全過程人民民主邏輯下公民監(jiān)督權(quán)保護(hù)模式研究
——基于公民基本權(quán)利國家保護(hù)義務(wù)論

□王 勇，姜興智

（大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116026）

一、問題的提出

《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》（下文簡稱“《規(guī)劃》”）提出，“加強(qiáng)國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，形成法治監(jiān)督合力，發(fā)揮整體監(jiān)督效能”。這一規(guī)劃不僅對完善國家治理能力現(xiàn)代化背景下的法治監(jiān)督體系具有深刻指導(dǎo)意義，更呼應(yīng)了全過程人民民主對權(quán)利型監(jiān)督模式的價值導(dǎo)向。通過法治監(jiān)督體系與全過程人民民主之間的有效銜接，一方面有力強(qiáng)化了全過程人民民主監(jiān)督的法治保障，另一方面也有利于明晰法治監(jiān)督體系在新時期的發(fā)展方向。公民監(jiān)督是提升法治監(jiān)督效能與實現(xiàn)全過程人民民主監(jiān)督的重要樞紐，需要基于《憲法》第41 條的公民監(jiān)督權(quán)規(guī)范，探尋有利于促進(jìn)全過程人民民主的監(jiān)督權(quán)利保障模式。對于這一基本權(quán)利保障模式的選擇應(yīng)當(dāng)著眼于公民在多重身份邏輯下，支持、參與和監(jiān)督國家治理的實踐需要，避免全過程人民民主監(jiān)督在治理實踐中的“真空”。因此，需要立足于中國實際尋求符合治理邏輯的監(jiān)督權(quán)利保障模式。

然而與這一問題重要性不相稱的是，法學(xué)界對這一問題的研究還存在相對不足，CNKI 平臺收錄歷年發(fā)表的文章更多是以權(quán)力監(jiān)督制度邏輯以及法治監(jiān)督體系完善等方面的具體內(nèi)容為主，對于全過程人民民主邏輯下公民監(jiān)督權(quán)保護(hù)模式的研究則相對不足?；诨緳?quán)利保護(hù)國家義務(wù)論對公民監(jiān)督權(quán)保護(hù)路徑完善的研究，對于超越“無用”與“變異”的中國法學(xué)如何有效地回應(yīng)法治監(jiān)督實踐，如何理性對待此類客觀憲法學(xué)現(xiàn)象，如何在憲法學(xué)（知識來源開放性）與憲法學(xué)理論的自主性發(fā)展（理論邏輯自主性）之間尋求平衡，具有重要創(chuàng)新價值。而這也往往需要憲法學(xué)和憲法的實踐觀從簡單的功能主義走向基于“體系特征合法性”的規(guī)范主義憲法觀，厘清憲法學(xué)理論內(nèi)部的知識分野，在學(xué)術(shù)自主的意義上探尋當(dāng)代中國法治監(jiān)督體系走向坦途的制度密碼和觀念密碼。

二、全過程人民民主邏輯下公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)義務(wù)生成

在全過程人民民主邏輯下，研究公民監(jiān)督權(quán)保護(hù)模式發(fā)展路徑的關(guān)鍵在于以《憲法》第41 條為基礎(chǔ)，對公民監(jiān)督權(quán)保護(hù)關(guān)聯(lián)性規(guī)范進(jìn)行體系性詮釋，厘清這一基本權(quán)利保護(hù)的憲法邏輯?；诖耍瑢τ谌^程人民民主邏輯下公民監(jiān)督權(quán)保護(hù)規(guī)范的詮釋與國家保護(hù)義務(wù)的生成需要從以下五個方面加以分析：

（一）公民監(jiān)督權(quán)保護(hù)規(guī)范體系性詮釋

公民監(jiān)督權(quán)作為《憲法》第41條明確的基本權(quán)利，建構(gòu)并發(fā)展符合憲法規(guī)范的保護(hù)模式需要通過體系性解釋路徑，完整詮釋公民監(jiān)督權(quán)保護(hù)關(guān)聯(lián)性規(guī)范的實質(zhì)內(nèi)涵。

1.公民監(jiān)督權(quán)憲法規(guī)范的類型化分析

基于憲法規(guī)范“抽象—具體”的排列思路，公民監(jiān)督權(quán)憲法關(guān)聯(lián)性規(guī)范可以歸納為“制度規(guī)范—人權(quán)規(guī)范—權(quán)利規(guī)范”憲法規(guī)范體系。其中，制度規(guī)范與權(quán)利規(guī)范根據(jù)基本權(quán)利的類型差異而具體表現(xiàn)為不同憲法規(guī)范，此類規(guī)范也是具體規(guī)定不同基本權(quán)利保護(hù)制度的“構(gòu)成型規(guī)范”。而對于《憲法》第33 條的人權(quán)規(guī)范而言，由于其在這一模型中的固定性特征，可以將其概括為“確定型規(guī)范”。聚焦于公民監(jiān)督權(quán)，人民主權(quán)和國家受人民監(jiān)督等規(guī)范屬于公民監(jiān)督制度性規(guī)范，具體表現(xiàn)為《憲法》第2條、第27條。特別是第27條明確國家機(jī)關(guān)和國家工作人員接受人民的監(jiān)督基本原則為豐富與發(fā)展全過程人民民主監(jiān)督理論提供了根本法的規(guī)范保障。而權(quán)利規(guī)范則是指《憲法》第41條明確的公民監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的權(quán)利。以上“構(gòu)成型規(guī)范”與《憲法》第33條人權(quán)保障“確定型規(guī)范”共同構(gòu)成了公民監(jiān)督權(quán)保護(hù)的憲法規(guī)范體系。

對于上述類型規(guī)范的詮釋與分析，應(yīng)當(dāng)堅持“抽象—具體”思路，明晰憲法規(guī)范的實質(zhì)內(nèi)涵，厘清公民監(jiān)督權(quán)的憲法保護(hù)邏輯。在此基礎(chǔ)上，基于功能主義視角，分析全過程人民民主邏輯下監(jiān)督權(quán)利保護(hù)的應(yīng)然模式。

2.公民監(jiān)督權(quán)憲法規(guī)范的實質(zhì)解釋與保護(hù)義務(wù)

對于公民權(quán)利保護(hù)“確定型規(guī)范”而言，《憲法》第33條第3款規(guī)定了“國家尊重和保障人權(quán)”，其中“尊重”包含國家的不侵犯義務(wù)，而“保障”則明確了國家的積極作為保護(hù)義務(wù)。進(jìn)一步而言，國家保障包括監(jiān)督權(quán)在內(nèi)各項基本權(quán)利免受來自不同方面的侵害，屬于《憲法》第33條第3款中“保障”的文義范圍。而這也正是實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)利兼具的防御權(quán)能和保護(hù)請求權(quán)能，賦予公民在全過程人民民主監(jiān)督邏輯下實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)利國家保護(hù)的人權(quán)規(guī)范依據(jù)。與此同時，作為公民監(jiān)督權(quán)“構(gòu)成型規(guī)范”之一的《憲法》第2條人民主權(quán)基本原則和第27 條國家機(jī)關(guān)和國家工作人員接受人民監(jiān)督原則，為全過程人民民主監(jiān)督理論的發(fā)展與完善提供了根本法支持。

