統(tǒng)林冠截留降雨，枯枝落葉層涵養(yǎng)水分，林下土壤保水持水。土壤有機(jī)碳的加權(quán)平均含量、土壤有機(jī)碳儲量隨退耕年限逐年增加，從土壤有機(jī)碳蓄積的角度考慮，沙棘更有利于土壤有機(jī)碳的積累，同時可以用0～20cm 土層土壤有機(jī)碳儲量來估算退耕還林的固碳潛力。工程將滯后洪澇時間、消減洪峰流量、補(bǔ)給枯水期水流、增加土壤含水量。從而達(dá)到凈化水質(zhì)、調(diào)節(jié)水土平衡、遏制區(qū)域水土流失、涵養(yǎng)水源等生態(tài)目的。

（3） 調(diào)節(jié)凈化空氣質(zhì)量

新一輪退耕還林還草工程自實施以來，寧夏中南部地區(qū)累計完成退耕還林還草面積40多萬畝。據(jù)測算，寧夏中南部地區(qū)新增的退耕還林還草工程森林生態(tài)系統(tǒng)和草地生態(tài)系統(tǒng)在氣候調(diào)節(jié)方面吸收二氧化碳12.76萬噸/年，釋放氧氣27.76萬噸/年，在生物控制功能上吸收污染物1.607萬噸/年，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能折合人民幣47.07億元。

2. 直接減貧經(jīng)濟(jì)效益

寧夏中南部秉持“退耕一座山、治理一條流域、改善一片生態(tài)、富裕一方群眾”的理念，實現(xiàn)了退耕還林還草工程實施區(qū)生態(tài)效益和生計變遷的雙贏，扶貧減貧經(jīng)濟(jì)效果凸顯。

（1） 通過財政補(bǔ)助增加貧困農(nóng)戶收入

寧夏根據(jù)《新一輪退耕還林還草總體方案》的規(guī)定對農(nóng)戶進(jìn)行各種補(bǔ)助。國家發(fā)改委通過中央預(yù)算內(nèi)投資安排，按照標(biāo)準(zhǔn)——造林補(bǔ)助300元/畝，種草補(bǔ)助120元/畝對造林種草和退耕農(nóng)戶進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)助；財政部通過專項資金安排，按照標(biāo)準(zhǔn)1200 元/畝對還林農(nóng)戶進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)助，680元/畝對還草農(nóng)戶進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)助，退耕還林補(bǔ)助1500元/每畝，總投資217114萬元。其中，41358萬元用于補(bǔ)助種子苗木種植，包括36318萬元用于造林和5040 萬元用于種草；173832萬元用于兌現(xiàn)退耕農(nóng)戶現(xiàn)金補(bǔ)助，包括145272萬元用于兌現(xiàn)退耕還林農(nóng)戶的現(xiàn)金補(bǔ)助和28560萬元用于兌現(xiàn)退耕還草農(nóng)戶的現(xiàn)金補(bǔ)助；工作經(jīng)費1631萬元。造林種草補(bǔ)助大大降低了農(nóng)戶植被種植成本，退耕補(bǔ)助增加了農(nóng)戶生計轉(zhuǎn)型方面的經(jīng)濟(jì)能力，總體上提高了農(nóng)戶的生活水平。在談到生計改善的感受時，71%的農(nóng)民認(rèn)為生活質(zhì)量與退耕前相比有較大改善，29%的農(nóng)民認(rèn)為生活水平?jīng)]有明顯改善。在退耕補(bǔ)助對農(nóng)戶收入的影響方面，認(rèn)為退耕補(bǔ)助對家庭收入很重要的占78.2%，一般的占21.8%，退耕補(bǔ)助占農(nóng)戶收入平均為20.5%。退耕還林還草補(bǔ)助對貧困戶的貢獻(xiàn)最大，年老體弱者家庭退耕還林還草補(bǔ)助占家庭年總收入的50%以上。

