動(dòng)力剖析與概念證成：全過程人民民主的變遷與優(yōu)化

□辛藝萱

（南開大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，天津 300350）

民主是全人類的共同價(jià)值，也是中國共產(chǎn)黨一以貫之的執(zhí)政理念。2019年11 月2 日，習(xí)近平總書記在上海考察時(shí)深刻指出，“人民民主是一種全過程的民主”，以最新的理論話語概括出中國式民主區(qū)別于形形色色的西方式民主的性質(zhì)、特點(diǎn)與優(yōu)勢。民主既是歷史的也是當(dāng)代的，既是抽象的也是具體的。不同的文化造就了形態(tài)各異的民主實(shí)踐形式。全過程人民民主是中國特色社會(huì)主義對(duì)新近民主形態(tài)的深度詮釋。作為政治文明進(jìn)階的產(chǎn)物，民主需要通過平衡人民不斷更新的本體政治需求獲具演化動(dòng)力，可以說，全過程人民民主的提出展現(xiàn)了民主的優(yōu)化與變遷。黨的十九屆六中全會(huì)指出，“積極發(fā)展全過程人民民主，健全全面、廣泛、有機(jī)銜接的人民當(dāng)家作主制度體系”。歷史充分證明，人民是歷史的創(chuàng)造者，人民民主是社會(huì)主義的生命，推進(jìn)全過程人民民主符合人類政治文明發(fā)展的新需求、新期盼，是對(duì)發(fā)展高質(zhì)量民主的有效回應(yīng)。

一、動(dòng)力機(jī)制：全過程人民民主是制度不斷自我完善發(fā)展的必然結(jié)果

一切事物都處在運(yùn)動(dòng)和變化的進(jìn)行時(shí)，民主的發(fā)展也是如此。民主是構(gòu)筑政權(quán)合法性的關(guān)鍵，在當(dāng)代世界幾乎所有國家都以民主來標(biāo)榜自身優(yōu)勢，而事實(shí)上民主呈現(xiàn)形式與其實(shí)際效果會(huì)有很大差異，根本在于不同社會(huì)制度間的動(dòng)能設(shè)置差異。中國特色社會(huì)主義制度是中國式民主發(fā)展進(jìn)步的深層動(dòng)力，民主的優(yōu)化變遷與制度的改革方向保持一致，全過程人民民主正是制度內(nèi)在不斷完善的必然產(chǎn)物。

（一）解構(gòu)與建構(gòu)：從西化到本土化的實(shí)踐轉(zhuǎn)向

民主天然地帶有多數(shù)人的概念，但在實(shí)際進(jìn)程中民主的發(fā)展經(jīng)歷了由少數(shù)政體到多數(shù)政體的轉(zhuǎn)化，人類正是在不斷學(xué)習(xí)和總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中逐漸把握民主的合理結(jié)構(gòu)。在古典時(shí)代，民主的發(fā)源地是古希臘雅典，其所孕育的城邦民主制賦予了民主最初的含義，民主是指“人民的統(tǒng)治”，即擁有公民權(quán)的公民直接參與和裁決一切國家大事。城邦民主制的確立奠定了后世民主的基石，但是也暴露了這種以奴隸制為基礎(chǔ)的極端民主化的缺陷。在美國政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓發(fā)表的《第三波——20世紀(jì)后期民主化浪潮》一書中，民主化浪潮得到了深度詮釋，它被解釋為“是一組國家由非民主向民主政權(quán)的過渡，這種轉(zhuǎn)型通常發(fā)生在一段特定的時(shí)期內(nèi)，而且在同一時(shí)期內(nèi)，朝民主化轉(zhuǎn)型的國家在數(shù)量上顯然超過向相反方向回歸的國家”。這就說明民主雖具有先發(fā)性，但是這種先發(fā)性必然會(huì)產(chǎn)生某種“滾雪球”的效應(yīng)，從而加速整個(gè)民主化的進(jìn)程。

在20世紀(jì)中后期的第三次民主化浪潮中，西方成為世界民主制度研究和實(shí)踐發(fā)展的弄潮者和領(lǐng)路人，西方民主的理論架構(gòu)中包含著精英主義和自由主義，當(dāng)這兩種政治思潮碰撞時(shí)即引發(fā)了西方學(xué)界和政界關(guān)于民主制度的轉(zhuǎn)型思考。當(dāng)代西方民主是以議會(huì)民主為表征，這種代議制民主的鞏固和發(fā)展看似是對(duì)古代民主，即直接民主的超越，因?yàn)樗坪跽业搅嗽诘貜V人眾的民族國家付諸民主權(quán)利的現(xiàn)實(shí)條件，但是私有制的本質(zhì)屬性必然不會(huì)賦予民主制度以“公有”價(jià)值，因此，不少學(xué)者開始尋求以“協(xié)商”的方式彌補(bǔ)代議制的不足。伯納德·曼寧在《論合法性與政治協(xié)商》中提出了較為完善的政治協(xié)商構(gòu)想，認(rèn)為協(xié)商的過程是公民理性的培育和能力的提升，且強(qiáng)調(diào)這種存在于過程中的協(xié)商并不妨礙最后通過投票表決的形式來解決協(xié)商中難以爭辯的問題，以此來回應(yīng)精英主義將少數(shù)精英與人民大眾廣泛區(qū)隔的立場和言論。但事實(shí)上，西方盛行的代議制民主，或是作為補(bǔ)充性存在的“協(xié)商民主”（實(shí)則是審議型民主），其都無法掩蓋資本主義民主由形式上的平等和現(xiàn)實(shí)中的不平等所造成的矛盾。

鑒于此，國內(nèi)學(xué)界在探尋民主形式中逐漸搭建了本土化的民主制度結(jié)構(gòu)，在他們看來局限于“投票日”和“投票箱”的民主不是公民在行使自身權(quán)利，而是統(tǒng)治階級(jí)釋放統(tǒng)治權(quán)力的一種極端體現(xiàn)。于是，中國從內(nèi)部找到了民主這條新路，并有目的性地將民主理念與基本國情共相考量才探尋出獨(dú)具中國特色的民主形式，確認(rèn)了人民代表大會(huì)制度直接選舉與間接選舉相結(jié)合，系統(tǒng)性嵌入廣大人民多渠道協(xié)商參與的多數(shù)人政體，解構(gòu)了西方政權(quán)的社會(huì)基礎(chǔ)，確保人民民主在“由誰統(tǒng)治”和“為誰統(tǒng)治”的問題上不是純粹選擇“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的過程，而是事實(shí)上的人民當(dāng)家作主。

（二）存量與增量：從單一到多維的形態(tài)構(gòu)建

中國式民主不是政治現(xiàn)代化浪潮下搬來的一座“飛來峰”，而是扎根中國土壤經(jīng)歷漫長的實(shí)踐探索和形態(tài)構(gòu)建的人類文明成果。全過程人民民主的出現(xiàn)恰好證明了民主的發(fā)展并不是一蹴而就，也沒有停滯不前，而是走在伴隨制度的不斷完善和發(fā)展，從單一到多維形態(tài)構(gòu)建的進(jìn)程中。

馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中指出：“工人革命的第一步就是使無產(chǎn)階級(jí)上升為統(tǒng)治階級(jí)，爭得民主?！倍袊伯a(chǎn)黨正是從內(nèi)部找到民主這條新路，才在興衰治亂的歷史周期律中得以獨(dú)善其身，沒有復(fù)刻蘇聯(lián)偌大的黨人亡政息的歷史悲劇。人民民主是中國共產(chǎn)黨的一貫認(rèn)識(shí)和立場，自成立之日起，中國共產(chǎn)黨就扭住了推進(jìn)和發(fā)展人民民主這個(gè)關(guān)鍵，在把握了制度的穩(wěn)定性、長期性、根本性的前提下處理好民主原則性與策略靈活性之間“變”與“不變”的關(guān)系。

中國式民主具備的獨(dú)特性在于中國共產(chǎn)黨能夠始終根據(jù)基本國情和現(xiàn)實(shí)條件不斷調(diào)整民主發(fā)展的具體實(shí)踐形式。我國的人民代表大會(huì)制度是保證政權(quán)合法性的重要基礎(chǔ)。由于新民主主義革命時(shí)期我們黨開辟的農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的革命新道路要求在各根據(jù)地先行建立人民政權(quán)，所以在中華人民共和國成立前黨在政權(quán)組織形式上就開展了一系列有益嘗試和新的探索。1931年在共產(chǎn)國際的敦促下，蘇區(qū)召開了歷時(shí)14天的中華全國蘇維埃第一次代表大會(huì)，實(shí)現(xiàn)了建立一個(gè)全國性的蘇維埃臨時(shí)中央政府的主張。這是中國共產(chǎn)黨在政權(quán)建設(shè)上的首次嘗試，因此在組織形式上很大程度借鑒學(xué)習(xí)了蘇聯(lián)的蘇維埃制度。即便在此條件下，中國共產(chǎn)黨人也并沒有完全照搬蘇聯(lián)模式，而是結(jié)合當(dāng)時(shí)中國社會(huì)“兩頭小，中間大”的基本情況，區(qū)別于蘇維埃以城市為中心，堅(jiān)持另辟蹊徑從農(nóng)村成立政權(quán)。到了抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，中國共產(chǎn)黨在民主政治實(shí)踐上的探索日益深入，堅(jiān)持抗日與民主建設(shè)相結(jié)合是當(dāng)時(shí)各邊區(qū)的特色。毛澤東指出，“邊區(qū)是一個(gè)什么性質(zhì)的地方呢？一句話說完，是一個(gè)民主的抗日根據(jù)地”。在此期間，中國共產(chǎn)黨在政權(quán)建設(shè)上實(shí)現(xiàn)了由中華蘇維埃代表大會(huì)到陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)的過渡，更好地適應(yīng)了抗戰(zhàn)期間與國民黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策。

1941年通過的《陜甘寧邊區(qū)各級(jí)參議會(huì)選舉條例》以通俗的表述形式向選民闡釋了如何在選舉中行使自身的民主權(quán)利。由于受文化程度限制，在鄉(xiāng)選中絕大多數(shù)選民以紅綠票法和豆選法進(jìn)行投票選舉，充分展示了中國共產(chǎn)黨在推進(jìn)民主政治過程中的靈活性。對(duì)此，美國記者貝爾登說，“不管共產(chǎn)黨人距離完善的民主還有多么遙遠(yuǎn)，但是共產(chǎn)黨畢竟喚醒了千百萬農(nóng)民，使他們認(rèn)識(shí)到自己有權(quán)選舉官員，從而向民主邁進(jìn)了巨大的一步”。從陜甘寧邊區(qū)的豆選到人民大會(huì)堂的電子表決，從抗日戰(zhàn)爭時(shí)期“三三制”政權(quán)組織到中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新型政黨制度，從中華蘇維埃代表大會(huì)到人民代表大會(huì)制度，我們黨始終堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義民主政治道路，滿足人民的政治需求，實(shí)現(xiàn)全方位耦合的多維民主結(jié)構(gòu)。

（三）優(yōu)化與轉(zhuǎn)化：從存在到實(shí)在的內(nèi)涵透視

人民當(dāng)家作主不應(yīng)該是政治家的宣言和口號(hào)，從存在到實(shí)在的彼岸，民主依托制度的維護(hù)和保障已經(jīng)成為一種世界觀和方法論。習(xí)近平總書記指出，“民主是全人類的共同價(jià)值，是中國共產(chǎn)黨和中國人民始終不渝堅(jiān)持的重要理念”，他進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的”。判斷一個(gè)國家民不民主，民主的程度如何，重點(diǎn)要看人民是否有投票權(quán)。我國的國體決定了人民是國家的主人，在我國，年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)是人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，通過了解候選人的政治主張和實(shí)際情況，由選民選出代表人民立場的各級(jí)人大代表，再由人大代表行使人民賦予的權(quán)力，協(xié)助憲法和法律的實(shí)施。在此過程中，人民的權(quán)力沒有發(fā)生轉(zhuǎn)讓，而是權(quán)力代行方式的具體體現(xiàn)，其本質(zhì)仍然是人民當(dāng)家作主。

民主的存在基礎(chǔ)是人民群眾，它的內(nèi)涵及價(jià)值透視著民主的本身既不能脫離群眾，又不能代表部分利益，而是要站在廣大人民群眾的立場，聚焦人民的所思所盼，幫助他們解決所需要解決的急愁難盼的問題。各級(jí)人大代表提出意見、建議和批評(píng)是代行人民權(quán)力、履職盡責(zé)的重要體現(xiàn)。選民在投票時(shí)往往是根據(jù)候選人的政治立場和基本主張來選擇代表自身訴求的人選，因此，公民在行使選舉權(quán)之后就要依據(jù)選舉過程中聽到的口頭承諾是否在現(xiàn)實(shí)中得到了切實(shí)的履行和兌現(xiàn)作為民主的衡量尺度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2021年兩會(huì)期間，十三屆全國人大四次會(huì)議秘書處共收到代表提出的議案473件，表明人大代表能夠履行代表職務(wù)，在權(quán)力運(yùn)行規(guī)則和程序下提出代表廣大人民群眾立場和根本利益訴求的看法和主張。其中，既包含建議高等教育服務(wù)于新發(fā)展格局的全局視野，也有聚焦民生保障的“建議打造社區(qū)智慧養(yǎng)老平臺(tái)提供精準(zhǔn)服務(wù)”“加強(qiáng)農(nóng)村老人的生活補(bǔ)貼”等社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)。而所有代表提交議案需具備翔實(shí)的佐證依據(jù)，立足于完備的法規(guī)草案，并不是信口雌黃或憑空提出，在健全和完善的代表聯(lián)絡(luò)機(jī)制下確保全體人民能夠依法參與管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，做國家的主人。

