以習(xí)近平法治思想引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)

□王 輝

（湖北省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心省委黨校分中心，湖北 武漢 430312）

習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上發(fā)表的重要講話，用“十一個(gè)堅(jiān)持”系統(tǒng)闡述了新時(shí)代推進(jìn)全面依法治國(guó)的重要思想和戰(zhàn)略部署，回答了新時(shí)代為什么實(shí)行全面依法治國(guó)、怎樣實(shí)行全面依法治國(guó)等一系列重大問題，明確了習(xí)近平法治思想在全面依法治國(guó)中的指導(dǎo)地位。習(xí)近平法治思想是順應(yīng)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興時(shí)代要求應(yīng)運(yùn)而生的重大理論創(chuàng)新成果，是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，是全面依法治國(guó)的根本遵循和行動(dòng)指南。以習(xí)近平法治思想為指引推進(jìn)新時(shí)代全面依法治國(guó)，努力實(shí)現(xiàn)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo)，必須把“十一個(gè)堅(jiān)持”貫徹落實(shí)到法治中國(guó)建設(shè)的全過程和各方面。簡(jiǎn)單從字面意義理解，“十一個(gè)堅(jiān)持”并未直接涉及黨內(nèi)法規(guī)體系，但作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的有機(jī)組成部分，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是全面推進(jìn)依法治國(guó)的題中之義，也是依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)的重要依托。因此，如何以習(xí)近平法治思想為指引，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，補(bǔ)齊黨內(nèi)法規(guī)制度短板，使黨的各方面制度更加成熟，便成為新時(shí)代踐行習(xí)近平法治思想的重大理論與實(shí)踐問題。筆者擬結(jié)合習(xí)近平法治思想中的相關(guān)要求對(duì)此做些初步探討。

一、以正確的政治方向引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)

方向決定道路，道路決定命運(yùn)。習(xí)近平法治思想中的前三個(gè)“堅(jiān)持”著眼于全面依法治國(guó)的前進(jìn)方向，將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為根本保證，將堅(jiān)持以人民為中心作為根本立場(chǎng)，將堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路作為唯一正確道路，引領(lǐng)法治中國(guó)建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。因此，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，首要問題是堅(jiān)持正確的政治發(fā)展方向，選擇正確的道路前進(jìn)。否則，如果路走錯(cuò)了，南轅北轍了，那再提什么要求和舉措也都沒有意義了。

（一）堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)全面依法治國(guó)的根本保證。中國(guó)共產(chǎn)黨通過領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，積極推動(dòng)形成科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的良好局面。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路愈加寬廣，中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論不斷發(fā)展，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系日趨完善，中國(guó)特色社會(huì)主義法治文化充分彰顯。在全面依法治國(guó)的生動(dòng)實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨的地位與其所發(fā)揮的作用是其他任何政黨和組織都難以替代的，也正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)社會(huì)主義法治之魂，是我國(guó)法治同西方資本主義國(guó)家法治最大的區(qū)別。”

堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重大原則，已被一系列國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)所確認(rèn)?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”分別于2017年和2018年載入《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》與《中華人民共和國(guó)憲法》。在國(guó)家法律體系中，《中華人民共和國(guó)立法法》《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》《中華人民共和國(guó)工會(huì)法》《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》等分別就中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)教育工作的領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)工會(huì)工作的領(lǐng)導(dǎo)以及黨管干部、黨管武裝力量等提出了原則性要求。在黨內(nèi)法規(guī)體系中，則對(duì)如何實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)、特別是國(guó)家法律不宜作出具體規(guī)定的內(nèi)容作出了全面系統(tǒng)、精準(zhǔn)細(xì)致的規(guī)定。截至2021 年7 月1日，現(xiàn)行有效黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)共772部，其中，中央黨內(nèi)法規(guī)44 部，部委黨內(nèi)法規(guī)29 部，地方黨內(nèi)法規(guī)699部。這些黨內(nèi)法規(guī)堅(jiān)持和加強(qiáng)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)在制度軌道上推進(jìn)。特別是黨的十八大以來(lái)，中共中央相繼制定并印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨宣傳工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨組織工作條例》等，為不斷加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)政法工作、農(nóng)村工作、宣傳思想工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作、機(jī)構(gòu)編制工作、組織工作的領(lǐng)導(dǎo)提供了制度保障。

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，必須進(jìn)一步堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定工作的領(lǐng)導(dǎo)。全面依法治國(guó)不是要削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。同理，全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨也不是要削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要通過黨內(nèi)法規(guī)推動(dòng)全黨增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，自覺在思想上政治上行動(dòng)上同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致，把堅(jiān)決維護(hù)習(xí)近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位落到實(shí)處。與此同時(shí)，還要進(jìn)一步把黨的領(lǐng)導(dǎo)具現(xiàn)到各領(lǐng)域、各方面、各環(huán)節(jié)?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》提出“研究制定黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面重要工作的黨內(nèi)法規(guī)”，《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)“健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度”，以此為遵循，在黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、改革、外事、軍隊(duì)等領(lǐng)域和黨領(lǐng)導(dǎo)人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位等方面，必須加快制定出臺(tái)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，為加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨中央總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供更加有力的制度保證。

