PPP項目政府付費模式下可用性服務(wù)費計算方法探析

常翠萍

一、PPP項目的基本特征

（一）PPP是政府與社會資本方合作模式，是我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資建設(shè)中的一種融資模式

目前，我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)基本以政府投資為主要方式，存在融資方式單一、地方財政保障能力不足等問題。為破解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活力和動力不足，國家大力鼓勵和引導(dǎo)社會資本方積極參與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，力推政府與社會資本方合作（PPP）模式,國家和地方政府相續(xù)出臺一系列政策和辦法，為社會資本方參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施提供了強(qiáng)有力的政策支持和制度保障。

（二）政府與社會資本方合作實施,能夠有力緩解政府財政壓力，化解政府債務(wù)風(fēng)險

隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展需要，各級政府會不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入力度。達(dá)年來，政府債務(wù)規(guī)模增長過快，收支矛盾突顯，單靠政府方竭盡全力參與投資建設(shè)的傳統(tǒng)方式已不可行了。因此，為有效拓寬融資渠道，政府方改變了傳統(tǒng)投資方式，采用PPP合作模式，積極引入社會資本方參與項目建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，形成多元化資金投入機(jī)制，從而緩解了政府財政壓力，有效遏制政府債務(wù)規(guī)模增長速度。

（三）保障PPP項目長期合作的機(jī)制是特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)確立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

雙方合作是基于平等、自愿、長期、互利合作基礎(chǔ)上的，充分實現(xiàn)了各自權(quán)利與義務(wù)的對等、風(fēng)險與收益的平衡。

二、PPP項目運(yùn)作方式

經(jīng)營性項目，對于具有明確的收費基礎(chǔ)，并且通過經(jīng)營收費能夠完全收回投資和收益的項目。在一定合作期限內(nèi)，政府賦予社會資本方特許經(jīng)營權(quán)，采用投資-運(yùn)營-移交（BOT）等模式，由社會資本方投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營、維護(hù)，合作期限結(jié)束后，將項目無償移交給政府。

準(zhǔn)經(jīng)營性項目，對于經(jīng)營收費不足以收回投資和收益的項目，政府方賦予社會資本方特許經(jīng)營權(quán)并附加部分補(bǔ)助等措施，有效保障社會資本方可收回投資并取得合理回報。

非經(jīng)營性項目，對于完全不涉及使用者付費，社會資本方依靠政府付費方式收回投資和收益的項目，政府方通過購買服務(wù)方式，合理取得基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

三、PPP項目收入方式

（一）使用者付費

使用者付費是指由最終消費者直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。社會資本方通過直接向最終使用者處收取費用，以回收建設(shè)成本并取得合理收益。

（二）可行性缺口補(bǔ)助

可行性缺口補(bǔ)助是指使用者付費不足以完全滿足收回投資成本和合理回報時，由政府給予社會資本方一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以彌補(bǔ)其投資超出使用者付費部分的缺口。

（三）政府付費

政府付費是指政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。在政府付費模式下，政府承擔(dān)全部運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任，采用按效付費機(jī)制，建立較為完善的績效管理體系，通過在PPP項目全生命周期開展績效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績效監(jiān)控、績效評價及結(jié)果應(yīng)用等活動，并將績效評價結(jié)果與社會資本方獲得的收入相掛鉤，不僅有利于提高運(yùn)營維護(hù)的質(zhì)量，而且也提升公共服務(wù)水平。

政府付費方式下，政府依靠項目可用性向社會資本方付費，可用性付費是政府依據(jù)投資人所提供的基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)是否符合合同約定的要求來付費，投資人通過取得可用性服務(wù)費收回投資成本并取得合理投資回報。

在PPP項目運(yùn)營期內(nèi)，如何確定可用性服務(wù)費計費基數(shù)，如何選擇可用性服務(wù)費計算方法，直接影響投資人的投資利益，本文主要針對可用性服務(wù)費進(jìn)行討論。

四、可用性服務(wù)費基數(shù)的認(rèn)定

可用性服務(wù)費是政府對社會資本方建設(shè)成本在項目運(yùn)營期間每年的直接付費?？捎眯苑?wù)費應(yīng)當(dāng)根據(jù)建設(shè)成本和利潤水平合理來確定。