民主是普遍性與特殊性的統(tǒng)一，立足于全人類的共同價(jià)值，不同的國家應(yīng)選擇適合自身的民主道路和民主制度。毛澤東指出：“我們的這個(gè)社會(huì)主義的民主是任何資產(chǎn)階級(jí)國家所不可能有的最廣大的民主?！睔v史和事實(shí)證明，制度優(yōu)勢是一個(gè)國家的根本優(yōu)勢，在中國特色社會(huì)主義制度下人民民主的普遍價(jià)值發(fā)展為全過程人民民主的實(shí)在優(yōu)勢，隨著人民民主的優(yōu)化與變遷，人民當(dāng)家作主將得到更好的體現(xiàn)。

二、結(jié)構(gòu)樣態(tài)：全過程人民民主是立體式多層次的結(jié)構(gòu)型民主

民主不是局限于選舉這一單一環(huán)節(jié)，而是涵蓋政治生活的全部范疇。因此，從社會(huì)學(xué)的觀點(diǎn)出發(fā)，民主是由制度性結(jié)構(gòu)搭建的有機(jī)系統(tǒng)。全過程人民民主可看作是對(duì)民主本體的超越，具有全鏈條、多層次、立體化的特征，在這種新型的民主結(jié)構(gòu)樣態(tài)下，民主在過程與實(shí)質(zhì)、制度與實(shí)踐、直接與間接等方面達(dá)到了辯證統(tǒng)一。

（一）程序性民主的過程與實(shí)質(zhì)相統(tǒng)一

政治精英爭取選票的“競爭性選舉”是熊彼特所定義的“程序性民主”，而全過程人民民主所強(qiáng)調(diào)的“過程”一詞也是對(duì)程序性民主的內(nèi)在表達(dá)。顯然，這兩種“程序”所要表達(dá)的價(jià)值和內(nèi)涵并不相同。熊彼特將民主看作是以競爭為核心環(huán)節(jié)的選舉過程，顯然窄化了民主的過程性，這也是中國的全過程人民民主區(qū)別于西方民主的優(yōu)勢所在。簡言之，除選舉權(quán)外人民在民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等各環(huán)節(jié)也應(yīng)該享有全方位的民主權(quán)利。

民主選舉是實(shí)現(xiàn)人民民主的政治基礎(chǔ)。十三屆全國人大四次會(huì)議新修改的全國人大組織法將“全過程人民民主”寫入法律，指明人民代表大會(huì)制度在發(fā)展新時(shí)代人民民主中的牽頭引領(lǐng)作用?？梢哉f，人大制度是聯(lián)結(jié)黨、政府、社會(huì)和人民最根本且最管用的紐帶和渠道；民主協(xié)商是發(fā)展人民民主的重要手段，民主決策是實(shí)現(xiàn)人民民主的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，民主決策可看作是民主協(xié)商實(shí)施后的結(jié)果。習(xí)近平總書記指出，“人民只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利，人民只有在投票時(shí)被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，這樣的民主是形式主義的”。要想保障人民政治參與的完整性和有效性，除了通過依法選舉的制度與方式保證人民參與管理國家和社會(huì)事務(wù)之外，積極拓展和開發(fā)其他民主制度與形式是推進(jìn)全過程人民民主的內(nèi)在要求和本質(zhì)使然。協(xié)商民主是我國民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，無論是從協(xié)商內(nèi)容、運(yùn)行程序還是實(shí)踐形式來看，這種制度都十分契合全過程人民民主的發(fā)展要求，有利于在交流互鑒中吸納廣泛、科學(xué)的有益經(jīng)驗(yàn)，形成合乎民意、符合實(shí)際的正確決策；民主管理是實(shí)現(xiàn)人民民主的主要機(jī)制。民主的全過程性不是僅保留在國家形態(tài)層面，隨著人民群眾在社會(huì)領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，民主的發(fā)展也逐漸向社會(huì)和基層延伸，充分彰顯人民民主的本質(zhì)屬性?！吧鐣?huì)主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實(shí)踐”，重點(diǎn)在于以直接、簡便的民主形式讓基層群眾親身參與到自身事務(wù)以及社會(huì)事務(wù)的管理中來，激發(fā)人民創(chuàng)造性；民主監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)人民民主的程序保障?；趯?duì)全過程人民民主的完整性把握，民主不僅包括完整的制定程序和參與實(shí)踐，還應(yīng)該包括完整的保障機(jī)制。民主監(jiān)督是中國民主政治健康發(fā)展的關(guān)鍵，也是推進(jìn)全過程人民民主的著力重點(diǎn)。作為一種自下而上的非權(quán)力性監(jiān)督，這種方式可以廣泛地調(diào)動(dòng)人民的積極性，通過收集各方面的批評(píng)和監(jiān)督，規(guī)范權(quán)力行使，協(xié)助黨和國家機(jī)關(guān)改進(jìn)相關(guān)工作，使人民的各項(xiàng)合法權(quán)益得到切實(shí)保障和維護(hù)。

顯然，從程序的完整性角度來看，全過程人民民主的發(fā)展空間要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于西方式民主的“競爭性選舉”，從一體化的角度保證了民主的豐富性和過程性，既做到了民主的根本是維護(hù)人民的利益，也在程序設(shè)計(jì)上保障了人民的參與，實(shí)現(xiàn)了程序性民主在過程與實(shí)質(zhì)上的內(nèi)在統(tǒng)一。

（二）交互式民主的制度與實(shí)踐相統(tǒng)一

從國家治理的角度來看，全過程人民民主是人民參與國家及社會(huì)事務(wù)治理的過程，在這種共建共治共享的理念下，既要保證制度載體的健全，也要拓展人民政治參與的渠道。這樣一來，民主的具體形式就不能從單一的角度達(dá)到全面性要求，需要?jiǎng)?chuàng)建多層次的協(xié)商平臺(tái)，系統(tǒng)性嵌入人民意志表達(dá)的環(huán)節(jié)和工作機(jī)制。從世界各國的民主化發(fā)展來看，選舉是民主的典型形式，無論是城邦制民主還是西方代議制民主，都需要通過人民選舉來表達(dá)統(tǒng)治階級(jí)的政治立場，民主成為“政治競技場”上占據(jù)話語上風(fēng)的重要傳播工具。但是從西方的民主表達(dá)方式來看，現(xiàn)代西方政治的神經(jīng)中樞并不在于人民民眾，這就使人民在投票后的廣泛政治參與渠道被迫割斷，民主權(quán)利也沒有得到有序承接，這樣的民主在本質(zhì)上即失去了有效性，是典型的非全過程民主。塞繆爾·亨廷頓所持的觀點(diǎn)認(rèn)為，在經(jīng)歷每一次民主化浪潮后必然要迎接民主化的回潮。對(duì)于20世紀(jì)晚期的民主化，西方學(xué)者開始從民主形式的多樣性入手企圖找到彌補(bǔ)代議制民主弊端的有效載體，20世紀(jì)90年代西方學(xué)界興起的“協(xié)商民主”理論，在某種程度上可看作是對(duì)單一民主形式導(dǎo)致的事實(shí)偏差的糾正。