（二）堅(jiān)持以人民為中心

堅(jiān)持以人民為中心是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容，也是習(xí)近平法治思想的根本立場(chǎng)。人民是全面依法治國(guó)的主體和力量源泉，堅(jiān)持全面依法治國(guó)，要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到立法、執(zhí)法、司法及守法全過程，努力維護(hù)社會(huì)公平正義，切實(shí)保障與滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

中國(guó)共產(chǎn)黨作為從中國(guó)人民中產(chǎn)生的馬克思主義政黨，體現(xiàn)黨統(tǒng)一意志的黨內(nèi)法規(guī)必然是人民意志的集中與體現(xiàn)?；仡欬h的百年奮斗歷程，為人民謀幸福是中國(guó)共產(chǎn)黨始終踐行的初心和勇于擔(dān)當(dāng)?shù)氖姑?，不同歷史時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)也始終圍繞這一主題保駕護(hù)航。在新民主主義革命時(shí)期，中共七大通過的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》總綱部分明確提出“中國(guó)共產(chǎn)黨人必須具有全心全意為中國(guó)人民服務(wù)的精神”，在之后歷次黨章修訂中，為人民服務(wù)作為一項(xiàng)根本原則均得以保留。在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，黨中央為了加強(qiáng)黨同廣大勞動(dòng)人民的聯(lián)系，于1957年先后頒發(fā)了《中共中央關(guān)于整風(fēng)運(yùn)動(dòng)的指示》《關(guān)于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人參加體力勞動(dòng)的指示》，強(qiáng)調(diào)“發(fā)揚(yáng)我們黨聯(lián)系群眾、艱苦奮斗的傳統(tǒng)”。在改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期，為保持和發(fā)揚(yáng)黨艱苦奮斗、與群眾同甘共苦的光榮傳統(tǒng)，早在1980年，黨的十一屆五中全會(huì)通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》專門指出：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都是人民的公仆，只有勤勤懇懇為人民服務(wù)的義務(wù)?！敝袊?guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)的制定修訂呈現(xiàn)出井噴式發(fā)展態(tài)勢(shì)，黨內(nèi)法規(guī)體系加快完善。黨的十八大、十九大先后修正的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》、修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》及十八屆六中全會(huì)通過的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)一步密切了黨群關(guān)系，保障了人民權(quán)益。由此不難看出，群眾路線是黨的生命線，人民性是黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)屬性。

堅(jiān)持以人民為中心加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，必須堅(jiān)持為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，將尊重民意、匯集民智、凝聚民力貫穿于黨內(nèi)法規(guī)制定、實(shí)施、監(jiān)督各環(huán)節(jié)和全過程。在立法程序上，要逐步形成制度化、規(guī)范化的群眾有效參與機(jī)制。相關(guān)重大立法建議與重要決策，尤其是與人民群眾切身利益密切相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)草案，應(yīng)在一定程度上征求黨內(nèi)外各方意見。在立法內(nèi)容上，要積極完善黨員干部密切聯(lián)系群眾的黨內(nèi)法規(guī)，始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，著力防范脫離群眾的危險(xiǎn)；要建立健全黨領(lǐng)導(dǎo)群團(tuán)組織開展工作的黨內(nèi)法規(guī)，堅(jiān)決摒除群團(tuán)組織“行政化、機(jī)關(guān)化、貴族化、娛樂化”傾向，著力增強(qiáng)其“政治性、先進(jìn)性、群眾性”。

（三）堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路

中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，本質(zhì)上是中國(guó)特色社會(huì)主義道路在法治領(lǐng)域的具現(xiàn)，這條道路也是改革開放以來(lái)黨領(lǐng)導(dǎo)人民艱辛探索而來(lái)的、推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的必由之路。習(xí)近平總書記指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路是一個(gè)管總的東西。具體講我國(guó)法治建設(shè)的成就，大大小小可以列舉出十幾條、幾十條，但歸結(jié)起來(lái)就是開辟了中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路這一條。”堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，立足基本國(guó)情，一切從實(shí)際出發(fā)，既不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路，不為噪音雜音所擾，不為錯(cuò)誤思潮所惑，牢牢把握正確的政治方向。這條道路是否行得通、走得穩(wěn)，不能以西方模式、西方樣板為標(biāo)尺簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)，而是要以人民的幸福感、獲得感、安全感是否明顯增強(qiáng)，社會(huì)公平正義能否得到有效保障為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