（一）建設(shè)成本的構(gòu)成

1.工程費用

包括建筑安裝工程費、設(shè)備及工具、器具購置費，在工程建設(shè)過程中，根據(jù)社會資本方投標(biāo)時填報的工程量清單綜合單價、計價原則、下浮率以及招標(biāo)文件約定的變更原則進(jìn)行計量確認(rèn)。工程建設(shè)完成后以結(jié)算審核機(jī)構(gòu)審定的額度為準(zhǔn)。

2.工程建設(shè)其他費

完成項目的規(guī)劃選址、環(huán)境影響評價及報批、立項及可研報批、測勘、初步設(shè)計及審查、施工圖審查、工程量清單控制價編制、招標(biāo)代理、跟蹤審計、施工監(jiān)理、第三方檢測（監(jiān)測）、臨時征地、房屋拆遷、管線遷改等工作所需費用。該項費用以實際發(fā)生額經(jīng)審計機(jī)構(gòu)單核后確認(rèn)為準(zhǔn)。需要強(qiáng)調(diào)的是，為了加快項目建設(shè)進(jìn)度，在社會資本方未中標(biāo)之前，由政府方負(fù)責(zé)本項目的相關(guān)前期工作。社會資本方中標(biāo)組建項目公司后，政府方會將已完成的前期工作取得成果移交給項目公司，項目公司需認(rèn)可政府方移交的前期工作成果，并由項目公司完成政府方剩余未完成的前期工作。前期工作費用的處理方式由政府方與項目公司協(xié)商確定支付方式。一般有兩種方式可供選擇，一是政府方已支付的前期工作費視同墊付業(yè)務(wù)，項目公司應(yīng)償還給政府方，納入可用性服務(wù)費計費基數(shù)。二是政府方已支付的前期工作費不納入總投資中，無需項目公司償還，不納入可用性服務(wù)費計費基數(shù)。無論采用哪種方式，均需在PPP合同中給予明確。

3.建設(shè)期貸款利息

建設(shè)期貸款利息是指項目在建期間發(fā)生的利息，實際過程中利息計算方式、利率等均以簽訂的《PPP合同》為準(zhǔn)。以溫嶺至常山公路遂昌湖山至黃沙腰段工程PPP項目為例，建設(shè)期利息并未按實際發(fā)生金額來確認(rèn)的，而是采用工程費用及工程建設(shè)其他費之和的80%（扣除總投資20%的項目資本金）作為建設(shè)期貸款利息計算基數(shù)，計息時間按平均投入法進(jìn)行計算，貸款利率采用建設(shè)期4年內(nèi)人民銀行發(fā)布的5年期以上貸款基準(zhǔn)利率的加權(quán)平均值計取。實務(wù)中存在特殊情形，建設(shè)期貸款利率屬于投標(biāo)競價指標(biāo)，由投標(biāo)人自行報價。

（二）合理利潤率

合理利潤率在招標(biāo)時由社會資本自行填報，招標(biāo)時設(shè)置最高控制利率，最終中標(biāo)利潤率隨中國人民銀行5年以上貸款基準(zhǔn)利率的調(diào)整而調(diào)整。

（三）調(diào)價機(jī)制

利率變動直接影響可用性服務(wù)費金額，可用性服務(wù)費僅在利率變化的情況下才予以調(diào)整。具體調(diào)整一般遵循以下原則：

1.銀行貸款利率變化引起的調(diào)整：每年度調(diào)整一次，按照每年1月1日中國人民銀行五年期以上貸款基準(zhǔn)利率為基準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整下一期的可用性服務(wù)費，即：每年1月1日中國人民銀行發(fā)布的五年期以上貸款基準(zhǔn)利率乘以（1+投標(biāo)時的合理利潤率上浮比例），計入可用性服務(wù)費計算公式。