同西方“先有選舉，后有協(xié)商”的民主生成機(jī)制不同，在1954年第一屆全國人大召開前，人民政協(xié)就通過代行人大職權(quán)賦予了中華人民共和國成立的政治合法性，隨后政協(xié)作為統(tǒng)戰(zhàn)組織形式和協(xié)商民主重要渠道被長期保留下來，選舉與協(xié)商的耦合發(fā)展成為中國民主政治的特色與優(yōu)勢。中國在民主政治實(shí)踐中注重豐富民主的多樣性，一方面以有效的制度保障人民的根本利益，另一方面拓展民主的發(fā)展空間確保人民的有效政治參與。在這種多數(shù)政權(quán)維護(hù)下人民與人大代表的聯(lián)系并沒有因?yàn)樾惺雇赀x舉權(quán)就被割裂，相反要將人民的參與、表達(dá)以及監(jiān)督落實(shí)到人大工作的全過程、各環(huán)節(jié)、各方面。目前，地方各級(jí)人大常委會(huì)相繼探索人大代表履職形式。例如，天津市人大常委會(huì)創(chuàng)建代表建議辦理兩次答復(fù)評(píng)價(jià)機(jī)制，在辦理答復(fù)—初次評(píng)價(jià)—落實(shí)答復(fù)—最終評(píng)價(jià)的閉環(huán)督辦中進(jìn)一步壓實(shí)主體責(zé)任，以雙層保障機(jī)制提高承辦單位辦事效率，更好地發(fā)揮人大代表在閉會(huì)期間的主體作用，搭建起代表聯(lián)絡(luò)群眾的橋梁和紐帶。杭州市臨安區(qū)玲瓏街道建立起人大代表聯(lián)絡(luò)站，作為閉會(huì)期間人大代表聯(lián)系選民、發(fā)揮作用的特殊渠道和平臺(tái)，以信息公開的方式將代表實(shí)際履職情況透明化，推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)的服務(wù)保障。當(dāng)前，各級(jí)人大及其常委會(huì)已成為人民政治訴求表達(dá)的重要途徑和制度化平臺(tái)。習(xí)近平總書記指出，“通過選舉以外的制度和方式讓人民參與國家生活和社會(huì)生活的管理也是十分重要的”。協(xié)商本身就是民主決策的重要環(huán)節(jié)，其內(nèi)在又包含自身的具體環(huán)節(jié)設(shè)置，從“提議”“討論”“決策”“監(jiān)督”“反饋”“評(píng)估”，協(xié)商貫徹于決策前、決策中以及決策后的全過程，保證人民民主的全程體現(xiàn)。我們要通過“完善人大的民主民意表達(dá)平臺(tái)和載體，健全吸納民意、匯集民智的工作機(jī)制，推進(jìn)人大協(xié)商、立法協(xié)商，把各方面社情民意統(tǒng)一于最廣大人民根本利益之中”。在選舉與協(xié)商交互式發(fā)展中達(dá)到制度與實(shí)踐的有機(jī)統(tǒng)一。

（三）參與式民主的直接與間接相統(tǒng)一

民主的核心價(jià)值是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，這一基本要義已經(jīng)被現(xiàn)代政治實(shí)踐所廣泛接受與認(rèn)可。無論是從我國的國體還是政體來看，國家的權(quán)力由人民掌握是事實(shí)引領(lǐng)和價(jià)值導(dǎo)向，一切重大立法決策都要經(jīng)過人民表達(dá)，接受人民的認(rèn)可和監(jiān)督，這是民主從發(fā)展伊始到如今全過程人民民主與之相通的內(nèi)在機(jī)理和運(yùn)行規(guī)范。

然而，迄今為止的人類民主實(shí)踐表明囿于人口基數(shù)、地理空間、運(yùn)行成本等綜合因素的影響，人民當(dāng)家作主很難得到直接呈現(xiàn)，包括作為民主政治起源的古希臘民主以直接選舉的形式打開了人類政治文明的大門，但是也沒有抽離現(xiàn)實(shí)的考驗(yàn)實(shí)現(xiàn)長足發(fā)展。因此，當(dāng)代世界很難有哪些國家可以承諾全方位保證國家和社會(huì)的一切事務(wù)及決策都由人民直接管理和決定。法國啟蒙思想家盧梭就說過：“就民主制這個(gè)名詞的嚴(yán)格意義而言，真正的民主制從來就不曾有過，而且永遠(yuǎn)也不會(huì)有?！彼裕谥蟮拿裰鬟M(jìn)階和演化中，為了遵循人民主權(quán)的原則，人們開始了以選舉部分代表的形式代行國家權(quán)力，以期從間接的程序入手進(jìn)一步改善民主治理的效果，這種代議制民主也就演變?yōu)樾屡d民主形態(tài)，并在大多數(shù)國家得到了普及和發(fā)展。但事實(shí)上，基于對(duì)現(xiàn)階段代議制民主的反思，這種由資本和利益集團(tuán)所綁架的民主在屬性上存在著許多現(xiàn)實(shí)問題，民主成為少數(shù)精英人士博弈的舞臺(tái)，人民管理國家、行使民主權(quán)利僅僅在投票時(shí)有所體現(xiàn)，之后這種權(quán)利在政治體系中就會(huì)嚴(yán)重失效，這顯然違背了民主的本質(zhì)要求。

全過程人民民主的優(yōu)勢在于它超越了“非全過程民主”在時(shí)間上的割裂、內(nèi)容上的缺失以及環(huán)節(jié)上的間斷，在環(huán)節(jié)設(shè)置和制度安排上能夠保證人民獲取這種持續(xù)且完整的政治參與，將人民直接、間接影響政治行為和公共決策的方式與渠道統(tǒng)一于人民當(dāng)家作主的政治實(shí)踐中。例如，人大制度提供了黨委、政府聯(lián)結(jié)公民、社會(huì)最根本的溝通渠道，這是從我國的基本國情出發(fā)作出的合理制度安排。閉會(huì)期間，人大代表聯(lián)絡(luò)群眾制度、立法公眾參與制度等具體制度的建立和完善有利于人大代表、立法機(jī)關(guān)等及時(shí)了解基本情況，經(jīng)常性聽取人民意見，推進(jìn)人大代表履職以及立法工作的科學(xué)開展。與此同時(shí)，人民在投票后并沒有進(jìn)入所謂的民主“休眠期”，為解決人民所需要解決的問題，有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及人民切身利益的一切公共決策都是民眾參與協(xié)商的重要內(nèi)容。在協(xié)商形式上，除了傳統(tǒng)的民眾直接參與協(xié)商形式之外，面對(duì)疫情防控特殊要求，各種遠(yuǎn)程協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)協(xié)商等渠道的開通承接了特殊情況下的民主需求，可以全方位保證人民當(dāng)家作主的實(shí)在性存在。