黨的十八屆四中全會(huì)將完善的黨內(nèi)法規(guī)體系與完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系一并置于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系之下，強(qiáng)調(diào)注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)。這一全新的話語(yǔ)體系極大豐富了中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論，是中國(guó)共產(chǎn)黨人在堅(jiān)持和拓展中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路這個(gè)根本問題上樹立自信、保持定力的重大理論成果。同時(shí)也從根本上擺脫了長(zhǎng)期為西方發(fā)達(dá)國(guó)家所壟斷的法治話語(yǔ)霸權(quán)，意味著法治中國(guó)建設(shè)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家身后亦步亦趨的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返。簡(jiǎn)言之，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的必然要求，黨內(nèi)法規(guī)體系的每一次進(jìn)步，都是中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路上奮勇前行的一大步，黨內(nèi)法規(guī)體系愈加完善，中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路則愈加寬廣。

堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，必須不斷增強(qiáng)“四個(gè)自信”，積極創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)理論，厚植黨內(nèi)法規(guī)文化。要著眼于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè)，科學(xué)總結(jié)和理論升華中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，緊密結(jié)合當(dāng)前管黨治黨存在的突出問題，形成與完善符合中國(guó)實(shí)際，具有中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)氣派的中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)理論。要把社會(huì)主義核心價(jià)值觀全面融入黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，教育引導(dǎo)廣大黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部尊崇黨內(nèi)法規(guī)、遵守黨內(nèi)法規(guī)、貫徹黨內(nèi)法規(guī)、維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)，讓黨內(nèi)法規(guī)成為黨內(nèi)政治生活的基本遵循與自覺追求。

二、以完善的工作格局引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)

全面依法治國(guó)如何系統(tǒng)推進(jìn)，習(xí)近平法治思想用“六個(gè)堅(jiān)持”作出了全面深刻的回答。具體而言，“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”“堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”“堅(jiān)持建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”“堅(jiān)持全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”“堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治”分別從首要任務(wù)、重要依托、總目標(biāo)與總抓手、工作布局、重要環(huán)節(jié)、迫切需要等方面對(duì)新時(shí)代推進(jìn)全面依法治國(guó)作出了具體部署，也為完善黨內(nèi)法規(guī)體系提供了因循路徑?？紤]到依規(guī)治黨較之于依法治國(guó)具有一定的差異性與特殊性，下文擬結(jié)合“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政”“堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”及“堅(jiān)持建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”三個(gè)方面重點(diǎn)展開。

（一）堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政

堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。憲法是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的國(guó)家根本法，是國(guó)家各項(xiàng)制度和法律法規(guī)的總依據(jù)，具有最高的法律效力。作為憲法確定的執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨是依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政的主體，負(fù)有重大的職責(zé)與使命?！斗ㄖ沃袊?guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》明確提出：“黨帶頭尊崇和執(zhí)行憲法，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái)，保障憲法法律的有效實(shí)施?！?/p>

中國(guó)共產(chǎn)黨制定黨內(nèi)法規(guī)，當(dāng)屬黨的活動(dòng)之列，理應(yīng)在憲法范圍內(nèi)進(jìn)行。事實(shí)上，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對(duì)此亦有明確規(guī)定，其第七條第（五）項(xiàng)將“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)”列為黨內(nèi)法規(guī)制定工作應(yīng)當(dāng)遵循的原則之一。黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)，首先就要同憲法銜接和協(xié)調(diào)。申言之，黨內(nèi)法規(guī)要體現(xiàn)憲法的理念和精神，不得作出與憲法相抵觸的規(guī)定，不得違反法律保留原則，不得直接設(shè)定和改變公民的法定權(quán)利和義務(wù)，不得直接規(guī)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題。

近年來(lái)的黨內(nèi)法規(guī)制定實(shí)踐充分表明，黨內(nèi)法規(guī)尊重服從順應(yīng)憲法乃至法律并以此為立法依據(jù)已漸成新的發(fā)展趨勢(shì)。例如，2019年1月印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》第一條明確規(guī)定：“為了堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，做好新時(shí)代黨的政法工作，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《中華人民共和國(guó)憲法》和有關(guān)法律，制定本條例?！?019年9月修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨校（行政學(xué)院）工作條例》第一條則指出：“為了堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)黨校（行政學(xué)院）事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，提高新時(shí)代黨校（行政學(xué)院）工作科學(xué)化、制度化、規(guī)范化水平，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》等黨內(nèi)法規(guī)和《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》等法律，制定本條例?！鄙鲜鰲l款將憲法法律作為黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)，符合黨內(nèi)法規(guī)制定的規(guī)范要求，從源頭上確保了相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律的銜接和協(xié)調(diào)。