而聚焦于《憲法》第41 條公民監(jiān)督權(quán)規(guī)范，這一條文規(guī)范了公民監(jiān)督權(quán)的主體、適用對象、實現(xiàn)方式等內(nèi)容，為全過程人民民主監(jiān)督的實現(xiàn)奠定了權(quán)利基礎(chǔ)。從憲法結(jié)構(gòu)角度分析，這一條文在公民基本權(quán)利義務(wù)章節(jié)部分規(guī)定，明確了公民對于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，通過批評、建議以及申訴、控告或檢舉的路徑進(jìn)行權(quán)利監(jiān)督。由于憲法規(guī)范“一般—個別”的排列思路，尋求公民監(jiān)督權(quán)保護(hù)路徑在全過程人民民主邏輯下的發(fā)展與完善還需要進(jìn)一步明晰監(jiān)督權(quán)利規(guī)范的本體結(jié)構(gòu)邏輯?！稇椃ā返?1條根據(jù)公民監(jiān)督方式的強(qiáng)度差異，按照“由弱到強(qiáng)”的邏輯順序，將監(jiān)督路徑分為批評、建議和申訴、控告或檢舉，細(xì)化了相關(guān)國家機(jī)關(guān)對于這一基本權(quán)利的保障職責(zé)，具有權(quán)利保障路徑的完整性和全程性特征。特別是本條文規(guī)定“有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實，負(fù)責(zé)處理；任何人不得壓制和打擊報復(fù)；有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”，直接明確了這一權(quán)利保護(hù)機(jī)關(guān)包含范圍應(yīng)具有的全過程保護(hù)概括性特征，這也是公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)義務(wù)的直接性憲法依據(jù)。同時，這就表明只要是可能影響公民監(jiān)督權(quán)有效行使的國家機(jī)關(guān)，均具有憲法意義上的國家保護(hù)義務(wù)。

基于公民監(jiān)督權(quán)憲法規(guī)范的具體規(guī)定，作為具有特殊保護(hù)邏輯的基本權(quán)利，其保護(hù)義務(wù)的應(yīng)然模型中包括以下主體。一是保護(hù)義務(wù)主體即國家，這一抽象性概念涵蓋包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的各類各層級的國家機(jī)關(guān)。這符合全過程人民民主理念中全面性的要求。二是保護(hù)請求權(quán)主體，也就是《憲法》第41 條中的公民。三是侵害主體。在當(dāng)前權(quán)力尋租等利益沖突所形成連帶侵權(quán)鏈條不斷延伸的新趨勢下，國家機(jī)關(guān)公職人員可能利用其他社會主體打壓公民監(jiān)督權(quán)的有效行使，甚至由此引發(fā)黑惡勢力保護(hù)傘問題。所以，此處的侵害主體包括受不正當(dāng)利益驅(qū)動或受連帶利益沖突影響的第三方主體，這是實現(xiàn)國家保護(hù)全面性的法治要求。同時，這一部分也包括脫離于憲法概念中國家整體性范疇的個別化國家機(jī)關(guān)和國家工作人員。此時，個別化的國家機(jī)關(guān)和國家工作人員行為已經(jīng)不具有合法性表征，符合侵權(quán)主體的基本特征。當(dāng)然，公民因自然或社會等因素造成本人無法有效行使監(jiān)督權(quán)利的事實也會產(chǎn)生國家保護(hù)義務(wù)。

（二）公民監(jiān)督權(quán)保護(hù)體系中的國家定位

基于對公民監(jiān)督權(quán)保護(hù)關(guān)聯(lián)性規(guī)范的體系性詮釋，“尊重—保障”構(gòu)成了在公民監(jiān)督權(quán)保障問題上國家與公民之間的基本關(guān)系。在此邏輯下，國家對公民監(jiān)督權(quán)的“尊重”和“保障”分別對應(yīng)了基本權(quán)利的“消極權(quán)利”和“積極權(quán)利”屬性，這就厘清了基本權(quán)利對國家的防御權(quán)能與保護(hù)請求權(quán)能之間的對應(yīng)關(guān)系。

進(jìn)一步而言，《憲法》第41 條所指稱國家機(jī)關(guān)和國家工作人員是具體法律關(guān)系中個體化的國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，而非概括性的國家范疇。這對于厘清公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)義務(wù)中可能存在的混淆問題具有重要意義。在防御權(quán)邏輯下，作為侵權(quán)主體的“國家”與基本權(quán)利國家保護(hù)論中保護(hù)主體的“國家”是對立關(guān)系。而基于對公民監(jiān)督權(quán)利侵犯主體的具體化論證，需要從廣義角度理解此處超脫于合法意義上“整體性國家”的個別性國家機(jī)關(guān)與國家工作人員，將其合理解釋為侵犯基本權(quán)利的第三方主體。當(dāng)然，將壓制阻礙公民積極行使監(jiān)督權(quán)利的個別國家機(jī)關(guān)和國家工作人員視為侵權(quán)主體屬于“法律擬制”路徑，也就是厘清作為保護(hù)主體的國家與作為侵權(quán)主體的個別性國家機(jī)關(guān)和國家工作人員之間的邏輯關(guān)系。這并非在法律意義上去除侵權(quán)情形下個別國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的國家身份，進(jìn)而造成國家賠償制度的虛化。因此，全過程人民民主對于公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)義務(wù)模式的核心要求在于，通過規(guī)避國家保障義務(wù)逃逸和主體錯位，實現(xiàn)公民監(jiān)督權(quán)的全要素保護(hù)。

（三）公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)義務(wù)論中的保護(hù)原理

基于解釋論立場，監(jiān)督與其他治理路徑之間的根本差異在于以尊重特定組織活動規(guī)則為前提，尋求法定權(quán)能主體干預(yù)被監(jiān)督主體的不正當(dāng)活動，以間接方式維護(hù)合法權(quán)益。換言之，無法直接通過自力路徑完成權(quán)利救濟(jì)的公民監(jiān)督從運行原理上要堅持國家機(jī)關(guān)的最低限度主動保護(hù)和比例原則干預(yù)上限，這是實現(xiàn)全過程人民民主監(jiān)督需要遵循的保護(hù)原理。從權(quán)利屬性角度分析，監(jiān)督權(quán)（supervisory right）屬于自由權(quán)整體范疇之內(nèi)的政治屬性權(quán)利。其憲法價值在于賦予公民以合理路徑監(jiān)督國家權(quán)力，促進(jìn)國家權(quán)力全過程正當(dāng)運行。相較于基本權(quán)利保護(hù)理論中的“第三人”侵權(quán)情形而言，作為政治性權(quán)利的監(jiān)督權(quán)受到一般意義上“第三人”侵犯的可能性相對較低。換言之，基于對這一權(quán)利由自然法權(quán)利到成文法權(quán)利的生成邏輯分析，其屬于一般意義上抵抗國家公權(quán)力的防御功能權(quán)利。但相較于其他自由權(quán)而言，這一權(quán)利保護(hù)的復(fù)雜情形更加需要國家根據(jù)基本權(quán)利保護(hù)義務(wù)，采取積極措施保障權(quán)利的實現(xiàn)。

對于德國憲法學(xué)基本權(quán)利國家保護(hù)義務(wù)論的合理引用，其基礎(chǔ)在于我國《憲法》中的基本權(quán)利規(guī)范結(jié)構(gòu)可以實現(xiàn)這一保護(hù)義務(wù)論的有機(jī)融合和完整嵌入?；谏衔膶癖O(jiān)督權(quán)憲法關(guān)聯(lián)性規(guī)范的分析，可以厘清基本權(quán)利國家保護(hù)義務(wù)論與憲法規(guī)范邏輯之間的內(nèi)在一致性。換言之，基本權(quán)利保護(hù)國家義務(wù)論與《憲法》文本之間具有足夠公因是支持基本權(quán)利國家保護(hù)義務(wù)邏輯展開的基礎(chǔ)性前提。進(jìn)一步而言，德國憲法學(xué)體系中基本權(quán)利在一般意義上具有客觀價值與主觀權(quán)利雙重要素。除了作為個人權(quán)利的性質(zhì)外，基本權(quán)利被認(rèn)為是德國基本法所確立的“客觀價值秩序”，這是對國家產(chǎn)生了直接約束力。按照小山剛教授對德國憲法基本權(quán)利國家保護(hù)模式的分析，可以概括出保護(hù)義務(wù)不僅禁止國家對公民權(quán)利的侵害，而且命令國家采取措施避免基本權(quán)利受到侵害。這一原理形成了在基本權(quán)利保護(hù)問題上國家—公民之間的相互關(guān)系。對于實現(xiàn)全過程人民民主而言，涵蓋了全過程可能發(fā)生基本權(quán)利國家保護(hù)的所有情形。具體而言，從立法機(jī)關(guān)的權(quán)利保護(hù)立法、行政機(jī)關(guān)的最低限度行政保護(hù)到司法機(jī)關(guān)的權(quán)利糾紛裁判，完整解決了國家機(jī)關(guān)全過程保護(hù)義務(wù)的理論基礎(chǔ)。聚焦于公民監(jiān)督權(quán)，這一原理可以在全過程人民民主監(jiān)督與監(jiān)督權(quán)利國家保護(hù)規(guī)范之間形成有效銜接。這有利于明晰全過程人民民主監(jiān)督所要求上述國家機(jī)關(guān)的權(quán)利保護(hù)原則、主動干預(yù)機(jī)制和權(quán)力行使界限。