三、現(xiàn)實(shí)審思：現(xiàn)階段發(fā)展全過程人民民主存在的問題

面對(duì)國家治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)使命，民主積蓄著國家建設(shè)與民族發(fā)展的政治勢能，需要結(jié)合時(shí)代發(fā)展重點(diǎn)審視現(xiàn)階段民主進(jìn)程中存在的問題與挑戰(zhàn)，在把握著力點(diǎn)中提升全過程人民民主效力，實(shí)現(xiàn)民主的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）民主實(shí)際供需不對(duì)稱

民主供需問題是當(dāng)前政治結(jié)構(gòu)改革的核心問題，也是現(xiàn)階段發(fā)展全過程人民民主的重點(diǎn)所在。新時(shí)代，黨和國家高度重視發(fā)揮多元主體中的人民治理作用，對(duì)發(fā)展高質(zhì)量民主提出了新要求，一方面，面對(duì)國內(nèi)國際兩個(gè)大局，外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻，內(nèi)部發(fā)展任務(wù)艱巨，特別是在新型冠狀病毒傳播下，繁重的國家及社會(huì)事務(wù)使民主的實(shí)際運(yùn)行難以彌合亟須合理化解決的民主事項(xiàng)；另一方面，社會(huì)底層人民群眾的政治參與需求和利益表達(dá)意愿不斷增加，民主的重心和配套資源沒有下沉至人民所需，這就對(duì)深入推進(jìn)全過程人民民主提出了挑戰(zhàn)。

第一，民主需求大于供給。從歷史發(fā)展來看，我國政權(quán)體現(xiàn)了統(tǒng)戰(zhàn)性質(zhì)，無論是抗戰(zhàn)時(shí)期共產(chǎn)黨員、非黨的左派進(jìn)步分子、不左不右的中間派的人員分配，還是第八屆人民政協(xié)以來的界別設(shè)置，全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)的權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)定，主要采取部分代表或委員形式共商國是，對(duì)中華人民共和國成立前以及初期的民主事務(wù)需求可以做到有效承載。隨著改革開放以來特別是進(jìn)入新時(shí)代，在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)要求下，人民政治參與的能力和訴求都有顯著提升，同時(shí)一切重大立法決策經(jīng)過民主程序經(jīng)由人民認(rèn)可和監(jiān)督也成為民主發(fā)展的實(shí)際需求。但當(dāng)前的民主政治結(jié)構(gòu)在要素配置上尚且不能達(dá)到滿足人民日益增長的民主需求的最優(yōu)配置，人民直接政治參與缺乏相配套的資源承接。可見，民主資源的整合和利用關(guān)系著能否合理化解決分配差距問題。

第二，民主供需對(duì)接錯(cuò)位。毛澤東指出：“民主必須是各方面的，是政治上的、軍事上的、經(jīng)濟(jì)上的、文化上的、黨務(wù)上的以及國際關(guān)系上的，一切這些，都需要民主?！彪S著國家治理現(xiàn)代化發(fā)展，人民民主所要關(guān)注的領(lǐng)域已經(jīng)不再局限于政治生活這一簡單方面，而是要覆蓋黨和國家一切事務(wù)，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)還是民生保障都應(yīng)納入人民民主權(quán)利的行使范圍。但顯然，我國的民主結(jié)構(gòu)整體上尚且處于不平衡不充分的狀態(tài)，從傳統(tǒng)的民主政治生活出發(fā)，民主的側(cè)重點(diǎn)立足于政治領(lǐng)域，選舉外的日常民主事項(xiàng)被粗放化，忽視了基層群體的具體民主需求接口，在民主供給中導(dǎo)致實(shí)際民主供需的不對(duì)稱，社會(huì)底層群體的利益難以得到綜合考量，這一問題很容易導(dǎo)致政治領(lǐng)域民主資源過剩，其他領(lǐng)域民主資源匱乏的失衡狀態(tài)。

無論是民主的需求大于供給還是實(shí)際的供需對(duì)接錯(cuò)位，都削弱了民主的質(zhì)量和效力，破壞了民主的過程性，對(duì)于發(fā)展全過程人民民主提出了挑戰(zhàn)。當(dāng)前，發(fā)展全過程人民民主要重點(diǎn)把握民主的全面性特征，滿足人民對(duì)于美好生活的全方位需求，不僅使人民具有廣泛真實(shí)的政治權(quán)利，同時(shí)在各領(lǐng)域也能保證民主權(quán)利的落實(shí)。

（二）民意征集涵蓋力不足

民意征集涵蓋力不足是亟須推動(dòng)全過程人民民主進(jìn)一步優(yōu)化和發(fā)展的重要原因。我國人口基數(shù)大、人口密度低，特殊的人口分布狀況在民主發(fā)展的初級(jí)階段還沒有造成嚴(yán)重影響，但是隨著人民政治訴求的不斷提高，共建共治共享理念的日趨深入，民意征集涵蓋力不足明顯削弱了人民民主的參與程度，這對(duì)發(fā)展高質(zhì)量民主造成了不小的難題和挑戰(zhàn)。

首先，是多數(shù)與少數(shù)的問題。一方面，民主運(yùn)行的最高承載單位是主權(quán)國家，我國特殊的人口和政治體量決定了人民不能直接進(jìn)入決策議程，而是要以廣泛參與的形式選取個(gè)別代表代行人民決策和執(zhí)行?！斑x舉不僅是代議機(jī)關(guān)主要的運(yùn)行方式，也構(gòu)成了代表與選民的縱向責(zé)任機(jī)制?！贝砺穆氝^程中主要提取群眾中的代表性意見，對(duì)于非代表性意見缺乏提煉整合措施，特別是在民意調(diào)查中“一邊倒”的決策和傾向成為民主發(fā)展中所暴露出的突出問題。另一方面，“多數(shù)決原則”成為特別民主事項(xiàng)通過的基本準(zhǔn)繩。如中國憲法規(guī)定：全國人民代表大會(huì)通過一般法律，只需過半數(shù)的代表同意；而修改憲法，必須有2/3以上的多數(shù)同意。采納多數(shù)人的意見可以有效促進(jìn)民主議事日程，提高民主辦事效率，減少民主運(yùn)作成本，符合人民民主前期發(fā)展的實(shí)況和需求。但是，在投票和選擇不足半數(shù)或極少的情況下，如果保障機(jī)制涵蓋不全面，缺乏對(duì)少數(shù)群眾的需求對(duì)接，容易為國家治理特別是基層治理中的非組織化參與埋下深層隱患。