為進(jìn)一步保證黨內(nèi)法規(guī)的合憲性，黨的中央組織及相關(guān)地方組織構(gòu)建了分級(jí)分類的黨內(nèi)法規(guī)備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在程序?qū)用?，中央辦公廳于2015 年7 月印發(fā)了《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見》，該意見要求建立分工負(fù)責(zé)、雙重備案聯(lián)動(dòng)、移交處理和提議審查、征求意見、會(huì)商協(xié)調(diào)、信息共享等機(jī)制，推動(dòng)形成互聯(lián)互通、互動(dòng)共建的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)工作格局。2016 年印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“把黨組（黨委）規(guī)范性文件納入備案審查范圍。建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”。2019年修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第四條第三款規(guī)定：“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)與同級(jí)人大常委會(huì)、政府等有關(guān)方面建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制?！痹趯?shí)體層面，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)則強(qiáng)調(diào)要前置審核黨內(nèi)法規(guī)草案是否同憲法和法律不一致，黨中央應(yīng)責(zé)令改正或者撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的，由除黨的中央組織以外其他立法主體制定的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等。具體到實(shí)踐中，基于“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的工作要求，中共中央辦公廳法規(guī)局、全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳秘書局和全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室、司法部政府法制協(xié)調(diào)司等部門或組織形成了中央層面的備案審查銜接聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，并通過會(huì)議、函件往來(lái)的方式建立工作聯(lián)系，進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。在部門與地方層面，相應(yīng)的工作機(jī)制也基本形成。

然而，上述工作機(jī)制充分發(fā)揮作用依然面臨一些亟待克服的難題。一是審查機(jī)構(gòu)權(quán)限不充分。憲法明確規(guī)定，憲法的解釋權(quán)為全國(guó)人大常委會(huì)專屬，相關(guān)黨組織并不具備憲法解釋權(quán)，同樣也不享有合憲性審查權(quán)，因而無(wú)權(quán)作出認(rèn)定黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件違憲的決定；即便以授權(quán)的方式賦予中央辦公廳等黨內(nèi)法規(guī)備案審查機(jī)構(gòu)以黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件合憲性審查權(quán)，也可能因?yàn)橥黄茟椃ㄋ_定的國(guó)家權(quán)力秩序邊界而無(wú)效。二是審查機(jī)制運(yùn)作不協(xié)調(diào)。就目前的形勢(shì)來(lái)看，備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制仍處于探索時(shí)期，特別是就部門和地方層面而言，黨委辦公廳（室）向相關(guān)部門發(fā)函請(qǐng)求協(xié)助審查黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件，而作為受邀協(xié)助部門大多數(shù)回復(fù)“無(wú)意見”，缺乏充分的溝通協(xié)商機(jī)制將直接影響到黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件的備案審查工作質(zhì)量。三是審查提起主體有缺失。黨員作為黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中的具體對(duì)象，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定感受最密切最直接，部分黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，尤其是黨政聯(lián)合文件的規(guī)定具有“溢出效力”，對(duì)公共事務(wù)、群眾利益具有一定影響力，上述黨員、群眾對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中存在的問題最有發(fā)言權(quán)，但《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》僅規(guī)定了人大常委會(huì)、政府、軍隊(duì)備案審查工作機(jī)構(gòu)向同級(jí)黨委備案審查機(jī)構(gòu)提出審查建議的權(quán)力，缺乏對(duì)黨員、群眾提出審查建議的權(quán)利規(guī)定和措施制定。

堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，需要進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)的合憲性審查機(jī)制。上述制約合憲性審查機(jī)制更好發(fā)揮作用的難題產(chǎn)生于實(shí)踐中，也應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)踐逐步加以解決。要通過充分授權(quán)解決審查機(jī)構(gòu)權(quán)限的問題，可考慮通過深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革設(shè)置中央辦公廳與全國(guó)人大常委會(huì)相關(guān)專門委員會(huì)合署辦公的專職備案審查機(jī)構(gòu)。要通過有效溝通解決合憲性審查機(jī)制運(yùn)作不協(xié)調(diào)的問題，應(yīng)加強(qiáng)黨委辦公廳（室）和相關(guān)部門之間的銜接協(xié)調(diào)，建立健全分工負(fù)責(zé)機(jī)制、移交處理和提議審查機(jī)制、征求意見和會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制、信息共享和能力提升機(jī)制并保證其實(shí)效的發(fā)揮。要通過完善制度解決審查提出主體缺失的問題，可參考《中華人民共和國(guó)立法法》第九十九條第二款的規(guī)定，在相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中依法賦予國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出審查建議的權(quán)利。