聚焦于全過程人民民主而言，全過程人民民主的全程性和人民性對于基本權(quán)利國家保護(hù)模式在新時期的變革與發(fā)展明晰了基本方向。對此而言，強(qiáng)化包括公民監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的憲法權(quán)利保障的理論供給，需要檢視當(dāng)前憲法權(quán)利保障模式所依托的基本法理能否保障基本權(quán)利在全過程人民民主實踐中能動性價值的有效發(fā)揮。換言之，憲法權(quán)利保護(hù)體系中的“國家”應(yīng)當(dāng)在全過程人民民主實踐中實現(xiàn)人民主體性價值的基礎(chǔ)上，促進(jìn)權(quán)利保護(hù)路徑之間的法理融通。在此意義上，基本權(quán)利保護(hù)國家義務(wù)論賦予實現(xiàn)國家權(quán)能的全部國家機(jī)關(guān)基于“最低限度保障義務(wù)”原則，為基本權(quán)利的實現(xiàn)提供全過程保障。因此，以《憲法》第33 條第3款為基本權(quán)利國家保護(hù)義務(wù)的根本法前提，提取德國憲法學(xué)基本權(quán)利國家保護(hù)義務(wù)論中符合憲法權(quán)利體系與規(guī)范結(jié)構(gòu)的“公因”是厘清公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)義務(wù)原理的關(guān)鍵所在。

（四）公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)的最低限度統(tǒng)制密度

最低限度保護(hù)原則是基本權(quán)利國家保護(hù)義務(wù)論中規(guī)范國家保護(hù)外延的基本準(zhǔn)則，這要求探尋全過程人民民主邏輯下觸發(fā)最低限度國家保護(hù)的統(tǒng)制密度。這一準(zhǔn)則具有價值導(dǎo)向的二重性，一方面，明晰了第三方侵犯公民監(jiān)督權(quán)的國家保護(hù)尺度標(biāo)準(zhǔn)，避免在全過程人民民主實踐中可能存在的國家救濟(jì)缺位問題；另一方面，通過厘清國家權(quán)力介入的界限和標(biāo)準(zhǔn)，避免國家權(quán)力保護(hù)基本權(quán)利過程中可能存在的反向侵權(quán)問題。聚焦于公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)而言，最低限度保護(hù)原則在這一特定權(quán)利保護(hù)問題上應(yīng)當(dāng)細(xì)化具體統(tǒng)制的內(nèi)容與方式，避免基本權(quán)利國家保護(hù)模式的異化。

具體而言，公民監(jiān)督權(quán)保護(hù)最低限度統(tǒng)制需要從“目的+手段”兩方面加以闡述。對于目的而言，《憲法》第41 條公民監(jiān)督權(quán)在禁止保護(hù)不足理念下應(yīng)當(dāng)堅持“尊重公民監(jiān)督行為、保障監(jiān)督路徑暢通”為最低限度保護(hù)目標(biāo)。換言之，監(jiān)督權(quán)利國家保護(hù)目的在于維護(hù)公民自由行使本條明確的監(jiān)督權(quán)利，避免來自各方面的侵害，而非強(qiáng)勢法律家長主義在一定意義上所主張由國家代位行使監(jiān)督權(quán)利。對于國家保護(hù)手段而言，公民監(jiān)督權(quán)利最低限度統(tǒng)制要求遵循法治前提下的保護(hù)手段應(yīng)當(dāng)以規(guī)范主義為準(zhǔn)則，以嚴(yán)格比例原則特別是必要性原則為尺度，充分遵循法定權(quán)限、程序，采取介入社會領(lǐng)域影響最小的方式保護(hù)公民監(jiān)督權(quán)。

進(jìn)一步而言，對于最低限度節(jié)點應(yīng)當(dāng)比較衡量明顯性統(tǒng)制、嚴(yán)格內(nèi)容統(tǒng)制、主張可能性統(tǒng)制之間的內(nèi)在差異，明晰最低限度統(tǒng)制密度在保護(hù)公民監(jiān)督權(quán)利全過程中必須遵循的把控標(biāo)準(zhǔn)。《憲法》第41 條規(guī)范了公民監(jiān)督權(quán)實現(xiàn)的具體路徑與形態(tài)，對于這一集合型權(quán)利規(guī)范，基于公民監(jiān)督國家權(quán)力具體路徑與適用情形的差異，最低限度統(tǒng)制標(biāo)準(zhǔn)也存在不同。公民基于這一規(guī)范批評、建議國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，如果受到有關(guān)組織或個人壓制，應(yīng)當(dāng)遵循明顯性統(tǒng)制加以辨別予以最低限度保護(hù)的節(jié)點；而對于公民申訴、控告或檢舉國家機(jī)關(guān)和國家工作人員違法失職行為的最低限度統(tǒng)制判斷，則應(yīng)當(dāng)基于嚴(yán)格內(nèi)容統(tǒng)制，遵循規(guī)范主義的根本要求。不僅如此，適應(yīng)于當(dāng)前國家監(jiān)察體制改革的政策邏輯，在國家保護(hù)公民監(jiān)督權(quán)過程中，應(yīng)對被監(jiān)督對象進(jìn)行合理擴(kuò)張解釋。具體擴(kuò)張為對所有直接或間接行使公權(quán)力工作人員的監(jiān)督，實現(xiàn)“授權(quán)與監(jiān)督”模式下的法治監(jiān)督全領(lǐng)域、全過程覆蓋。

（五）公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)義務(wù)論的法治價值

聚焦于公民監(jiān)督權(quán)，這一憲法權(quán)利是公民受憲法和法律保障，監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的公務(wù)活動，不受他人和社會組織非法干涉、侵犯和剝奪的基本權(quán)利。從本質(zhì)上分析，這一需要公民主動行使的基本權(quán)利直接指向?qū)ο笤谟趪?，而其保護(hù)主體也在于憲法意義上的國家，其對象客體與保護(hù)主體的同質(zhì)性決定了這一基本權(quán)利國家保護(hù)義務(wù)論的特殊法治價值。