其次，是精英與群眾的問題。我國的民主制度結(jié)構(gòu)中界別設(shè)置是極具代表性的政治吸納機(jī)制。但不同于西方民主精英主義的少數(shù)人當(dāng)權(quán)，人民政協(xié)通過吸納各界別具有代表性的專家人才，突出專業(yè)領(lǐng)域特征，實(shí)現(xiàn)委員代表下的民意征集和共商共建。但是，自第八屆人民政協(xié)以來，我國政協(xié)界別設(shè)置整體趨于穩(wěn)定，界別吸納框架沒有進(jìn)行過大的調(diào)整，顯然是無法迎合新時(shí)代統(tǒng)戰(zhàn)格局的新變化。隨著新的社會(huì)階層人士社會(huì)影響力逐漸提高，并掌握越來越多的社會(huì)資源，人民政協(xié)在依據(jù)階層變化及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化界別方面明顯滯后，導(dǎo)致對(duì)個(gè)別群體的政治吸納能力減弱，既造成了優(yōu)質(zhì)政治資源的流失，也容易忽視底層群體的政治表達(dá)。

最后，是核心與邊緣的問題。全過程人民民主的特點(diǎn)在于全面性，重點(diǎn)就是要體現(xiàn)人民主體的全覆蓋和人民參與的全過程。相對(duì)于西方國家來說，我國民主制度強(qiáng)調(diào)人民當(dāng)家作主，這就要求在民主政治生活中做到系統(tǒng)設(shè)計(jì)和整體關(guān)照，不能存在無法涵蓋的邊緣人員和弱勢群體。而事實(shí)上，在實(shí)際民主運(yùn)作中真正需要表達(dá)自身訴求與利益的正是那些在話語空間上處于弱勢的底層群眾。民主的日益發(fā)展和進(jìn)步若是沒有解決社會(huì)弱勢群體的極端邊緣化問題，則會(huì)在整體和本質(zhì)上大大削弱民主的有效性。

（三）基層組織化水平低下

基層是檢驗(yàn)人民民主成效的試金石，當(dāng)前，基層組織化水平低下是桎梏民主發(fā)展的重要問題。全過程人民民主不僅體現(xiàn)橫向維度的全覆蓋，在縱向上也是涵蓋多層次組織化發(fā)展的系統(tǒng)性工程。在宏觀層面，黨領(lǐng)導(dǎo)一切，可以實(shí)現(xiàn)民主整體結(jié)構(gòu)的內(nèi)部耦合和外部策略推動(dòng)。在中觀層面，政治組織實(shí)施對(duì)民主政治結(jié)構(gòu)改革的組織支持，以政治性、指導(dǎo)性、公利性為特點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)分散化的民主資源整合，構(gòu)成相互配合的政治行為系統(tǒng)。在微觀層面，實(shí)現(xiàn)民主高質(zhì)量發(fā)展，取得實(shí)際性成效需聚焦于基層民主這一現(xiàn)實(shí)突破口，在具體技術(shù)和操作機(jī)制上重點(diǎn)把關(guān)和對(duì)口施策。然而，基層作為與人民群眾聯(lián)系最為緊密以及最大程度體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的層級(jí)，組織化水平卻明顯滯后于現(xiàn)實(shí)的民主發(fā)展需求，導(dǎo)致民主進(jìn)程緩慢，削弱了人民民主的質(zhì)量和效力。

第一，協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制不健全。隨著國家治理重心下沉至基層，基層組織管理呈現(xiàn)多元化趨勢。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)等基層群眾性自治組織搭建了居民/村民加強(qiáng)服務(wù)和管理的自治組織平臺(tái)，在加強(qiáng)精細(xì)化管理的同時(shí)也暴露了各組織間職能定位不明確、內(nèi)部協(xié)調(diào)溝通不暢等問題。例如，居民委員會(huì)與業(yè)主委員會(huì)作為自治組織，在主體上存在高度交叉，許多居民本身就是業(yè)主，在各項(xiàng)領(lǐng)域看似具有可拓展的共同合作空間，但是在實(shí)際分工上又暴露出冗雜重復(fù)等現(xiàn)象。可見，處于不同權(quán)力基礎(chǔ)的多個(gè)自治組織是黨和政府聯(lián)系人民群眾的重要橋梁和紐帶，但是如果不能構(gòu)建健全的協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制，形成黨委統(tǒng)籌下的組織領(lǐng)導(dǎo)，則不能推動(dòng)基層民主的有序開展。

第二，缺乏配套的組織規(guī)范?；鶎优c群眾具有直接聯(lián)系，在開展民主具體實(shí)踐中活動(dòng)范圍涉及廣泛，覆蓋人口眾多，面臨的情況也更加復(fù)雜。在此條件下，人民在參與民主實(shí)踐時(shí)往往依靠主觀意愿或是組織指派，而民主呈現(xiàn)效果也要受組織人員的履職程度和民眾的參與程度影響，缺乏相配套的激勵(lì)機(jī)制和約束措施。由于沒有形成與之相匹配的組織規(guī)范，在統(tǒng)籌各種環(huán)節(jié)的民主程序中，受到這種主觀意識(shí)的影響，各種責(zé)任義務(wù)很難得到明確和落實(shí)，加之各基層組織成員來源分散，兼職人員缺乏必要的工作熱情和專職能力，往往經(jīng)過簡單培訓(xùn)就能上崗，在組織化管理中容易削弱整體凝聚力和向心力，導(dǎo)致基層組織力薄弱。

第三，基層群眾共治缺乏活力。公眾參與是實(shí)現(xiàn)基層共治的重要環(huán)節(jié)，共治是發(fā)展基層民主的應(yīng)有之義。從目前發(fā)展來看，基層群眾在治理方面的主體意識(shí)不夠強(qiáng)烈，從理念上的“緊緊依靠群眾”到具體實(shí)踐中群眾以旁觀的角度依賴組織的安排和決定，公眾的參與程度尚沒有達(dá)到共治要求，這導(dǎo)致基層民主缺乏源源不斷的內(nèi)生動(dòng)力。根據(jù)國家治理現(xiàn)代化要求，打造合理化的基層治理體系精髓在于“共建共治共享”，而當(dāng)前人民的關(guān)注點(diǎn)落在共享環(huán)節(jié)，忽視了此前一系列的治理程序，“人人有責(zé)、人人盡責(zé)”尚未在群眾心里形成普遍概念。當(dāng)“自治—共治”在人民的主觀意識(shí)中沒有達(dá)成完全過渡時(shí)，就會(huì)自然降低基層活躍程度，導(dǎo)致基層在國家治理體系中活力減弱，同時(shí)也降低了基層民主賦能。

四、實(shí)踐把握：全過程民主的具體優(yōu)化路徑

民主制度的發(fā)展沒有完成時(shí)，全過程人民民主是制度優(yōu)化變遷的最新形態(tài)體現(xiàn)，可通過政治結(jié)構(gòu)改革、輻射范圍拓展、基層組織化建設(shè)開拓全過程人民民主的優(yōu)化路徑，實(shí)現(xiàn)民主的高質(zhì)量發(fā)展。