（2） 加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加貧困農(nóng)戶收入

新一輪退耕還林還草工程的實施，推動了農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代市場農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。新一輪退耕還林還草工程實施后，退耕區(qū)政府在名、優(yōu)、特農(nóng)產(chǎn)品上下工夫，扶持苗木培養(yǎng)、馬鈴薯種植、牲畜飼養(yǎng)等地方優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益突出。據(jù)測算，2015年寧夏南部山區(qū)糧食種植面積占農(nóng)作物總播種面積的64.3%。2018年新一輪退耕還林還草工程實施后，寧夏南部山區(qū)糧食種植面積占農(nóng)作物總播種面積的63.6%，比退耕還林還草工程實施前的2015年降低了0.7個百分點。在糧食種植面積基本保持不變的情況下，其他涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)調(diào)整步幅加快。2018 年寧夏中南部9縣糧食總產(chǎn)量121.22萬噸，2015 年為116.8萬噸，2018年比2015年增長3.78%。2018 年馬鈴薯種植面積為367.48萬畝，較2015年增加13.48萬畝，增長3.8%。同時，苗木培養(yǎng)、養(yǎng)殖業(yè)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由單一化向多元化轉(zhuǎn)型。新一輪退耕還林還草工程加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)所種農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量向優(yōu)質(zhì)化轉(zhuǎn)變。

（3） 提高生產(chǎn)效率，優(yōu)化農(nóng)村人力資源結(jié)構(gòu)

從調(diào)查數(shù)據(jù)看，退耕還林還草工程不僅可以增加收入和減輕貧困，還具有促進(jìn)農(nóng)民提高勞務(wù)收入的作用。在提高農(nóng)業(yè)勞動效率方面，由于新一輪退耕還林還草工程實施區(qū)為寧夏南部山區(qū)和中部干旱帶上25°以上坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地和重要水源地15°～25°坡耕地，因此通過工程的實施，不易耕種的坡耕地面積減少，農(nóng)民耕種耕地主要為水平梯田等優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，田間道路明顯改善，農(nóng)業(yè)機(jī)械廣泛使用，農(nóng)業(yè)勞動強(qiáng)度降低。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，退耕后1個成年農(nóng)民勞動力一年可經(jīng)營10畝耕地，相比退耕前節(jié)約50%的勞動力。調(diào)查表明，新一輪退耕還林還草工程實施前的2015年寧夏中南部地區(qū)農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動力占從業(yè)人員總數(shù)的42.6%，而在新一輪退耕還林還草工程實施后的2018年占比增加至45.2%，上升了2.6個百分點。2015年外出打工人員占勞動力比例為43.3%，2018 年增至47.5%，增長了4.2個百分點。2015 年外出打工人員人均收入為3412元，2018年增加到3726元，增加了314元。由此可見，新一輪退耕還林還草工程使從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的剩余勞動力從土地中轉(zhuǎn)移出來，增加了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動力資源。

3. 間接減貧經(jīng)濟(jì)效益

間接減貧經(jīng)濟(jì)效益對貧困地區(qū)后續(xù)發(fā)展影響巨大，決定了退耕還林還草地區(qū)未來發(fā)展的后勁與潛力。

（1） 庇護(hù)農(nóng)田作用顯現(xiàn)

退耕還林還草等生態(tài)工程具有減緩工程實施區(qū)及周邊區(qū)域極端干旱、沙塵暴、霜凍、冰雹等自然災(zāi)害的干擾。2007年，寧夏中南部地區(qū)受旱災(zāi)等自然災(zāi)害的危害面積達(dá)到61.7%，而在2018年，旱災(zāi)對農(nóng)作物的危害面積降低到51%。據(jù)國家統(tǒng)計局寧夏調(diào)查總隊測算，2018年與2015年相比，寧夏中南部地區(qū)糧食作物種植面積減少30多萬畝，糧食總產(chǎn)增長4.2%。2015—2018年寧夏中南部地區(qū)糧食平均畝產(chǎn)量分別為169.5公斤、171.9公斤、174.6公斤，呈明顯增加趨勢，確保貧困戶達(dá)到或超過溫飽保障線。

（2） 有效保護(hù)水利設(shè)施

退耕還林還草工程的實施改變了地表植被覆蓋，降低了退耕區(qū)土壤侵蝕模數(shù)，減少了地表徑流泥沙量，控制水土流失，減輕了水庫、塘壩、溝道的淤積，有利于高效使用和保護(hù)水利設(shè)施。據(jù)測量，2015年寧夏中南部民族聚居地區(qū)主要河流泥沙平均含量為40.3公斤/立方米，2018年減少為39.6公斤/立方米，可見，新一輪退耕還林還草工程實施對減少河流泥沙含量效果明顯。

（3） 市場經(jīng)濟(jì)意識增強(qiáng)

