構(gòu)建預(yù)算管理績效評價體系助推高校高質(zhì)量發(fā)展

陳薇薇

一、引言

新時期加強(qiáng)高等教育的內(nèi)涵建設(shè)，走高質(zhì)量發(fā)展之路，是我高等教育事業(yè)追求的目標(biāo)，《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》的公布和一系列新法規(guī)、新政策的有利落地落實(shí)，為民辦高校的發(fā)展提供了內(nèi)涵建設(shè)的新思路。民辦高校要想在公辦雙一流高校和高水平應(yīng)用型大學(xué)中占有一席之地，需要加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，提升教育教學(xué)水平，提高辦學(xué)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)特色發(fā)展。其中，預(yù)算管理與高校辦學(xué)效益及高質(zhì)量發(fā)展息息相關(guān)，構(gòu)建完善的預(yù)算管理體系，有利于辦學(xué)資源的合理配置，提高預(yù)算資金使用效益，實(shí)現(xiàn)民辦高校辦學(xué)效益的最大化，保障和促進(jìn)民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展。目前，針對民辦高校的績效評價研究相對較少，而民辦高校身份的特殊性及發(fā)展的迫切性，需要建立一套規(guī)范、合理、有效的預(yù)算績效評價體系，科學(xué)地評價民辦高校教育資源的使用及收益情況。

二、民辦高校預(yù)算管理現(xiàn)狀及存在的問題

近年來，大多民辦高校二級學(xué)院的設(shè)置，給學(xué)校的管理模式帶來了新的契機(jī)。課程建設(shè)、專業(yè)發(fā)展、教學(xué)科研、人才引進(jìn)等一系列強(qiáng)勁舉措豐富了民辦高校的內(nèi)涵建設(shè)，但也增加了對運(yùn)營資金和教學(xué)資源的需求。雖然國家財政性教育經(jīng)費(fèi)撥款力度不斷加大，但其在民辦高校收入來源中微乎其微。如何保證民辦高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)充足穩(wěn)定，教學(xué)資源科學(xué)配置，資金使用效率有效提高，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)效益的最大化，成為高校財務(wù)管理面臨的核心問題。民辦高校要在財務(wù)重壓下實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須加強(qiáng)內(nèi)部管理，尤其是財務(wù)預(yù)算管理。目前，民辦高校預(yù)算管理存在以下幾方面問題：

（一）績效管理意識淡薄

高?？冃Ч芾淼哪康氖莾?yōu)化教學(xué)資源配置、節(jié)約辦學(xué)成本、提高教育質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)社會效益。預(yù)算績效管理是以目標(biāo)為導(dǎo)向，將績效理念融入到學(xué)校日常運(yùn)營的各個環(huán)節(jié)，貫穿預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行控制、預(yù)算監(jiān)督與評價的全過程，對其業(yè)務(wù)流程與信息化系統(tǒng)進(jìn)行科學(xué)有序銜接的一種預(yù)算體制。現(xiàn)階段，民辦高校的預(yù)算管理仍以傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式為主，預(yù)算績效的理念和方法在實(shí)際運(yùn)用中沒有充分融合。如預(yù)算目標(biāo)設(shè)置時，部分高校只重視自然年度內(nèi)短期目標(biāo)，忽視高校長期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，預(yù)算銜接性不連續(xù)。預(yù)算編制中，涉及的年度收支計劃內(nèi)容不全面，無法為預(yù)算績效評價提供完整數(shù)據(jù)；預(yù)算編制的主體大都是高校財務(wù)部門，各二級單位（學(xué)院）上報部門預(yù)算多是照搬往年模式，參與度不高，影響預(yù)算資金配置的準(zhǔn)確性；高校財務(wù)人員專業(yè)素養(yǎng)也影響到預(yù)算編制的科學(xué)合理性，編制方法不靈活等難以為預(yù)算管理績效評價提供有力支撐。

（二）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管力度不夠

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算單位實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的關(guān)鍵步驟，是整個預(yù)算管理工作順利開展的助推器。民辦高校的預(yù)算執(zhí)行主要是各責(zé)任主體對預(yù)算執(zhí)行全過程的整體控制，但在實(shí)際預(yù)算執(zhí)行過程中，資金支出不規(guī)范、預(yù)算資金使用效率不高、年末突擊加大預(yù)算支出、預(yù)算調(diào)整審核不嚴(yán)等情況屢見不見，極大影響了預(yù)算資金的使用效益。盡管高校財務(wù)部門已通過定期監(jiān)督跟進(jìn)預(yù)算執(zhí)行情況，但對相關(guān)部門、相關(guān)環(huán)節(jié)未通過獎懲措施予以鼓勵或約束，監(jiān)管機(jī)制不健全，造成部分高校預(yù)算資金使用未嚴(yán)格遵照預(yù)算計劃。從財務(wù)管理的角度，盡管資金的使用未違反會計法律的規(guī)定，也符合財務(wù)規(guī)范和會計核算要求，但從學(xué)校層面綜合考慮，不利于預(yù)算資金執(zhí)行過程的控制和監(jiān)督，預(yù)算執(zhí)行管理水平不高制約了預(yù)算管理效果的體現(xiàn)。

（三）績效評價體系不健全

績效評價是當(dāng)前國際教育發(fā)展的大趨勢，對高校發(fā)展有著重要推動作用。已有學(xué)者對公辦高校預(yù)算績效評價體系進(jìn)行了較為深入的研究，而民辦高校的相關(guān)研究較少且不完整。我國民辦高校辦學(xué)性質(zhì)的特殊性導(dǎo)致了績效評價指標(biāo)難以統(tǒng)一。預(yù)算績效評價指標(biāo)篩選與預(yù)算目標(biāo)的契合度、績效評價方法選擇的科學(xué)合理性、數(shù)據(jù)來源口徑的一致和數(shù)據(jù)采集的準(zhǔn)確性、績效評價結(jié)果的實(shí)際應(yīng)用效果、績效評價體系的全面性和可推廣等問題客觀制約了預(yù)算績效評價體系的構(gòu)建和預(yù)算管理機(jī)制的穩(wěn)定性。