（一）加強(qiáng)民主政治的結(jié)構(gòu)性改革

在中國往往是存在一個(gè)民主的需求，才逐漸探索發(fā)展出相應(yīng)的民主制度與形式，隨著人民政治參與的議題和范圍越來越廣、參與的技術(shù)和質(zhì)量越來越高，民主政治結(jié)構(gòu)的適配性問題就顯得尤為重要。從人類政治文明的發(fā)展來看，中國地廣物博、人口眾多，提供了民主設(shè)計(jì)的典型樣本。擁有14億人口的大國如何實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主是當(dāng)代世界所關(guān)注的焦點(diǎn)。隨著中國各項(xiàng)改革舉措走向深入，面對(duì)民主發(fā)展過程中存在的供需不平衡不對(duì)稱不充分等問題，應(yīng)重點(diǎn)抓好民主政治的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，從民主供給側(cè)入手，加強(qiáng)對(duì)民主資源的分配整合，提高民主供給的質(zhì)量和效益。

第一，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與問需于民相結(jié)合，加強(qiáng)民主的高質(zhì)量供給。民主是帶有決定性影響的根本問題，需要統(tǒng)籌謀劃和部署。開門問策和問計(jì)于民是黨和國家推進(jìn)科學(xué)民主決策的重要行動(dòng)體現(xiàn)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的最終目的就是要落到維護(hù)人民的根本利益。對(duì)于民主發(fā)展中存在的供需失衡問題，既要從頂層角度考慮資源分配的全域性，將各方面情況納入實(shí)際考量范圍，具體到民主實(shí)踐，做到重大立法、決策經(jīng)由人民意志科學(xué)、民主產(chǎn)生，同時(shí)也要在各層級(jí)積極探索全過程人民民主的實(shí)現(xiàn)形式。保證在民主程序設(shè)計(jì)上推進(jìn)服務(wù)辦理便捷化、需求對(duì)接精細(xì)化、環(huán)節(jié)設(shè)置合理化，積極搭建頂層設(shè)計(jì)與底層邏輯相統(tǒng)一的多元化雙向溝通渠道。同時(shí)，要營造民眾在空間設(shè)定外的政治在場，通過開辟網(wǎng)絡(luò)直播、記者會(huì)、“部長通道”等渠道幫助人大代表與人民群眾構(gòu)成聯(lián)絡(luò)機(jī)制，及時(shí)了解、接收人民的具體需求指向，進(jìn)而在問需于民的基礎(chǔ)上作出滿足人民需求的科學(xué)決策。

第二，矯正民主政治系統(tǒng)內(nèi)部的要素配置扭曲。要想保持民主制度長期向好發(fā)展，就要從政治結(jié)構(gòu)的內(nèi)部入手，使各要素在結(jié)構(gòu)調(diào)整和改革中達(dá)到最優(yōu)配置。首先，從技術(shù)要素來看，民主的存在是將黨的主張、國家意志、人民意愿進(jìn)行有效整合和輸出的重要程序，是通過人民參與和監(jiān)督的方式避免權(quán)力的過分集中和濫用。孟德斯鳩在《論法的精神》中指出，“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。而中國從人民民主專政的國體出發(fā)，用人民的政治權(quán)利制約公共權(quán)力，顯然是符合中國國情的技術(shù)設(shè)計(jì)，為此，應(yīng)著力健全權(quán)力約束機(jī)制，以開通和完善信訪舉報(bào)制度、代表聯(lián)系群眾制度以及輿論監(jiān)督制度等渠道發(fā)揮民主監(jiān)督的積極作用，實(shí)現(xiàn)人民對(duì)公共權(quán)力的多維度多角度的全方位監(jiān)督。其次，從環(huán)境要素出發(fā)，民主的發(fā)展空間影響著民主的質(zhì)量和效益。民主的核心理念是要使人民有發(fā)言發(fā)聲、當(dāng)家作主的權(quán)利，而這個(gè)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要由代表機(jī)關(guān)來完成，所以需要建立相應(yīng)完善的代表激勵(lì)機(jī)制，切實(shí)保障人大代表能夠?yàn)槊癜l(fā)聲。其中言論免責(zé)保障是政治保障的重要內(nèi)容，保障了人大代表在審議報(bào)告、討論問題等環(huán)節(jié)的言論自由和有效發(fā)聲。最后，從政黨要素來看，中國是黨領(lǐng)導(dǎo)一切，不同于國外言論中的“一黨專政”，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的新型政黨制度，這種通力合作的新型政黨關(guān)系有力扭轉(zhuǎn)了多黨執(zhí)政中的競爭機(jī)制和一黨專政的獨(dú)裁機(jī)制，通過優(yōu)化和發(fā)展我國政黨制度可以使民主在執(zhí)政與參政、領(lǐng)導(dǎo)與合作、協(xié)商與監(jiān)督中實(shí)現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一。

（二）擴(kuò)展意見吸納范圍，強(qiáng)化民意征集力度

習(xí)近平總書記明確提出：“我們要隨時(shí)隨刻傾聽人民呼聲、回應(yīng)人民期待，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利?！逼降仁敲裰鞯膬?nèi)生要義，新時(shí)代，人民既是民主實(shí)施結(jié)構(gòu)中的主體也是客體對(duì)象，既是參與者也是享有者，同時(shí)也是民主成效的承載與體現(xiàn)。人民的意見反饋構(gòu)成了民主發(fā)展評(píng)判要素的最初來源并貫穿于人民民主的運(yùn)行始終。全過程人民民主立足人民的整體性，強(qiáng)化對(duì)民主空間內(nèi)的多維民意整合，重點(diǎn)吸納各領(lǐng)域優(yōu)勢政治資源，構(gòu)建涵蓋底層群眾和弱勢群體的民意征集結(jié)構(gòu)體系，以高覆蓋、多層次、托底式的軟措施和硬約束保證人民具有平等參與的場域和基本途徑。

第一，堅(jiān)持維護(hù)多數(shù)和照顧少數(shù)相結(jié)合，以協(xié)商緩解競爭機(jī)制下的對(duì)立關(guān)系。公民政治參與過程中對(duì)于產(chǎn)生的意見分歧往往采取少數(shù)服從多數(shù)的原則，正如美國政治學(xué)家杰斐遜指出，多數(shù)原則并非意味著可以侵害少數(shù)人權(quán)利，相反，少數(shù)人的權(quán)利也應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)。因此，在發(fā)展民主過程中加強(qiáng)多數(shù)與少數(shù)間的利益協(xié)調(diào)是避免將不同意見置于完全對(duì)立面的重要方面。這樣，就需要改變以往決策過程中出現(xiàn)的“一刀切”的絕對(duì)傾向。在將“協(xié)商”介入決策機(jī)制時(shí)，既要保障參與主體的物質(zhì)需要，也要照顧到精神需求，使無論處于多數(shù)還是少數(shù)的群體都能獲得平等、尊重和自我實(shí)現(xiàn)的需要，在實(shí)施優(yōu)先保護(hù)多數(shù)原則的前提下，可以根據(jù)少數(shù)人的意見采取配套方案，以分類整合和分眾施策的方法將各類別社情民意加以歸納、分配，同時(shí)抓好輿論調(diào)查，在了解公眾輿論傾向中完善和修正代表意見，以長期追蹤、抽樣反饋等手段改善問卷調(diào)查中“一邊倒”的“和諧景象”，在合理化的范圍內(nèi)優(yōu)化決策的生成和整體利益的觀照。