（二）堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

法治是國(guó)家治理體系和治理能力的集中體現(xiàn)與重要依托，堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的內(nèi)在要求。從黨的十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)之一，到黨的十九屆四中全會(huì)作出具體部署，再到中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議明確提出“堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，充分表明中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政的實(shí)踐日趨深入，認(rèn)識(shí)逐步深化。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面。國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成，有了好的國(guó)家治理體系才能提高治理能力，提高國(guó)家治理能力才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能?！鄙暄灾?，國(guó)家治理體系更多指向靜態(tài)的制度體系，國(guó)家治理能力側(cè)重于動(dòng)態(tài)的制度執(zhí)行能力，完善的制度體系是制度執(zhí)行能力提高的重要前提，有效的制度執(zhí)行能力是制度體系發(fā)揮作用的根本保證。因此，結(jié)合黨的十九屆四中全會(huì)的完整主題“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”來(lái)理解與把握國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心要義，必須深刻認(rèn)識(shí)到，一方面，“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度”絕非簡(jiǎn)單的實(shí)現(xiàn)靜態(tài)制度的“廢改立”，在堅(jiān)持和完善靜態(tài)制度體系的同時(shí)更要注重制度的執(zhí)行。在此意義上，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的堅(jiān)持和完善應(yīng)當(dāng)是制度與制度執(zhí)行能力統(tǒng)一體的堅(jiān)持和完善。另一方面，中國(guó)特色社會(huì)主義是國(guó)家治理現(xiàn)代化的當(dāng)然前提，當(dāng)下中國(guó)要推進(jìn)的國(guó)家治理現(xiàn)代化絕非異域或西式的治理現(xiàn)代化，而應(yīng)著眼于中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)和特征，充分結(jié)合中國(guó)國(guó)情加以考量。

堅(jiān)持全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。法治體系是最核心的國(guó)家治理體系，法治能力是最關(guān)鍵的國(guó)家治理能力。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，通過憲法法律確認(rèn)和鞏固國(guó)家根本制度、基本制度、重要制度，并運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施，保障了國(guó)家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性。各級(jí)黨組織和黨員、干部充分運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，彰顯了國(guó)家治理能力的不斷提升與優(yōu)化。

法律的權(quán)威和生命力在于實(shí)施，黨內(nèi)法規(guī)亦概莫能外。堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具體到黨內(nèi)法規(guī)層面，則要求既推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)體系的完善又強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行，確保黨內(nèi)法規(guī)的制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為全面從嚴(yán)治黨的治理效能。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)擺在黨和國(guó)家事業(yè)全局中來(lái)謀劃和部署，全面深入推進(jìn)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，堅(jiān)持立法與執(zhí)行并重，教育與懲治并舉，取得了全方位、開創(chuàng)性的成就。著眼于黨內(nèi)法規(guī)體系的完善和發(fā)展，一大批關(guān)鍵性、標(biāo)志性、基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)先后頒行。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，十八大以來(lái)已制定修訂中央黨內(nèi)法規(guī)近200部，其中，十九大修改了黨章，制定修訂準(zhǔn)則各1部，制定修訂條例40 余部，涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)、黨的組織各方面與監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)全環(huán)節(jié)。同時(shí)，在黨內(nèi)法規(guī)體系的遵守和執(zhí)行上，嚴(yán)的主基調(diào)得到了長(zhǎng)期堅(jiān)持。僅2021 年5 月，全國(guó)共查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題7894 起，批評(píng)教育幫助和處理11316人，黨紀(jì)政務(wù)處分7300人。

與此同時(shí)，我們也要看到，一些長(zhǎng)期制約黨內(nèi)法規(guī)體系發(fā)展和完善的積弊依然存在。在黨內(nèi)法規(guī)體系結(jié)構(gòu)上，實(shí)體性法規(guī)與程序性法規(guī)協(xié)調(diào)不夠，禁止性規(guī)范與激勵(lì)性規(guī)范比例失衡，上位法規(guī)與下位法規(guī)銜接缺位等問題并未從根本上得到解決。例如，長(zhǎng)期以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)多以實(shí)體性法規(guī)為主，程序性法規(guī)相對(duì)不足。盡管黨的十八大以來(lái)這一現(xiàn)象有所改觀，《中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》等一批程序性黨內(nèi)法規(guī)相繼出臺(tái)，《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等通過修訂增加了程序性規(guī)范，但總體上程序性法規(guī)仍大大滯后于實(shí)體性法規(guī)，民主集中制、黨內(nèi)監(jiān)督等重要領(lǐng)域缺乏程序性規(guī)范，散見于某些黨內(nèi)法規(guī)中的程序性規(guī)范也不成體系，甚至存在抵觸與沖突。在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行上，通過強(qiáng)化黨委（組）主體責(zé)任、一崗雙責(zé)等舉措提升了黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效能，但一些頑瘴痼疾依然存在。習(xí)近平總書記也曾明確指出：“黨內(nèi)法規(guī)不少，主要問題在于執(zhí)行不力，有的是缺乏執(zhí)行能力，有的是缺乏執(zhí)行底氣。要強(qiáng)化法規(guī)制度執(zhí)行，不能打折扣。”

堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，需要兼顧立法與執(zhí)行兩個(gè)層面。在立法層面，必須針對(duì)當(dāng)前存在的短板與薄弱環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌推進(jìn)各位階、各領(lǐng)域、各層面、各環(huán)節(jié)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，以《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）》為指導(dǎo)，注重實(shí)體性法規(guī)與程序性法規(guī)的協(xié)調(diào)，禁止性規(guī)范與激勵(lì)性規(guī)范的平衡，上位法規(guī)與下位法規(guī)的銜接；要進(jìn)一步完善以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)體系，并積極謀劃啟動(dòng)“中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第三個(gè)五年規(guī)劃”的編制工作。在執(zhí)行層面，要嚴(yán)格落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》的相關(guān)規(guī)定，防止“破窗效應(yīng)”的發(fā)生；要加大宣傳教育力度，幫助廣大黨員將黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)化于心、外化于行；要加強(qiáng)督促檢查，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力、落實(shí)不好、問題突出的黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)肅問責(zé)。

（三）堅(jiān)持建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系

中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的核心組成部分，是推進(jìn)全面依法治國(guó)的總抓手。堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的具體內(nèi)容，是加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。

傳統(tǒng)上，國(guó)家法律體系與黨內(nèi)法規(guī)體系由于制定主體、制定程序、表現(xiàn)形式、適用范圍、保障手段等方面不盡相同，盡管偶有緊張關(guān)系的發(fā)生，但理論研究更多關(guān)注兩者之間的區(qū)別而非聯(lián)系。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)正式提出“中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系”這一蘊(yùn)含重大理論創(chuàng)新的概念，并將國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)共同視為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的有機(jī)組成部分，從根本上改變了傳統(tǒng)的觀念與認(rèn)知，也極大創(chuàng)新了中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論。因此，堅(jiān)持建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須注重和堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)。習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定〉的說明》中對(duì)此也作了明確闡述。他指出：“法律是對(duì)全體公民的要求，黨內(nèi)法規(guī)是對(duì)全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴(yán)格。我們黨是先鋒隊(duì)，對(duì)黨員的要求應(yīng)該更嚴(yán)。全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須努力形成國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局?！?/p>

事實(shí)上，盡管存有諸多差異，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律也具有一致性。在指導(dǎo)思想上，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和《中華人民共和國(guó)憲法》均將馬克思主義及其中國(guó)化成果作為指導(dǎo)思想，均強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)等四項(xiàng)基本原則；在本質(zhì)屬性上，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律均源于人民意志，均將民主集中制作為根本組織原則；在調(diào)控內(nèi)容上，盡管略有區(qū)別，但兩者均側(cè)重于公共權(quán)力的行使與制約。上述一致之處，為黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接與協(xié)調(diào)奠定了理論與實(shí)踐基礎(chǔ)。

黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)進(jìn)程不斷加快，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)呈現(xiàn)諸多新氣象。就國(guó)家法律而言，除憲法外，明確寫入堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的法律法規(guī)日趨增多?！吨腥A人民共和國(guó)公務(wù)員法》將“擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”作為公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具備的基本條件，將“自覺接受中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”確定為公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)?！吨腥A人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》規(guī)定“給予公職人員政務(wù)處分”應(yīng)堅(jiān)持黨管干部原則，將“散布有損中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的言論的”“參加旨在反對(duì)憲法、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家的集會(huì)、游行、示威等活動(dòng)的”“拒不執(zhí)行或者變相不執(zhí)行中國(guó)共產(chǎn)黨的路線方針政策、重大決策部署”等行為視為應(yīng)當(dāng)給予政務(wù)處分的違法行為。就黨內(nèi)法規(guī)而言，除部分黨內(nèi)法規(guī)將憲法法律規(guī)定為制定依據(jù)外，一些黨內(nèi)法規(guī)如《公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》成為國(guó)家法律的有效補(bǔ)充，一些黨內(nèi)法規(guī)如《中國(guó)共產(chǎn)黨組織工作條例》更是明文規(guī)定要貫徹落實(shí)相關(guān)法律的要求。此外，紀(jì)委監(jiān)委的合署辦公也推動(dòng)了執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的有效銜接，為黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)提供了生動(dòng)的實(shí)踐寫照。

盡管黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)取得了一系列實(shí)質(zhì)性突破，但在實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律之間銜接不緊密、協(xié)調(diào)不充分的情形依然時(shí)有發(fā)生。例如，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第二十八條規(guī)定，“批準(zhǔn)決定應(yīng)當(dāng)明確采取技術(shù)調(diào)查措施的種類和適用對(duì)象，自簽發(fā)之日起三個(gè)月以內(nèi)有效”，第四十三條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，“留置時(shí)間不得超過三個(gè)月”；而在2019年1月由中共中央辦公廳發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第二十一條則規(guī)定，“處置意見應(yīng)當(dāng)在收到問題線索之日起1 個(gè)月內(nèi)提出”，第五十五條規(guī)定，“審理工作應(yīng)當(dāng)在受理之日起1 個(gè)月內(nèi)完成”。由此不難看出，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》分別對(duì)執(zhí)法執(zhí)紀(jì)的辦案時(shí)間做出了不同規(guī)定，這就可能會(huì)產(chǎn)生監(jiān)委與紀(jì)委在具體個(gè)案處理中，因黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律之間的規(guī)范脫節(jié)，出現(xiàn)搶占辦案時(shí)間的沖突問題。再如，按照《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》的規(guī)定，問責(zé)對(duì)象是失職失責(zé)黨組織及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，追究其與發(fā)生問題有因果關(guān)系的間接責(zé)任，但在不少省市行政問責(zé)規(guī)范中，往往將普通工作人員作為問責(zé)對(duì)象，追究其直接責(zé)任。上述問題的存在，阻礙了黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)，一定程度上制約了中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的加快形成與創(chuàng)新發(fā)展。