新一輪退耕還林還草工程實施以來，寧夏中南部地區(qū)農(nóng)民除了掌握較為先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和種養(yǎng)殖技術(shù)外，市場經(jīng)濟(jì)意識得到不斷增強(qiáng)，同時，隨著市場化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)產(chǎn)品商品率明顯提高。新一輪退耕還林還草工程實施前的2015年糧食商品率為35.7%，2018年上升到36.6%；油料商品率由2015年的28.5%增加到2018年的29.7%。工程實施區(qū)域豬、牛、羊、家禽出欄率2018年分別達(dá)52%、37%、40%、62%，較2015年分別提高了3.5、4.2、2.1、3.2個百分點。

三、新一輪退耕還林還草工程面臨的問題

（一） 退耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低不利于防貧減貧

課題組于2018年5月—8月在中衛(wèi)、固原、吳忠等市的九個縣區(qū)進(jìn)行了調(diào)查，調(diào)查對象主要為移民遷出區(qū)、重要水保區(qū)、國家級自然保護(hù)區(qū)及周邊地區(qū)的農(nóng)戶，以戶為單位展開問卷調(diào)查，采取面對面訪談形式共收集有效農(nóng)戶問卷1516份。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，86.64%的被訪農(nóng)戶認(rèn)為“新一輪退耕還林還草工程政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低”，32.53%的被訪農(nóng)戶認(rèn)為“退耕還林和還草應(yīng)執(zhí)行統(tǒng)一的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)差別對待”，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低且存在差別將不利于激發(fā)農(nóng)戶退耕的積極性。2018年，中央財政將造林種苗補(bǔ)助資金提高到400元/畝，自治區(qū)政府安排配套現(xiàn)金補(bǔ)助300元/畝，農(nóng)戶退耕還林現(xiàn)金補(bǔ)助為1500元/畝。雖然新一輪退耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)大幅提高，但考慮到農(nóng)產(chǎn)品價格上漲、種糧等農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不斷提高等因素，退耕還林補(bǔ)助政策的比較效益優(yōu)勢并不明顯。根據(jù)課題組調(diào)查測算，研究區(qū)被訪農(nóng)戶在非退耕還林地投入產(chǎn)出比為1/15.6,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于退耕還林地的1/7.2，前者為后者的2.17倍?？梢?，退耕還林補(bǔ)助政策的比較效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于非退耕還林地的種植效益。另外，鹽池、同心、沙坡頭區(qū)等地屬于中部干旱帶，每年降水量極其有限，蒸發(fā)量卻比較高，僅有的灌渠水只能用來灌溉農(nóng)作物，嚴(yán)重缺水導(dǎo)致還林樹苗成活率不高，退耕后每年都需要大面積補(bǔ)植。退耕還林補(bǔ)助中包含400元種苗費，這筆費用僅是一次性購買種苗的費用，后期補(bǔ)植的種苗費只能占用補(bǔ)助給農(nóng)戶的其他費用。據(jù)當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門工作人員反映，部分干旱少雨地區(qū)的農(nóng)戶面臨不斷補(bǔ)植的困境，實際還林成本可能達(dá)到1000元左右，還林成本的增加，導(dǎo)致農(nóng)戶退耕意愿減弱，寧可放棄后期補(bǔ)助資金，也不愿繼續(xù)完成退耕任務(wù)。

（二） 新型經(jīng)營主體與退耕農(nóng)戶之間的利益難以平衡

新一輪退耕還林鼓勵興辦家庭林場，不同的新型經(jīng)營主體參與退耕還林的積極性較高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，75.65%的被訪農(nóng)戶表示“愿意將自家適合退耕的土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)合作社或者某個農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行退耕還林，以方便種植和管理”，這樣可以將農(nóng)戶從土地中解放出來投身到其他經(jīng)濟(jì)活動中。由于我國處于合作社組建初期，種植大戶和龍頭企業(yè)通過投資形式進(jìn)入合作社，擁有較大的決策權(quán)、經(jīng)營權(quán)和剩余索取權(quán)，產(chǎn)品收購價格過低、按股分配比例過高、農(nóng)戶對合作社控制權(quán)和決策權(quán)弱監(jiān)管比較嚴(yán)重，農(nóng)戶的應(yīng)得利益得不到有效保障。