進(jìn)一步而言，公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)義務(wù)論對于全過程人民民主實踐的法治價值主要在于以下方面：（1）公民監(jiān)督權(quán)確定了公民對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員全過程人民民主監(jiān)督的正當(dāng)化定位以及國家的尊重和最低限度積極保護(hù)義務(wù)。在憲法規(guī)定了公民、團(tuán)體、機(jī)關(guān)及其各職能部門的權(quán)利、權(quán)力、義務(wù)與職責(zé)后，通過公民監(jiān)督權(quán)利和國家監(jiān)督權(quán)力的雙重配置方式實現(xiàn)不同主體在法治監(jiān)督體系中的角色定位，這是建立穩(wěn)定有序政治社會的基礎(chǔ)性保障。（2）公民監(jiān)督權(quán)的存在有利于保障國家權(quán)力的行使范圍、方式和程序嚴(yán)格遵守憲法和法律的規(guī)定。而這要求國家機(jī)關(guān)必須對其權(quán)力行使全過程的政治后果向公民負(fù)責(zé)，及時調(diào)整權(quán)利、權(quán)力之間的制約、協(xié)調(diào)關(guān)系，促進(jìn)全過程人民民主邏輯下法治監(jiān)督合力的形成。（3）公民監(jiān)督權(quán)明確了公民監(jiān)督自由的外延邊界，這不僅明確了權(quán)利主體的全過程監(jiān)督空間，更引申出權(quán)力主體對監(jiān)督權(quán)利干預(yù)的必要條件。換言之，對于存在捏造或者歪曲事實進(jìn)行誣告陷害的情形，國家有義務(wù)采取法定措施及時保障相關(guān)主體的基本權(quán)利，追究侵權(quán)主體的法律責(zé)任。所以，《憲法》第41 條公民監(jiān)督權(quán)規(guī)范可以從“權(quán)力控制、權(quán)利保障”兩個維度推論出國家機(jī)關(guān)在這一基本權(quán)利上的完整保護(hù)義務(wù)內(nèi)容，有利于保障全過程人民民主的有序性實現(xiàn)。

三、全過程人民民主邏輯下公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)法理深潛

托克維爾認(rèn)為，對國家機(jī)關(guān)抱有相對懷疑的態(tài)度而且認(rèn)為公民具有參與治理的能力是公民權(quán)利的重要來源。這一觀點反映了在西方國家中，公民與國家之間信任關(guān)系的客觀情況，由此生成公民權(quán)利基本范疇和保護(hù)路徑的邏輯起點。在我國政治體制下，代表最廣大人民根本利益的抽象國家與人民群眾之間雖然不具有類似于托克維爾所述的懷疑關(guān)系，但是預(yù)防與治理國家機(jī)關(guān)內(nèi)部個別化、具體化的侵權(quán)問題仍然需要以公民監(jiān)督權(quán)為保障，維護(hù)公民全過程參與國家治理的基本保障路徑。因此，厘清全過程人民民主邏輯下公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)義務(wù)論的基本法理需要以系統(tǒng)性思維對公民監(jiān)督權(quán)保護(hù)“三極主體”之間的基本關(guān)系、博弈邏輯以及價值異化等內(nèi)容進(jìn)行“祛魅”與“祛蔽”。

（一）公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)義務(wù)中的基本關(guān)系

公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)義務(wù)模式作為基本權(quán)利國家保護(hù)義務(wù)論的具體化運用，不僅對傳統(tǒng)防御權(quán)理論形成了創(chuàng)新性突破，而且也以保護(hù)請求權(quán)為基點，與福利國家背景下的社會權(quán)理論形成有效銜接。不僅如此，這需要以基本權(quán)利國家保護(hù)義務(wù)模式中的“三極關(guān)系”為基礎(chǔ)，促進(jìn)監(jiān)督權(quán)利的全過程、全領(lǐng)域保護(hù)；以最低限度保護(hù)原則規(guī)避國家權(quán)力對私主體意思自治空間的不適當(dāng)干涉，避免法律家長主義可能產(chǎn)生的權(quán)力異化。換言之，通過公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)義務(wù)的生成與展開，維護(hù)全過程人民民主邏輯下“控制權(quán)力—保障權(quán)利”的憲法邏輯。進(jìn)一步而言，公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)義務(wù)的實質(zhì)是通過國家治理措施的實施，保護(hù)權(quán)利請求人的公民監(jiān)督權(quán)。所以，國家保護(hù)義務(wù)以一方當(dāng)事人的公民監(jiān)督權(quán)實際或可能受到損害為起點，通過影響侵權(quán)主體的行為能力，維護(hù)合法權(quán)益不受侵犯。具體而言，通過人大、行政、檢察和監(jiān)察等國家機(jī)關(guān)的全過程治理，調(diào)整相關(guān)主體之間的法律監(jiān)督關(guān)系，強(qiáng)化全過程人民民主監(jiān)督的現(xiàn)實保障。就此而言，公民監(jiān)督權(quán)的國家保護(hù)需要處理好以下三個方面的基本關(guān)系：

第一方面基本關(guān)系，國家和公民監(jiān)督權(quán)保護(hù)請求主體的關(guān)系。權(quán)利人提出公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)的請求，會直接引發(fā)公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)義務(wù)與自我決定之間的內(nèi)在差異。

這其中的具體問題包括：（1）國家保護(hù)義務(wù)是否可以在位階上直接高于自我決定；（2）怎樣判斷自我決定是否合憲。就前一問題而言，需要厘清公民監(jiān)督權(quán)所具有的二重屬性，堅持最低限度主動保護(hù)，確保國家在憲法框架內(nèi)尊重公民在法律監(jiān)督領(lǐng)域的自主空間。而就后一問題而言，需要基于具體案例中的微觀細(xì)節(jié)，開展具象化研究。

第二方面基本關(guān)系，國家和第三方侵權(quán)主體的關(guān)系。在觸發(fā)公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)義務(wù)之后，國家基于治理侵權(quán)主體的違法行為，保障合法權(quán)益不受侵犯。對此而言，需要解決好以下問題：（1）積極保護(hù)措施的行為標(biāo)準(zhǔn)；（2）國家機(jī)關(guān)保護(hù)義務(wù)的位階關(guān)系；（3）國家保護(hù)權(quán)能和第三方主體抵抗權(quán)的邏輯聯(lián)系。

具體而言：一是國家權(quán)力機(jī)關(guān)承擔(dān)了前提性的保護(hù)義務(wù)，也就是監(jiān)督權(quán)利保障立法問題。國家保護(hù)義務(wù)在厘清監(jiān)督權(quán)利基本外延、禁止監(jiān)督權(quán)利保護(hù)不足等方面要求立法權(quán)能主體制定、解釋、修改相關(guān)規(guī)范性法律文件，確保對公民監(jiān)督權(quán)的立法保障。二是行政機(jī)關(guān)主要通過對壓制公民監(jiān)督行為的規(guī)制，避免侵權(quán)行為以及反向侵權(quán)行為。同時，監(jiān)察機(jī)關(guān)則處理在此過程中存在的公職人員貪腐瀆職問題。三是基于檢察權(quán)和審判權(quán)的運行邏輯，檢察和審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)利保護(hù)義務(wù)在實質(zhì)上屬于兜底性刑事保障。

當(dāng)然，公民監(jiān)督權(quán)的國家保護(hù)義務(wù)應(yīng)控制在禁止保護(hù)不足與禁止過度保護(hù)的區(qū)間之內(nèi)?；诨緳?quán)利保護(hù)理論中的“最適當(dāng)比例性”原則，確保治理措施與制度目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，避免治理措施的反向侵權(quán)，進(jìn)而實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。在此問題上，參考禁止過度治理即行政法比例原則的基本邏輯，妥善處理權(quán)力手段強(qiáng)度與第三方主體言論自由、表達(dá)自由等憲法權(quán)利的關(guān)系。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各方主體之間的權(quán)益關(guān)系，堅持權(quán)利主體地位平等，尊重第三方主體的抵抗權(quán)。此外，公民監(jiān)督主體與被監(jiān)督主體在監(jiān)督過程中發(fā)生的權(quán)利沖突，要求在不同保護(hù)路徑下堅持尊重權(quán)利與保障權(quán)利的統(tǒng)一。

第三方面基本關(guān)系，公權(quán)力和私權(quán)利在妥善對待公民監(jiān)督權(quán)問題上的關(guān)系。在此關(guān)系中，實質(zhì)焦點在國家保護(hù)義務(wù)對于監(jiān)督權(quán)利私法空間的影響問題上，特別是對私法文書中公民監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和國家工作人員權(quán)利隱性約束條款的認(rèn)定問題。