堅(jiān)持建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，必須將法治思維、法治意識(shí)和法治精神體現(xiàn)于黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律制定、執(zhí)行、監(jiān)督全過程與全環(huán)節(jié)，確保黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的內(nèi)在一致性、效力互補(bǔ)性和統(tǒng)一性。在立法上，要以《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)立法法》《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)，積極開展備案審查工作，確保國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范層面的協(xié)調(diào)一致，同時(shí)，積極推動(dòng)符合標(biāo)準(zhǔn)的黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律。在執(zhí)行中，要以“紀(jì)法分開”“紀(jì)在法前”“紀(jì)嚴(yán)于法”等原則為指導(dǎo)，明確黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的邊界，努力做好“紀(jì)法銜接”工作，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一。

三、以有力的組織保證引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)

政治路線確定之后，干部就是決定的因素。習(xí)近平法治思想中前九個(gè)“堅(jiān)持”為新時(shí)代全面依法治國(guó)指明了前進(jìn)方向、構(gòu)建了工作格局。然而，能否將科學(xué)理論轉(zhuǎn)化為生動(dòng)實(shí)踐，干部隊(duì)伍建設(shè)就是決定的因素?！皥?jiān)持建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊(duì)伍”“堅(jiān)持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)’”正是著眼于加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，為法治中國(guó)建設(shè)提供有力的組織保證，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了習(xí)近平法治思想邏輯上的銜接、系統(tǒng)上的集成。

（一）堅(jiān)持建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊(duì)伍

全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治隊(duì)伍至關(guān)重要。以習(xí)近平法治思想為指引，將各項(xiàng)具體措施落實(shí)到法治中國(guó)建設(shè)實(shí)踐中，法治工作隊(duì)伍建設(shè)是關(guān)鍵的一環(huán)。科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法離不開法治專門隊(duì)伍的推動(dòng)，宣傳法治觀念、普及法治知識(shí)、化解矛盾糾紛離不開法律服務(wù)隊(duì)伍的參與，創(chuàng)新法治理論、建構(gòu)法治話語(yǔ)、培養(yǎng)法治人才離不開法學(xué)專家隊(duì)伍的作為。因此，法治工作隊(duì)伍建設(shè)成效與法治國(guó)家建設(shè)成效休戚相關(guān)、命運(yùn)與共。

建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊(duì)伍，要突出政治引領(lǐng)，堅(jiān)持分類開展。法治專門隊(duì)伍主要包括在人大和政府從事立法工作的人員，在行政機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)從事執(zhí)法工作的人員，在司法機(jī)關(guān)從事司法工作的人員。由于法治專門隊(duì)伍掌握著一定的公權(quán)力，其行為與黨的事業(yè)和人民利益緊密相關(guān)，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)其要求更高、管理更嚴(yán)。建設(shè)法治專門隊(duì)伍，要加強(qiáng)理想信念教育，深入開展社會(huì)主義核心價(jià)值觀和社會(huì)主義法治理念教育，推進(jìn)法治專門隊(duì)伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，確保做到忠于黨、忠于國(guó)家、忠于人民、忠于法律。法律服務(wù)隊(duì)伍主要包括律師、公證員、仲裁員、調(diào)解員等法律從業(yè)人員，是全面依法治國(guó)的重要力量。建設(shè)法律服務(wù)隊(duì)伍，要以擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、擁護(hù)社會(huì)主義法治為根本，以遵守憲法法律、恪守職業(yè)道德為準(zhǔn)繩，以提升執(zhí)業(yè)能力和專業(yè)素養(yǎng)為目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)法律服務(wù)隊(duì)伍的教育、管理、引導(dǎo)。法學(xué)專家隊(duì)伍主要包括大專院校、科研院所等從事法治教育和研究的專業(yè)技術(shù)人才，是全面依法治國(guó)的基礎(chǔ)力量。建設(shè)法學(xué)專家隊(duì)伍，要推動(dòng)以馬克思主義及其中國(guó)化成果為指導(dǎo)的法學(xué)學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系及話語(yǔ)體系建設(shè)，緊密圍繞講政治、強(qiáng)理論、懂國(guó)情的要求解決好培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰(shuí)培養(yǎng)人等問題，努力培養(yǎng)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治人才。