（三） 市場銷售跟不上經(jīng)濟(jì)林的發(fā)展需要

根據(jù)新一輪退耕還林相關(guān)政策，農(nóng)民可以選擇退耕還林樹種，生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林比例不再強(qiáng)調(diào)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在此政策引導(dǎo)下，當(dāng)?shù)卣块T為了提高林地的經(jīng)濟(jì)效益，將經(jīng)濟(jì)林作為退耕還林的主導(dǎo)，生態(tài)林不再是新一輪退耕還林還草的工作重點。即使是在生態(tài)條件極為脆弱的鹽池縣，紅梅杏等經(jīng)濟(jì)作物依舊成為新一輪退耕還林的首選。從退耕農(nóng)戶的角度看，經(jīng)濟(jì)林雖然收益大，但技術(shù)要求和資金投入都比較高，市場風(fēng)險大，加上規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營推進(jìn)速度不一，部分農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收益可能比預(yù)想的低。鹽池縣的農(nóng)戶普遍反映，新一輪退耕還林還草工程開始后，鹽池縣為進(jìn)一步提高農(nóng)戶退耕積極性，增加農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入，規(guī)劃種植紅梅杏。但種植紅梅杏出現(xiàn)了兩個問題：一是由于干旱缺水，紅梅杏樹成活率較低，次年要進(jìn)行補(bǔ)植補(bǔ)種，退耕戶不僅未獲得較高的經(jīng)濟(jì)收益，還提高了種植成本。二是鹽池縣因人口較少自身消費能力有限，加之向外的銷售渠道狹窄，導(dǎo)致紅梅杏銷售情況較差。為減少退耕戶經(jīng)濟(jì)損失，縣政府采取定向銷售的方式，組織縣黨政事業(yè)單位工作人員以8～10元/斤的高價購買紅梅杏。這種兜底幫扶措施雖然降低了退耕戶經(jīng)濟(jì)損失，但增加了黨政事業(yè)單位工作人員的經(jīng)濟(jì)壓力，以致無法長久實施。因此，如何協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)林和生態(tài)林的退耕比例，開拓銷售市場，在退耕經(jīng)濟(jì)林時兼顧產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益是新一輪退耕還林還草工程中必須注意的問題。

四、多措并舉，闖出生態(tài)防貧新路

（一） 提高退耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)產(chǎn)品收購價

退耕還林還草工程實施的基本前提是農(nóng)戶的積極參與，新一輪退耕還林還草工程遵循自愿參與原則，合理的退耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是激勵農(nóng)戶積極參與退耕還林、維持移民環(huán)境友好行為的有效措施。對收入來源單一的貧困戶和生態(tài)移民來說，提高退耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)對維持家庭良性運(yùn)轉(zhuǎn)具有積極影響。盡管2018年中央財政造林種苗補(bǔ)助資金提高至400元/畝，自治區(qū)配套現(xiàn)金補(bǔ)助高達(dá)300元/畝，農(nóng)戶退耕還林現(xiàn)金補(bǔ)助為1500元/畝，但補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低的問題還是在實踐中表現(xiàn)出來。2022年應(yīng)進(jìn)一步提高退耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，要適當(dāng)提高糧食如小麥、稻谷最低收購價，根據(jù)市場波動加大對玉米、大豆和稻谷生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策，調(diào)動工程實施區(qū)農(nóng)戶參與退耕還林還草的積極性，增加農(nóng)戶收入，實現(xiàn)退耕還林還草工程的增收成效。

（二） 合理調(diào)整地塊，實現(xiàn)退耕規(guī)?；?/h3>

按照2014年國務(wù)院批準(zhǔn)實施的《新一輪退耕還林還草總體方案》相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格限定25°以上坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地和重要水源地15°至25°坡耕地為新一輪退耕還林還草主要對象，不得將基本農(nóng)田納入退耕范圍。但在寧夏的生態(tài)移民遷出區(qū)，基本農(nóng)田與非基本農(nóng)田多呈犬牙交錯的分布格局。為了減小退耕操作難度，形成規(guī)模效益，提升退耕生態(tài)效果，應(yīng)合理調(diào)整生態(tài)移民遷出區(qū)的基本農(nóng)田布局，大力推動新一輪退耕還林還草工程的實施。工程實施重點市、縣應(yīng)在確?；巨r(nóng)田保護(hù)面積穩(wěn)定的前提下，優(yōu)化基本農(nóng)田的空間布局，實施節(jié)水控水工程，提升用水效率，整體推進(jìn)水環(huán)境保護(hù)。通過合理調(diào)整地塊，強(qiáng)化節(jié)水配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將用于退耕的非基本農(nóng)田集中連片經(jīng)營，不僅方便后期管護(hù)，還穩(wěn)定了糧食播種面積，最終實現(xiàn)退耕的規(guī)模效益和生態(tài)效益。