第二，堅(jiān)持以完整化覆蓋拓展人民政協(xié)界別吸納的輻射范圍。精英化和底層化看似是背道發(fā)展的兩個(gè)方向，實(shí)則內(nèi)在蘊(yùn)含了政協(xié)界別優(yōu)化的兩條路徑。一方面，新興社會(huì)精英代表著各自專業(yè)領(lǐng)域的前沿和先端水平，具有較強(qiáng)的社會(huì)影響力和話語主動(dòng)權(quán)，是新時(shí)代民主政治建設(shè)的重要力量。發(fā)展全過程人民民主，應(yīng)適應(yīng)這一要求重點(diǎn)吸納來自新媒體、社會(huì)組織、民營企業(yè)和外商投資企業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)中的精英代表，將新的社會(huì)階層納入到界別涵蓋范圍。另一方面，為適應(yīng)基層民主創(chuàng)新發(fā)展需要，政協(xié)界別吸納重心應(yīng)適當(dāng)下移，加強(qiáng)對(duì)民主隱藏力量的發(fā)掘和拓展，特別是工商聯(lián)、農(nóng)業(yè)界、社會(huì)福利和社會(huì)保障界等與底層群眾聯(lián)系密切的界別應(yīng)強(qiáng)化界別代表性，通過征集、整合人民所關(guān)心的迫切問題，加強(qiáng)底層群體和弱勢群體的組織化參與，實(shí)現(xiàn)委員聯(lián)絡(luò)群眾的有效溝通和精細(xì)化治理。

第三，加強(qiáng)基層民主教育，增進(jìn)人民對(duì)當(dāng)前民主發(fā)展的反思、要求、評(píng)價(jià)和理解。針對(duì)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)堵點(diǎn)，民眾參與改革和完善的意識(shí)不夠強(qiáng)烈，“置身事外”是基層民眾在民主建設(shè)中暴露出的共性問題。為此，加強(qiáng)基層民主教育，實(shí)現(xiàn)人民由外在性旁觀轉(zhuǎn)化為內(nèi)在性參與就顯得尤為重要。既要強(qiáng)化對(duì)群眾民主權(quán)利和義務(wù)的基礎(chǔ)性教育，保障廣大基層群眾在政治參與過程中能夠暢所欲言、積極表達(dá)，主動(dòng)規(guī)劃和設(shè)計(jì)民主制度的未來發(fā)展。同時(shí)也要因地制宜、因人施策，簡化民主運(yùn)行程序，避免部分群體在民主實(shí)踐中被邊緣化，尤其要保障那些喪失政治能力、亟須政治關(guān)照的特殊群體真正參與到民主實(shí)踐中來，切勿使參會(huì)群眾成為旁觀者。

（三）提升基層民主的組織化水平

基層民主的組織化水平關(guān)乎各民主要素的調(diào)配和整合程度，并直接影響全過程人民民主的有效性和全面性的實(shí)現(xiàn)。2021年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》對(duì)以增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)建設(shè)基層治理體系提出明確要求。提升基層民主的組織化業(yè)已成為構(gòu)建現(xiàn)代化基層治理體系的應(yīng)有之義，應(yīng)從黨建引領(lǐng)、制度設(shè)計(jì)、組織規(guī)范等角度健全組織協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)組織凝聚力和基層共治活力。

第一，加強(qiáng)黨建引領(lǐng)基層民主治理，推動(dòng)基層黨組織與基層自治組織的溝通與協(xié)調(diào)?；鶎用裰鞯慕M織化程度依托于各基層組織的工作效力，各組織間能否建立高效、協(xié)調(diào)的溝通合作機(jī)制決定民主運(yùn)行程序是否能夠正常有序開展。為此，應(yīng)強(qiáng)化黨在基層民主建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)作用，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）黨組織對(duì)基層各類組織和各項(xiàng)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以黨建引領(lǐng)基層民主治理，綜合提升基層組織力，明確基層治理重要事項(xiàng)中各組織間的任務(wù)分配和責(zé)任落實(shí)，加強(qiáng)在各環(huán)節(jié)中村（社區(qū)）黨委、村（居）民委員會(huì)“兩委”班子成員的協(xié)調(diào)配合和交叉任職，確保重大問題由黨組織研究討論后依照民主程序決定。各基層自治組織應(yīng)在不斷擴(kuò)大的共同合作空間內(nèi)強(qiáng)化責(zé)任界分和職能歸屬，在黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下形成以黨建引領(lǐng)群建，各組織相互協(xié)作的有序運(yùn)行機(jī)制。

第二，完善民主制度設(shè)計(jì)，使“一切從群眾中來，到群眾中去”合理化于具體的基層民主實(shí)踐。近年來，我國民主制度正在不斷完善，各地區(qū)應(yīng)在有效承接頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)積極拓展出具體的民主實(shí)踐形式，使制度扎根基層，同時(shí)也應(yīng)避免形式化的“走過場”現(xiàn)象，以公眾列席相關(guān)會(huì)議制度激發(fā)基層民主治理活力，既要在各種協(xié)商議事會(huì)、議政會(huì)中看到公眾的身影，更要聽到他們的心聲，體現(xiàn)人民參與的過程，加強(qiáng)不同文化背景的群體間的溝通與融入社會(huì)的能力，重點(diǎn)做好流動(dòng)人口的民主管理工作，以強(qiáng)化戶籍管理、設(shè)立流動(dòng)票箱等措施集中解決選民登記難等問題。

第三，制定組織規(guī)范，著力打造“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的基層民主治理共同體。共建和共治必然指向共享，但是人民要想跨越建設(shè)和治理各環(huán)節(jié)，直接分享最終成果顯然不符合平等公正的核心價(jià)值觀，也很難形成良好的民主運(yùn)行秩序。為此，優(yōu)化全過程人民民主，加強(qiáng)基層的組織化水平要根據(jù)中共中央關(guān)于基層治理的相關(guān)意見制定必要的組織規(guī)范，以人民參與共治為著力重點(diǎn)，對(duì)人民在基層民主共建中的基本權(quán)利、活動(dòng)內(nèi)容、責(zé)任義務(wù)、參與形式加以詳細(xì)規(guī)定，為群眾參與基層治理，建立健全相應(yīng)的保障和激勵(lì)機(jī)制，在制定規(guī)范上把握好原則性與靈活性的關(guān)系，推動(dòng)人民常態(tài)化參與民主治理，鼓勵(lì)人民在提高自治質(zhì)量的基礎(chǔ)上朝著共治方向發(fā)展。