2.若中國人民銀行取消5年期以上貸款基準(zhǔn)利率，按與項目合作期適應(yīng)期限貸款利率取用計算。

3.當(dāng)中國人民銀行公布的最高貸款期限不多于5年的，按最高利率取用計算。

五、可用性服務(wù)費計算方法

（一）計算方法種類

可用性服務(wù)費計算方法一般有三種，分別為等額本金法、等額本息法、財金[2015]21號文公式法。

1.等額本金法

計算公式：當(dāng)年可用性服務(wù)費=（社會資本建設(shè)成本÷n）+（社會資本建設(shè)成本-已支付付費金額）×i。

其中：i=合理利潤率。

2.等額本息法

計算公式：當(dāng)年可用性服務(wù)費=社會資本建設(shè)成本×i×（1+i）÷[（1+i）-1]。其中：i=投資收益率。

3.財金[2015]21號文公式法

計算公式：當(dāng)年可用性服務(wù)費=社會資本建設(shè)成本÷n×（1+合理利潤率）×（1+年度折現(xiàn)率）。其中：n=運(yùn)營期

合理利潤率=在招標(biāo)時由社會資本自行填報，最終中標(biāo)利潤率隨中國人民銀行5年以上貸款基準(zhǔn)利率的調(diào)整而調(diào)整折現(xiàn)率=參照同期地方政府債券收益率合理確定，即考慮資金時間成本，將年均建設(shè)成本折算成各年終值

（二）計算方法的共同點與不同點

共同點：均以建設(shè)總成本為計算基數(shù)，按投資收益率計算項目公司在營運(yùn)期中每年可獲得的回報。不同點：營運(yùn)期內(nèi)，項目公司每年從政府方取得本息數(shù)額不同。

六、可用性服務(wù)費績效考核

（一）績效考核目的

為貫徹PPP項目以運(yùn)營為核心、以績效為導(dǎo)向的理念，確保整個合作期健康穩(wěn)步發(fā)展，財辦金[2017]92號文件做了明確規(guī)定，要求積極推動項目建立按效付費績效考核機(jī)制，將項目建設(shè)期也納入績效考范疇，強(qiáng)化項目產(chǎn)出績效對社會資本回報的激勵約束效果。

（二）績效考核指標(biāo)和辦法

根據(jù)項目的產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，項目建設(shè)期績效考核標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置項目產(chǎn)出和項目管理兩個一級指標(biāo)，兩個一級指標(biāo)細(xì)化為多個二級和多個三級指標(biāo)。其中：項目產(chǎn)出績效主要從項目建設(shè)功能目標(biāo)角度考慮，綜合反映項目建設(shè)目標(biāo)的完成程度，重點考察項目預(yù)期的產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)是否按計劃完成建設(shè)，以及項目整改完成情況，以達(dá)標(biāo)性為主，包括建設(shè)任務(wù)的完成情況、整改目標(biāo)完成情況兩個二級指標(biāo)。其中建設(shè)任務(wù)完成情況是從項目竣工驗收達(dá)標(biāo)率以及完成及時率等方面進(jìn)行考核；整改目標(biāo)完成情況是依據(jù)項目竣工驗收意見的整改完成情況進(jìn)行考核。項目管理主要從項目全過程管理合規(guī)性角度，綜合反映項目管理的規(guī)范性。以合規(guī)性指標(biāo)為主，一般包括人員管理、資金管理、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)4個二級指標(biāo)。其中人員管理主要考核人員配置情況和到崗情況；資金管理主要考核建設(shè)資金使用合規(guī)性、資金節(jié)余情況以及融資交割情況；安全生產(chǎn)主要考察安全施工規(guī)范性和人員傷亡情況；環(huán)境保護(hù)主要考察建筑垃圾、粉塵、化學(xué)污染等情況。

建設(shè)期績效考核指標(biāo)的評分細(xì)則由政府方與社會資本方在PPP項目合同談判階段協(xié)商確定。項目施工階段，政府方代表、行業(yè)主管部門等相關(guān)部門根據(jù)建設(shè)期績效考核指標(biāo)評分細(xì)則，每半年對社會資本方考核項目管理指標(biāo)，包含人員管理、資金管理、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等指標(biāo)，一般分值設(shè)定為40分，項目管理指標(biāo)的平均分值作為該指標(biāo)的最終得分。項目建設(shè)完工后，政府方代表、行業(yè)主管部門等相關(guān)部門根據(jù)建設(shè)期績效考核指標(biāo)評分細(xì)則，對社會資本方考核建設(shè)產(chǎn)出指標(biāo)，包含建設(shè)任務(wù)完成情況、整改完成情況等指標(biāo)，一般分值設(shè)定為60分。