在此過程中，憲法規(guī)范間接適用模式對于基本權(quán)利規(guī)范調(diào)整私法關(guān)系的問題而言，形成了重要的破解路徑。借鑒這一思路，深入論證公民監(jiān)督權(quán)憲法關(guān)聯(lián)性規(guī)范的輻射效力，將憲法規(guī)范間接適用模式運用于這一基本權(quán)利的全過程兜底性保障。

（二）公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)實踐中的權(quán)能博弈

在展開公民監(jiān)督權(quán)基本關(guān)系的基礎(chǔ)上，厘清公民監(jiān)督權(quán)在全過程人民民主邏輯下的深層博弈關(guān)系，是在非正式規(guī)則體系下增強(qiáng)公民監(jiān)督權(quán)的實質(zhì)監(jiān)督力，保障公民全過程監(jiān)督國家權(quán)力合法運行的關(guān)鍵所在。對此而言，研究公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)義務(wù)模式中“侵權(quán)—請求—保護(hù)”三方主體之間的博弈邏輯是分析公民監(jiān)督制度影響因素的重要問題。在這一監(jiān)督關(guān)系模型中，利益主體在博弈中掌控權(quán)力的大小，決定其在制度變遷中的地位，而制度變遷也會向有利于權(quán)力優(yōu)勢主體所追求的方向變革；權(quán)利監(jiān)督制度也會隨著權(quán)能博弈中各方利益主體擁有權(quán)力資源相對比例的消長變化而不斷演進(jìn)。

具體而言，在地方GDP等行政發(fā)包制政績考核指標(biāo)要素影響下，《憲法》第41 條指向的被監(jiān)督主體基于考核激勵導(dǎo)向機(jī)制的作用，對公民監(jiān)督權(quán)國家保障制度的建設(shè)缺乏有效的內(nèi)在動能。進(jìn)一步而言，法治監(jiān)督主體的監(jiān)督導(dǎo)向合憲性優(yōu)化以及法治監(jiān)督動能的提升是改變法治監(jiān)督博弈現(xiàn)狀的關(guān)鍵所在。雖然近年來對于信息公開、信訪舉報等方面的制度建設(shè)不斷加強(qiáng)，也逐漸形成了保障全過程人民民主監(jiān)督所必需的信息公開、信訪舉報和國家賠償制度，但是上述制度對于公民監(jiān)督權(quán)的實質(zhì)保障效能還有待進(jìn)一步提升。在實踐中，GDP等考核指標(biāo)對于相關(guān)層級國家機(jī)關(guān)的實質(zhì)影響，在客觀上形成了某種意義上的“非正式規(guī)則體系”。在這一體系影響下，公民監(jiān)督行為所直接指向的具體國家機(jī)關(guān)可能選擇通過合謀等博弈手段形成共同體，延伸其利益鏈條，向橫縱方向影響監(jiān)督權(quán)能機(jī)關(guān)的實質(zhì)監(jiān)督效能。不僅如此，對于相關(guān)國家機(jī)關(guān)直接管轄之下的公民監(jiān)督主體，運用“非正式規(guī)則”手段通過利益影響方式造成監(jiān)督主體壓力加大，產(chǎn)生類似于“秋菊打官司”式的監(jiān)督困局。甚至也可能進(jìn)行某種利益分配，在根本上削弱公民主動監(jiān)督的心理動力，影響全過程人民民主理念的有效貫徹。

不僅如此，在特別權(quán)力關(guān)系中，基于上下級之間“管制—服從”模式的作用影響，擁有“威懾能力”的領(lǐng)導(dǎo)者可以根據(jù)其職務(wù)特征自由動用其權(quán)力，甚至以隱性方式異化出強(qiáng)大權(quán)力的“利維坦”式管制模式，壓制全過程人民民主監(jiān)督的實現(xiàn)。而且，在特別權(quán)力關(guān)系中對于領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行監(jiān)督的直接困難也在于缺乏實效性較強(qiáng)的現(xiàn)實監(jiān)督路徑，對于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的監(jiān)督鏈相對較短。換言之，在行政法治監(jiān)督立法關(guān)于監(jiān)督受理事項的具體規(guī)范中，對于特別權(quán)力關(guān)系內(nèi)部法律糾紛的解決采取相對回避的態(tài)度。與此同時，處于特別權(quán)力關(guān)系中的公民基于強(qiáng)大的現(xiàn)實服從義務(wù)產(chǎn)生慣性心理壓力，無法形成自主監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部依法用權(quán)的法治環(huán)境。相對而言，權(quán)力主體基于制度規(guī)則與傳統(tǒng)慣例，往往直接或間接掌控人事任免、待遇晉級甚至權(quán)力相對人及其親屬重大發(fā)展利益的干預(yù)權(quán)，造成對公民弱勢群體的權(quán)力威懾。因此，“權(quán)力監(jiān)督鏈條的短缺性與領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的強(qiáng)大性”造成下級主體在缺乏有效防御措施的情況下監(jiān)督動能不足，這在特別權(quán)力關(guān)系的博弈中最為顯著。

（三）多重身份邏輯下公民監(jiān)督權(quán)的價值異化

在全過程人民民主邏輯下形成實質(zhì)法治監(jiān)督合力，需要明晰包括公民在內(nèi)各類法治監(jiān)督主體與被監(jiān)督主體之間，以及法治監(jiān)督體系內(nèi)部主體在全過程監(jiān)督中可能發(fā)生的價值異化。以行政機(jī)關(guān)為核心的被監(jiān)督主體為了完成自身工作指標(biāo)和政績目標(biāo)，往往可能通過權(quán)力博弈來化解公民基于《憲法》第41條所采取各類的監(jiān)督行為。在此邏輯下，個別權(quán)力主體為了削弱公民法治監(jiān)督對權(quán)力的約束，一方面試圖直接影響法治監(jiān)督權(quán)能機(jī)關(guān)，通過人財物等外在因素削弱法治監(jiān)督的實質(zhì)監(jiān)督力和監(jiān)督積極性，造成公民監(jiān)督權(quán)無法得到國家機(jī)關(guān)的有效保護(hù)；另一方面被監(jiān)督主體在與公民監(jiān)督力量博弈的過程中，行政體系內(nèi)監(jiān)督組織與體系外監(jiān)督主體通過權(quán)益共享或權(quán)力尋租等路徑，造成公民、法治監(jiān)督組織及其公職人員在多重身份邏輯下監(jiān)督身份與被監(jiān)督身份混同。進(jìn)一步而言，身份混同會使監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)承載的法治價值在利益沖突中可能異化為私益價值。

此外，在對上述問題研究的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步在抽象意義上分析法治監(jiān)督職能機(jī)關(guān)如何在實現(xiàn)基本權(quán)利國家保護(hù)義務(wù)的前提下，處理好與公民及其他社會監(jiān)督主體之間的關(guān)系，打破科層體制影響下監(jiān)督模式的局限。以人民監(jiān)督為基礎(chǔ)，促進(jìn)全過程人民民主邏輯下法治監(jiān)督合力的實質(zhì)形成與能效增益。

四、全過程人民民主邏輯下公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)路徑思考

全過程人民民主邏輯下公民監(jiān)督權(quán)保護(hù)模式的發(fā)展與完善需要以憲法規(guī)范為基礎(chǔ)，超越基本權(quán)利的防御權(quán)能，尋求監(jiān)督權(quán)利在全時空狀態(tài)下的全方位保護(hù)。換言之，以基本權(quán)利國家保護(hù)義務(wù)的展開為樞紐，妥善銜接憲法權(quán)利防御公權(quán)力侵犯和請求國家權(quán)力保護(hù)功能。當(dāng)前時期，國家對包括NPO、NGO 在內(nèi)的各類社會組織的支持還有所不足，造成法治監(jiān)督體系在社會動員、組織建設(shè)及監(jiān)督管理等方面存在缺陷，不利于全過程人民民主邏輯下公民監(jiān)督權(quán)的組織化保障。對于公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)模式的完善路徑，可以從以下方面進(jìn)行分析與論證：