堅(jiān)持建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊(duì)伍，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，必須堅(jiān)持優(yōu)化存量與提升增量并重。優(yōu)化存量要以鍛造政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力為根本，以增強(qiáng)法治意識(shí)、程序意識(shí)、證據(jù)意識(shí)為目標(biāo)，努力提升主要由各級(jí)黨組織、黨的工作機(jī)關(guān)中的相關(guān)黨務(wù)工作者構(gòu)成的黨內(nèi)法規(guī)專門隊(duì)伍的政治素質(zhì)與專業(yè)能力，助力科學(xué)立規(guī)、嚴(yán)格執(zhí)規(guī)、合理釋規(guī)、有效普規(guī)等活動(dòng)高質(zhì)量開展。提升增量要以黨內(nèi)法規(guī)教育研究機(jī)構(gòu)為依托，以黨內(nèi)法規(guī)學(xué)科建設(shè)為支撐，以創(chuàng)新的黨內(nèi)法規(guī)理論為引領(lǐng)，建立健全黨內(nèi)法規(guī)教育、黨內(nèi)法規(guī)研究工作者和黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐工作者之間雙向交流機(jī)制，為黨內(nèi)法規(guī)事業(yè)持續(xù)發(fā)展提供人才支撐。

（二）堅(jiān)持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”

領(lǐng)導(dǎo)干部具體行使黨的執(zhí)政權(quán)和國(guó)家立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)，是黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的“關(guān)鍵少數(shù)”。全面推進(jìn)依法治國(guó)，領(lǐng)導(dǎo)干部肩負(fù)重要責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭尊法學(xué)法守法用法，則法治昌明；反之，則法治松弛。因此，抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，從嚴(yán)管好各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，就抓住了全面依法治國(guó)的關(guān)鍵。

黨的十八大以來(lái)，全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨之所以能夠取得卓著成效，就在于抓住了“關(guān)鍵少數(shù)”。以作風(fēng)建設(shè)為例，2012 年12 月4 日，中央政治局出臺(tái)并帶頭執(zhí)行關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的中央八項(xiàng)規(guī)定，為全黨作出了積極的表率，產(chǎn)生了強(qiáng)大的感召力。各級(jí)黨組織和黨員向中央看齊，層層抓落實(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定精神，通過持續(xù)的努力，困擾全黨多年的作風(fēng)問題得到了極大遏止，并為新時(shí)代黨的建設(shè)貢獻(xiàn)了有效的方法論，即要求別人做到的自己先要做到，要求別人不做的自己堅(jiān)決不做。事實(shí)上，在《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等黨內(nèi)法規(guī)中均對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”作出了嚴(yán)格要求與嚴(yán)密監(jiān)督。實(shí)踐中，抓住了領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，就能帶動(dòng)“絕大多數(shù)”，為管黨治黨營(yíng)造良好氛圍。全面從嚴(yán)治黨如此，全面依法治國(guó)亦是如此。黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)，習(xí)近平總書記在多次重要講話中強(qiáng)調(diào)全面依法治國(guó)要抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，并推動(dòng)出臺(tái)《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》等重要制度，保障領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)揮“關(guān)鍵少數(shù)”作用。正是在“關(guān)鍵少數(shù)”的帶動(dòng)下，新時(shí)代全面依法治國(guó)實(shí)踐取得重大進(jìn)展，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法深入推進(jìn)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)相互促進(jìn)，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供了有力法治保障。

堅(jiān)持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，必須堅(jiān)持嚴(yán)管與厚愛相結(jié)合、問責(zé)與激勵(lì)并舉。一方面，要以黨章為遵循，以相關(guān)條例為指導(dǎo)，逐步完善對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”尤其是“一把手”嚴(yán)格管理、嚴(yán)格約束、嚴(yán)格監(jiān)督的黨內(nèi)法規(guī)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。如加快制定《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》實(shí)施辦法或細(xì)則，結(jié)合《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見》的要求逐步出臺(tái)相關(guān)規(guī)則或規(guī)定。另一方面，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，大力解放思想，加快落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來(lái)”，科學(xué)制定對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”容錯(cuò)糾錯(cuò)的黨內(nèi)法規(guī)，激勵(lì)黨員干部在構(gòu)建新發(fā)展格局中敢于擔(dān)當(dāng)、勇于作為。

四、結(jié)語(yǔ)

治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度。這個(gè)“法度”，主要就是以黨內(nèi)法規(guī)為脊梁的黨的制度。我們黨形成了一個(gè)比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，并以此為主干形成了一套系統(tǒng)完備的黨的制度，這是黨在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下保持先進(jìn)性和純潔性的基本遵循，也是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加完善，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高的典型例證。同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識(shí)到，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系尚未形成，黨的自我革命仍需不斷深化。在新的歷史起點(diǎn)上，著眼于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，必須以習(xí)近平法治思想為指引，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，帶動(dòng)黨的制度更加成熟，為堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨建設(shè)得更加堅(jiān)強(qiáng)有力提供堅(jiān)實(shí)保障。