（三） 引進(jìn)新型經(jīng)營主體，推動退耕產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營

生態(tài)移民遷出縣（區(qū)） 應(yīng)通過退耕工程公開招標(biāo)，引進(jìn)農(nóng)業(yè)合作社、涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶等新型經(jīng)營主體，明確中標(biāo)主體退耕還林林木種植、管理和維護(hù)主體負(fù)責(zé)。推動形成“一縣一業(yè)”發(fā)展格局，引導(dǎo)涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)向多元化、深加工、規(guī)?；D(zhuǎn)移轉(zhuǎn)型。確保退耕補(bǔ)助資金安全發(fā)放，退耕補(bǔ)助資金要由移民遷出區(qū)當(dāng)?shù)卣斦乒?，在保障退耕移民利益的前提下，按照一定分配比例及時劃撥給退耕移民和中標(biāo)的新型經(jīng)營主體，保證生態(tài)移民獲得退耕現(xiàn)金補(bǔ)助，而不是由新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)退耕移民耕地后，將退耕補(bǔ)助直接撥付給新型經(jīng)營主體。為推進(jìn)遷出區(qū)實施退耕，退耕還林工程應(yīng)由新型經(jīng)營主體產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，保障退耕工程質(zhì)量、新型經(jīng)營主體利益和生態(tài)移民切身經(jīng)濟(jì)利益

（四） 合理增加補(bǔ)償基金金額和補(bǔ)助年限，鞏固退耕還林還草成效

退耕還林還草工程以實現(xiàn)生態(tài)移民的生態(tài)效益和生計效益雙贏為目標(biāo)，加上有相應(yīng)補(bǔ)助的支出，因而工程實施區(qū)域農(nóng)戶退耕還林還草的積極性較高。隨著國家補(bǔ)助期滿，如果沒有后續(xù)資金支持和支柱產(chǎn)業(yè)扶持政策，則在一定程度上存在林草復(fù)墾風(fēng)險。為此，寧夏需要積極引導(dǎo)項目實施各縣（區(qū)），結(jié)合本區(qū)域林地管護(hù)現(xiàn)狀，因地制宜、切合實際，建立起退耕還林還草生態(tài)環(huán)境長效保護(hù)機(jī)制，增加森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。一是補(bǔ)助到期后，在鞏固退耕還林還草成果期間，降低補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)給予生態(tài)移民適當(dāng)補(bǔ)助；二是補(bǔ)助到期后，生態(tài)林補(bǔ)助延長4年至6年、經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助延長3年至5年；三是補(bǔ)助到期后，逐年遞減補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。多種方式相結(jié)合，將有力確保生態(tài)移民獲得長期的經(jīng)濟(jì)收入，提高生態(tài)移民管護(hù)退耕還林還草地的積極性，防止復(fù)墾現(xiàn)象發(fā)生。

（五） 生態(tài)修復(fù)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)并舉，促進(jìn)移民穩(wěn)定增收

要堅持生態(tài)修復(fù)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)并舉，執(zhí)行常態(tài)化執(zhí)法監(jiān)管，確保生態(tài)脆弱區(qū)得到有效恢復(fù)。為了促進(jìn)生態(tài)移民穩(wěn)定增收，應(yīng)防止復(fù)耕，實現(xiàn)生態(tài)工程的減貧目標(biāo)。生態(tài)工程實施縣（區(qū)） 要根據(jù)“自主經(jīng)營、自主管護(hù)”的管護(hù)原則，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，提高退耕還林還草地產(chǎn)品產(chǎn)量和經(jīng)濟(jì)附加值，激發(fā)生態(tài)移民開發(fā)、經(jīng)營林草地的積極性。一是在發(fā)展條件合適區(qū)域發(fā)展以林苗、林藥、林果、林菜、林瓜間作的林下種植業(yè)。二是依托林草資源的林下養(yǎng)殖示范基地，大力發(fā)展林下養(yǎng)殖業(yè)。三是以寧夏全域旅游發(fā)展為契機(jī)，合理利用退耕還林還草的森林景觀、林草資源、水資源，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂等生態(tài)旅游業(yè)。