（一）公民監(jiān)督權(quán)中二級子權(quán)利的類型化分析

公民監(jiān)督權(quán)利規(guī)范是由多項子權(quán)利規(guī)定構(gòu)成的集成性權(quán)利規(guī)范，這一規(guī)范中的不同子權(quán)利構(gòu)成了在全過程不同階段行使公民監(jiān)督權(quán)的具體方式。因此，對于這一權(quán)利規(guī)范所包含不同子權(quán)利進(jìn)行類型化分析，有利于保障全過程人民民主邏輯下監(jiān)督權(quán)利實現(xiàn)的完整性。

1.批評、建議權(quán)

公民對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的批評、建議權(quán)是實現(xiàn)公民監(jiān)督權(quán)的常態(tài)方式，也是公民實現(xiàn)國家治理全過程民主參與的重要方式。這一回應(yīng)落實了《憲法》第27 條國家受人民監(jiān)督的要求，反映了國家與人民之間的憲法關(guān)系。這一權(quán)利在全過程人民民主邏輯下，對于國家保護(hù)義務(wù)的要求在于對憲法基本權(quán)利規(guī)范進(jìn)行體系性詮釋。具體而言，公民對于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的批評、建議權(quán)首先是一種言論表達(dá)自由。在這一問題上，批評、建議權(quán)是表達(dá)自由、言論自由在監(jiān)督國家公權(quán)力這一特定領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。所以，公民對于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的批評、建議權(quán)最低限度保護(hù)應(yīng)當(dāng)形成體系性權(quán)利保護(hù)思維。對于公民采取的一些可能無法完全符合公民監(jiān)督權(quán)利要件的行為，應(yīng)當(dāng)主動尋求言論自由、表達(dá)自由乃至其他自由權(quán)利的辯護(hù)，避免不當(dāng)追責(zé)。而這也是基本權(quán)利保護(hù)國家義務(wù)論在這一子權(quán)利上對于一切國家機(jī)關(guān)的最低限度保障要求。

2.申訴、控告和檢舉權(quán)

申訴、控告和檢舉權(quán)利是公民應(yīng)對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員違法行為的重要權(quán)利，是實現(xiàn)全過程人民民主監(jiān)督的兜底性保障權(quán)利。對于《憲法》第41條的這一子權(quán)利規(guī)范，直接明確了有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實，負(fù)責(zé)處理的基本權(quán)利國家保護(hù)義務(wù)規(guī)定。這一規(guī)范性保護(hù)義務(wù)明確要求了國家機(jī)關(guān)的受理、處理義務(wù)?；谶@一保護(hù)義務(wù)，在公民未向正確的國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或檢舉的情況下，原受理機(jī)關(guān)具有向法定管轄機(jī)關(guān)移送或向當(dāng)事人充分告知申訴、控告或檢舉應(yīng)然管轄機(jī)關(guān)的最低限度保護(hù)義務(wù)。

綜上，公民監(jiān)督權(quán)子權(quán)利國家保護(hù)義務(wù)的存在形式主要有兩種，一種是規(guī)范性明確，即《憲法》第41 條對于國家機(jī)關(guān)必須查清事實，負(fù)責(zé)處理公民的申訴、檢舉和控告的規(guī)范。另一種則是法理性推導(dǎo)，即《憲法》第41條批評、建議權(quán)規(guī)范中未明確國家保護(hù)義務(wù)的情況下，應(yīng)當(dāng)基于基本權(quán)利國家最低限度保護(hù)原則推導(dǎo)國家機(jī)關(guān)在權(quán)利保護(hù)全過程中對于此類權(quán)利的保護(hù)義務(wù)。

（二）公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)義務(wù)的實現(xiàn)路徑完善

公民監(jiān)督權(quán)是《憲法》第41條規(guī)定的一項獨特基本權(quán)利，也是一項具有綜合性的政治權(quán)利。所以，合理建構(gòu)這一權(quán)利的國家保護(hù)體系是實現(xiàn)其憲政價值的必要條件。對于全過程人民民主而言，堅持“憲法—法律—制度”公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)義務(wù)實現(xiàn)的完整路徑是確保這一權(quán)利得到全過程、全領(lǐng)域有效保障的重要基礎(chǔ)。因此，在全過程人民民主前提下，可以從權(quán)利保障的全過程剖析公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)義務(wù)的完善路徑：

1.形成法治監(jiān)督規(guī)范憲法體系性解釋

法的立、改、廢、釋均以憲法為根本法依據(jù)。公民監(jiān)督權(quán)作為《憲法》第41條基本權(quán)利衍生的法學(xué)概念，其在立法實踐中的具體落實以及與全過程人民民主理念的有效銜接，需要以憲法內(nèi)涵的完善詮釋為根本前提。在解釋路徑的具體選擇上，體系性解釋是實現(xiàn)上述目的的重要路徑，具體而言就是強(qiáng)化對公民監(jiān)督權(quán)憲法關(guān)聯(lián)性規(guī)范的結(jié)構(gòu)性闡釋。換言之，以《憲法》第27條和第41條規(guī)范中反對官僚主義、接受人民監(jiān)督和保護(hù)監(jiān)督權(quán)利國家義務(wù)規(guī)定為邏輯起點，立足于控制權(quán)力、保障權(quán)利的憲法價值立場，完整闡釋公民監(jiān)督權(quán)應(yīng)然的憲法內(nèi)涵，妥善回應(yīng)全過程人民民主對監(jiān)督權(quán)利的保障要求。而解釋憲法相關(guān)規(guī)范過程中的關(guān)鍵在于運用基本權(quán)利國家保護(hù)義務(wù)論，分析監(jiān)督規(guī)范中的監(jiān)督路徑指向、監(jiān)督實現(xiàn)方式以及保護(hù)義務(wù)具體內(nèi)容。進(jìn)一步而言，對《憲法》第41條國家工作人員的外延適當(dāng)擴(kuò)大解釋至間接行使國家權(quán)力的相關(guān)主體也在這一憲法規(guī)范所涵攝的應(yīng)然范疇之內(nèi)。同時，公民法治監(jiān)督機(jī)制的建立必須與經(jīng)濟(jì)、社會和文化建設(shè)緊密協(xié)調(diào)。結(jié)合憲法關(guān)于國家治理方略的相應(yīng)規(guī)范，深入詮釋公民監(jiān)督權(quán)在全過程人民民主邏輯下，對形成“三治融合”監(jiān)督模式和強(qiáng)化法治監(jiān)督制度性供給的重大意義。

2.制定公民監(jiān)督權(quán)利保障基本法

按照基本權(quán)利國家保護(hù)義務(wù)論，對于國家保護(hù)義務(wù)的具體落實需要按照不同權(quán)力主體的憲法定位，具體落實保護(hù)義務(wù)的實際內(nèi)容。因此，基于憲法規(guī)范和全過程人民民主對于監(jiān)督權(quán)利的保障需求，公民監(jiān)督權(quán)國家立法保障義務(wù)的具體分配從以下層面加以展開：