施工期間的項目管理指標(biāo)的考核平均分+建設(shè)產(chǎn)出指標(biāo)考核得分=建設(shè)期績效考核得分。

（三）績效考核結(jié)果運(yùn)用

績效考核結(jié)果與社會資本方取得的收入相掛鉤，PPP項目一般以不低于30%的建設(shè)成本（可用性服務(wù)費計費基數(shù)）參與建設(shè)期績效考核，建設(shè)期績效考核系數(shù)（r）與考核分?jǐn)?shù)(s)對應(yīng)關(guān)系在PPP合同中應(yīng)作明確約定，譬如：S≥90時，r=1；90＞S≥80時，r=0.99；80＞S≥70時，r=0.98；70＞S≥60時，r=0.96；60＞S≥50時，r=0.94；S＜50時，r=0.9。假定30%的建設(shè)成本參與績效考核時，則可用性服務(wù)費計費基數(shù)=30%建設(shè)成本×r+70%建設(shè)成本。

七、可用性服務(wù)費計算分析

（一）案例計算

浙江麗水市遂昌縣新建一條二級公路，靜態(tài)投資150000萬元，合作期限16年（建設(shè)期4年，運(yùn)營期12年），每年養(yǎng)護(hù)費用暫按500萬元，不包括大中修。社會資本方獨立成立項目公司，項目投資內(nèi)部收益率設(shè)定為4.9%，三種方法比較分析（為計算簡便，暫不考慮其他因素）。

方法一：等額本金法

根據(jù)條件設(shè)定投資收益率為4.9%。假定績效考核系數(shù)達(dá)標(biāo)100%，當(dāng)年運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額足額支付。運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額如下表（單位：萬元）：

?

方法二：等額本息法

根據(jù)條件設(shè)定投資收益率為4.9%。假定績效考核系數(shù)達(dá)標(biāo)100%，當(dāng)年運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額足額支付。運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額如下表（單位：萬元）：

?

方法三：財金[2015]21號文公式法

?

根據(jù)條件設(shè)定合理利潤率為4.9%，折現(xiàn)率為4.4%（結(jié)合考慮同期遂昌縣、麗水市、浙江省等地方政府收益率及財政運(yùn)營補(bǔ)貼發(fā)生在2021年及以后的影響因素，本項目折現(xiàn)率采用4.4%計算。），假定績效考核系數(shù)達(dá)標(biāo)100%，當(dāng)年運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額足額支付。運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額如上表（單位：萬元）：

（二）結(jié)果分析

1.可用性服務(wù)費對比

通過計算得出，不同方法下可用性付費對比圖：

2.對比分析

（1）采取等額本金計算方法，運(yùn)營期內(nèi)每年取得可用性服務(wù)費呈逐年遞減，運(yùn)營前期可以取得較多的投資回報，相較于等額本息法和21號文公式法可緩解投資人投資壓力，能夠提前收回投資，減少投資風(fēng)險，但該方法可獲得投資回報總額最少。

（2）采用等額本息計算方法，運(yùn)營期內(nèi)每年取得可用性服務(wù)費呈逐年均等，運(yùn)營前期與后期是一致的，相較于等額本金法前期回報多，較于21號文公式前期回報少，該方法可獲得投資回報總額居中。

（3）采用《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）計算方法，運(yùn)營期前期取得運(yùn)營補(bǔ)貼支出數(shù)額最小，投資人前期投資回報較低，運(yùn)營期內(nèi)每年取得可用性服務(wù)費呈逐年遞增，相較于等額本金法和等額本息法投資回報慢，投資壓力最大，但該方法可獲得投資回報總額最高。

八、結(jié)論

不同的PPP項目有著各自行業(yè)特點，實施方案也均存在差異，投資人要結(jié)合企業(yè)實際情況，分析當(dāng)?shù)刎斦话愎差A(yù)算支出情況，選取對應(yīng)的方法進(jìn)行計算，切不可以偏概全，同時歡迎大家共同交流學(xué)習(xí)。