對于履行立法職責(zé)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)而言，通過立法落實《憲法》第27 條和第41 條規(guī)定國家受人民監(jiān)督以及公民監(jiān)督國家的規(guī)定是其基于禁止保護(hù)不足原則所要求的必要工作。在現(xiàn)行立法體系中，對于公民監(jiān)督權(quán)行使的基本原則、路徑選擇、保障機(jī)制、法律責(zé)任等方面的規(guī)范離散分布于不同層級的規(guī)范性文件中。其中存在不同程度的價值沖突與邏輯差異，缺失統(tǒng)合保障公民監(jiān)督權(quán)利的專門性基本法。對于實現(xiàn)公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)義務(wù)而言，相關(guān)立法雖然基于憲法規(guī)范明晰了公民享有對國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)利，但是多數(shù)屬于復(fù)制性規(guī)定，未對公民實現(xiàn)有效監(jiān)督的具體制度進(jìn)行規(guī)范。特別是對于公民批評、建議權(quán)的保障仍然處于原則性規(guī)定狀態(tài)，沒有細(xì)化批評、建議權(quán)利的保障機(jī)制，造成這一權(quán)利容易被行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)限制。同時，對于處于特別權(quán)力關(guān)系中具有特定身份的被管理主體作為公民應(yīng)當(dāng)享有的申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)也缺乏完善的全過程保障制度。因此，基于最低限度保護(hù)原則的要求，國家權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)法定程序為《憲法》第41條公民監(jiān)督權(quán)的行使提供合法化保障、排除制度性阻礙是其應(yīng)當(dāng)履行的保護(hù)義務(wù)。

具體而言，基于對法治監(jiān)督立法體系的梳理分析，《監(jiān)察法》作為權(quán)力監(jiān)督基礎(chǔ)性法律對于監(jiān)察工作起到了重要的規(guī)范作用。但是，這一立法無法覆蓋全過程民主邏輯下的公民監(jiān)督保障問題。換言之，對于法治監(jiān)督體系中的權(quán)利型監(jiān)督缺乏規(guī)定，公民監(jiān)督權(quán)也尚無專門性立法的保障。而結(jié)合社會領(lǐng)域法治監(jiān)督氛圍不足的困境，制定這一立法的現(xiàn)實意義則更為明顯。因此，為保障權(quán)利型監(jiān)督有效實現(xiàn)而制定的這一法律文本名稱可以基于現(xiàn)行立法體系命名為《公民監(jiān)督法》或其他合理名稱。這一法律的基本架構(gòu)可以形成以總則、公民法律監(jiān)督路徑及監(jiān)督機(jī)關(guān)職責(zé)、監(jiān)督范圍和管轄、監(jiān)督程序、法律責(zé)任以及國際合作等章節(jié)為組成部分的法律文本。此外，作為落實憲法中公民監(jiān)督權(quán)的法律，不僅應(yīng)當(dāng)具體化憲法中涉及法治監(jiān)督的原則性規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)與實現(xiàn)涉及權(quán)力監(jiān)督的其他實體或程序法形成合理銜接。

3.明晰具體國家機(jī)關(guān)最低限度保護(hù)義務(wù)

對于國家行政機(jī)關(guān)而言，基于《憲法》第89 條賦予國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)內(nèi)容，公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)義務(wù)在全過程人民民主監(jiān)督前提下的實現(xiàn)需要從以下方面加以展開：一方面，對于公民監(jiān)督權(quán)各項子權(quán)利而言，行政機(jī)關(guān)最低限度保護(hù)所應(yīng)當(dāng)遵循的準(zhǔn)則在于排除對公民依據(jù)憲法批評、建議行政機(jī)關(guān)及其工作人員的限制行為，形成整體性權(quán)利保護(hù)思維，以權(quán)利集合性保護(hù)代替權(quán)利單一性保護(hù)。為了避免行政機(jī)關(guān)對于基本權(quán)利保護(hù)不足問題的出現(xiàn)，基本權(quán)利國家保護(hù)義務(wù)論要求行政機(jī)關(guān)在判定公民自主維權(quán)行為性質(zhì)時，應(yīng)當(dāng)堅持“合法性推定”原則。如果公民對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的批評、建議以及申訴、控告或檢舉行為超越合理程度，相關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動在基本權(quán)利體系內(nèi)尋求其他權(quán)利為公民行為提供合法性辯護(hù)，進(jìn)而實現(xiàn)公民監(jiān)督權(quán)的國家保護(hù)。另一方面，行政系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)范性文件備案審查等法治促進(jìn)部門應(yīng)當(dāng)履行對抽象行政行為可能阻礙公民行使監(jiān)督權(quán)利的預(yù)防監(jiān)管職責(zé)。在此過程中，履行上述最低限度保護(hù)職責(zé)的“國家”與侵犯公民監(jiān)督權(quán)的國家機(jī)關(guān)和國家工作人員之間是基本權(quán)利保護(hù)關(guān)系“三極主體”中保護(hù)主體與侵權(quán)主體的關(guān)系。

而對于人民檢察院而言，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)《憲法》賦予的法律監(jiān)督定位，積極實現(xiàn)對于公民監(jiān)督權(quán)的國家保護(hù)義務(wù)。按照《人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢察院監(jiān)督法律實施的路徑主要是追究各類違法主體的刑事責(zé)任以及依照法定程序提起公益訴訟。在此意義上，人民檢察院的監(jiān)督法律實施層次是兜底性法律監(jiān)督。對于公民監(jiān)督權(quán)保障而言，人民檢察院是公民監(jiān)督權(quán)組織化保障體系中的機(jī)關(guān)主體。換言之，對于公民監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和國家工作人員受到打壓的問題，人民檢察院應(yīng)當(dāng)分情形選擇合理路徑履行其對公民監(jiān)督權(quán)的保護(hù)義務(wù)。在公民監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和國家工作人員遭到利益沖突、權(quán)力尋租等因素壓制向人民檢察院尋求法律救濟(jì)時，具體啟動要求不應(yīng)當(dāng)過于嚴(yán)格。如果相關(guān)主體尋求法律監(jiān)督救濟(jì)的細(xì)節(jié)與人民檢察院工作規(guī)則存在細(xì)微差異，則應(yīng)當(dāng)通過合理擴(kuò)大解釋工作規(guī)則等路徑保障公民的法律監(jiān)督權(quán)。而對于人民檢察院的公益訴訟職能，人民檢察院基于自身偵查、群眾舉報以及人民監(jiān)督員提供線索等途徑發(fā)現(xiàn)存在連鎖性、復(fù)雜性侵權(quán)共同體時，應(yīng)當(dāng)積極按照公益訴訟相關(guān)規(guī)定依法提起或支持公益訴訟，實現(xiàn)公民監(jiān)督權(quán)的兜底性保障。

除此之外，對于監(jiān)察委員會而言，采取積極措施實現(xiàn)公民監(jiān)督權(quán)的最低限度保護(hù)義務(wù)需要落實以下工作：一方面，監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)通過制定監(jiān)察法規(guī)等路徑細(xì)化監(jiān)察國家工作人員的具體內(nèi)容，在實質(zhì)意義上將消除監(jiān)察領(lǐng)域公民監(jiān)督權(quán)阻礙因素，納入監(jiān)察委員會的重要工作內(nèi)容。另一方面，對于國家工作人員通過非國家工作人員第三方利益關(guān)聯(lián)主體壓制公民監(jiān)督權(quán)利的，應(yīng)當(dāng)及時依據(jù)法定程序向相應(yīng)國家機(jī)關(guān)通告所掌握的信息和證據(jù)，實現(xiàn)公民監(jiān)督權(quán)的全要素保護(hù)。

4.促進(jìn)監(jiān)督權(quán)利規(guī)范間接司法適用

審判機(jī)關(guān)作為基本權(quán)利全過程保護(hù)路徑中的最后防線，對于《憲法》第41 條公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)義務(wù)終極保障模式的形成具有關(guān)鍵意義。借鑒德國憲法學(xué)基本權(quán)利保護(hù)理論中的基本權(quán)利間接適用論，公民監(jiān)督權(quán)在司法活動中的適用模式應(yīng)當(dāng)堅持“憲法權(quán)利+法律規(guī)則”間接適用模式，充分發(fā)揮憲法規(guī)范的“照射效力”。進(jìn)一步而言，司法機(jī)關(guān)可能基于行政訴訟、公益訴訟等訴訟活動受理侵犯公民監(jiān)督權(quán)的相關(guān)案件糾紛。在此情況下，應(yīng)當(dāng)基于《憲法》第41 條關(guān)于這一基本權(quán)利的規(guī)范描述，合理解釋《行政訴訟法》第12條關(guān)于受理范圍的規(guī)定。對于各類侵犯公民監(jiān)督權(quán)而行政機(jī)關(guān)不作為或作為不合法的情況，結(jié)合具體事實納入本條文第六項和第十二項的受理情形中，保障司法對于監(jiān)督權(quán)利規(guī)范的間接適用。在此基礎(chǔ)上，基于客觀事實以及憲法和法律法規(guī)中的具體規(guī)定進(jìn)行最終裁決，確保司法機(jī)關(guān)基本權(quán)利保護(hù)義務(wù)在全過程人民民主邏輯下的有效實現(xiàn)。因此，基本權(quán)利國家義務(wù)論對于公民監(jiān)督權(quán)司法保護(hù)的核心價值是在不改變憲法權(quán)利規(guī)范指向客體國家性的前提下，促進(jìn)監(jiān)督權(quán)利規(guī)范的間接司法適用，為這一權(quán)利的有效實現(xiàn)提供最低限度司法保障。

5.建構(gòu)耦合聯(lián)動型權(quán)利監(jiān)督模式

基于《憲法》第41 條監(jiān)督權(quán)利規(guī)范，公民依法采取的各類監(jiān)督行為是法治監(jiān)督體系中的權(quán)利型監(jiān)督。對此而言，以全過程人民民主理念為指引，建構(gòu)并發(fā)展耦合型法治監(jiān)督模式是實現(xiàn)權(quán)利型監(jiān)督制度迭代與能效增益的根本突破路徑。當(dāng)然，基于實踐背景與制度邏輯，這一模式的塑造不僅需要突破行政發(fā)包制影響下權(quán)力異化造成的各種弊端，也需要強(qiáng)化制度供給，促進(jìn)國家權(quán)力與公民權(quán)利之間的良性互動，實現(xiàn)權(quán)利監(jiān)督不足問題解決路徑的策略性轉(zhuǎn)變。

具體而言，建構(gòu)耦合聯(lián)動型權(quán)利監(jiān)督模式需要從以下方面加以突破：首先，以主體性思維促進(jìn)權(quán)利型法治監(jiān)督與其他法治監(jiān)督路徑之間的功能耦合。在國家權(quán)力運行全過程的各個環(huán)節(jié)，不同的法治監(jiān)督路徑對應(yīng)于不同的客觀監(jiān)督事實。而國家應(yīng)當(dāng)培育公民在維護(hù)自身監(jiān)督權(quán)利全過程中的功能性維權(quán)觀念，以靈活的法治監(jiān)督思維促進(jìn)權(quán)利監(jiān)督與其他監(jiān)督路徑之間的功能耦合，形成監(jiān)督合力。其次，以全局性策略堅持人民在法治監(jiān)督體系內(nèi)的中心地位，避免不同監(jiān)督主體之間的資源內(nèi)耗，實現(xiàn)監(jiān)督主體性耦合。對于全過程人民民主監(jiān)督而言，在技術(shù)性強(qiáng)、涉及關(guān)系復(fù)雜的特定領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)提升組織監(jiān)督的實質(zhì)效能，合理優(yōu)化現(xiàn)代公共法律服務(wù)組織的監(jiān)督支持功能。在此過程中，將《憲法》明確的監(jiān)督權(quán)利主體（公民）與監(jiān)督權(quán)力主體（國家機(jī)關(guān)）乃至正在發(fā)展具有法治監(jiān)督關(guān)聯(lián)性功能的NPO、NGO組織統(tǒng)一納入“法益協(xié)調(diào)、互動和諧”的共同體系之內(nèi)，打造法治監(jiān)督綜合體。同時，在促進(jìn)權(quán)利監(jiān)督組織化的過程中，也要避免組織監(jiān)督代替公民監(jiān)督，造成公民監(jiān)督權(quán)利的虛化。最后，進(jìn)一步協(xié)調(diào)權(quán)力運行全過程國家監(jiān)督、公民監(jiān)督與監(jiān)督權(quán)利國家保護(hù)義務(wù)之間的關(guān)系，以不同監(jiān)督路徑間的“有效聯(lián)動、合理銜接”提升法治監(jiān)督制度對全過程人民民主實現(xiàn)的保障水平。對于這一方向而言，應(yīng)當(dāng)特別發(fā)揮好包括人大代表、人民監(jiān)督員在內(nèi)具有特定監(jiān)督權(quán)能法定個人的法治監(jiān)督效果，運用其與人民群眾日常生產(chǎn)生活聯(lián)系更為密切的直接性優(yōu)勢，積極回應(yīng)人民群眾的法治監(jiān)督訴求。同時，運用這一優(yōu)勢更好深入帶動民眾積極有序監(jiān)督國家權(quán)力的合法運行，以全過程人民民主促進(jìn)法治監(jiān)督合力的提升。在此基礎(chǔ)上，優(yōu)化各類法治監(jiān)督組織考評機(jī)制，強(qiáng)化對法治監(jiān)督公職人員履行監(jiān)督職責(zé)實際效果的全過程公開測評，推動監(jiān)督組織激勵導(dǎo)向機(jī)制的正向發(fā)展。

五、結(jié)語與啟示

公民監(jiān)督權(quán)對全過程人民民主的關(guān)鍵價值在于權(quán)利監(jiān)督模式對法治監(jiān)督合力的強(qiáng)化作用，確保法治監(jiān)督的全過程、全領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)。對于全過程人民民主邏輯下公民監(jiān)督權(quán)的有效保障，亟須提升基于《憲法》建構(gòu)的公民監(jiān)督權(quán)保障制度的治理效能。在此過程中，公民監(jiān)督權(quán)的有效保障需要首先厘清其基本學(xué)理內(nèi)涵以及規(guī)范依據(jù)，特別是根本法依據(jù)。立足憲法明確公民監(jiān)督權(quán)的指導(dǎo)思想、本質(zhì)特征、總體目標(biāo)和根本價值、基本原則與推進(jìn)方式，尋求貫穿法治體系各個組成部分的全過程保障模式。具體而言，這需要從公民監(jiān)督權(quán)運行基礎(chǔ)和監(jiān)督權(quán)利國家保護(hù)義務(wù)兩方面加以展開，分析公民監(jiān)督權(quán)在不同語境下以及不同社會身份情況下的全過程保障路徑，為公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)模式的形成提供理論支撐。進(jìn)一步而言，這需要構(gòu)建具有權(quán)利、權(quán)力、制度和道德四維要素支持的權(quán)利監(jiān)督立法體系，打造法治監(jiān)督的內(nèi)外聯(lián)動架構(gòu)，鍛造良好的社會支持系統(tǒng)，為監(jiān)督權(quán)利的制度化完善奠定堅實基礎(chǔ)。

當(dāng)然，對于公民監(jiān)督權(quán)國家保護(hù)模式完善路徑的探索，一方面要突破法學(xué)學(xué)科內(nèi)部的分支壁壘；另一方面，也要進(jìn)一步超越法學(xué)、社會學(xué)以及政治學(xué)等學(xué)科之間的鴻溝，塑造跨學(xué)科研究新范式，形成中國的法治監(jiān)督實踐學(xué)派。同時，要重視這一領(lǐng)域的法教義學(xué)研究，完善規(guī)則體系，參考法學(xué)研究的最新觀點，培育全過程人民民主邏輯下具有體系性和開放性的中國特色法治監(jiān)督理論體系。