《中華人民共和國預(yù)算法》（2018年修訂）中明確了“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價”的法律規(guī)定，強(qiáng)化了績效管理要求，并將績效的思維貫穿于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算以及預(yù)算監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)?，F(xiàn)階段，已有部分民辦高校建立了預(yù)算績效評價體系，強(qiáng)化預(yù)算績效管理，但整體效果和預(yù)期目標(biāo)還有待提高。

本文以T民辦高校為例，構(gòu)建預(yù)算績效評價指標(biāo)體系的完整框架，力求完善預(yù)算績效評價機(jī)制，創(chuàng)新內(nèi)部治理體系，迸發(fā)民辦高校高質(zhì)量發(fā)展新引擎。

三、構(gòu)建民辦高校預(yù)算管理績效評價體系——以T高校為例

（一）T高校預(yù)算管理概況

T民辦高校預(yù)算管理是基于學(xué)校事業(yè)發(fā)展需要，以年度工作目標(biāo)為導(dǎo)向，通過對教學(xué)運(yùn)行、后勤運(yùn)轉(zhuǎn)、內(nèi)涵建設(shè)等學(xué)校活動和經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行全面預(yù)測和籌劃，統(tǒng)籌學(xué)校往年結(jié)余資金及財政專項(xiàng)，科學(xué)、有效調(diào)配各項(xiàng)資金資源，并對上述活動全過程進(jìn)行監(jiān)督和分析，通過一定的手段評價和反饋財務(wù)運(yùn)行結(jié)果，完善教學(xué)運(yùn)行等日?；顒拥倪\(yùn)轉(zhuǎn)，從而推動學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的管理活動。為進(jìn)一步健全T民辦高校預(yù)算管理體系，強(qiáng)化預(yù)算資金使用時效性，提高財務(wù)預(yù)算管理績效性，T民辦高校以高質(zhì)量發(fā)展為主題，樹立以“目標(biāo)任務(wù)”為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理理念，堅持預(yù)算績效效益為核心，調(diào)整和完善預(yù)算編制、審核、執(zhí)行、監(jiān)督及評價等工作，促進(jìn)財務(wù)可持續(xù)發(fā)展。

（二）T高校預(yù)算管理績效評價體系構(gòu)建框架

T民辦高校預(yù)算管理績效評價體系框架構(gòu)建基于預(yù)算績效目標(biāo)、預(yù)算編制流程、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、預(yù)算績效評價四個方面展開，力求推進(jìn)預(yù)算管理水平的提升。

1.設(shè)立預(yù)算績效目標(biāo)

T民辦高校以“致力于打造特色品牌，增強(qiáng)核心競爭力，堅持創(chuàng)新發(fā)展，建設(shè)高水平應(yīng)用型大學(xué)”為發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。目前，我國高等教育正在走內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展之路，T民辦高校加大了對品牌專業(yè)、教學(xué)改革、課程建設(shè)、教學(xué)科研等的投入，力爭實(shí)現(xiàn)“教育教學(xué)高質(zhì)量促學(xué)生能力提升”和“科學(xué)研究大力度促產(chǎn)學(xué)研合作”雙管齊下。因此，從教育教學(xué)、科學(xué)研究、財務(wù)運(yùn)行三個維度考慮確定預(yù)算績效目標(biāo)。教育教學(xué)方面，從T民辦高校的在校生學(xué)生人數(shù)、考研率、就業(yè)率方面設(shè)立具體指標(biāo)；科學(xué)研究維度的績效指標(biāo)，主要通過全校科研項(xiàng)目立項(xiàng)數(shù)、科研成果數(shù)、科研經(jīng)費(fèi)增長率體現(xiàn)；從財務(wù)運(yùn)行角度，主要考慮辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、科研收入、預(yù)算執(zhí)行率三個具體目標(biāo)設(shè)立績效目標(biāo)。具體指標(biāo)設(shè)置如下表1。

表1 T民辦高校預(yù)算績效目標(biāo)

2.完善預(yù)算編制過程

T高校遵循“科學(xué)準(zhǔn)確、厲行節(jié)約、盡量細(xì)化”原則，以高素質(zhì)應(yīng)用型人才培養(yǎng)為中心地位，進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算編制流程，提高預(yù)算管理績效。預(yù)算編制流程上改變學(xué)校下達(dá)指令、逐級而下通知再反饋的由上而下模式，改進(jìn)為自下而上的直線式模式，突出各部門、各二級單位的主體地位，充分授權(quán)各職能部門及二級單位，科學(xué)籌劃，充分論證，科學(xué)合理地編制預(yù)算方案。預(yù)算編制由預(yù)算編制小組領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)處組織，按層級可分為校級綜合預(yù)算、歸口職能預(yù)算、二級單位預(yù)算。校級綜合預(yù)算由財務(wù)處統(tǒng)一編報；歸口職能預(yù)算由各歸口職能部門根據(jù)職責(zé)分工和自身實(shí)際，提出資金需求及依據(jù)，編制本部門預(yù)算；二級單位預(yù)算由各二級單位結(jié)合年度教學(xué)、科研任務(wù)，預(yù)計年度工作計劃，列明資金需求及詳細(xì)說明，編報本單位預(yù)算。各職能部門、二級單位預(yù)算計劃提交財務(wù)處匯總統(tǒng)計，財務(wù)處結(jié)合上年度各項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行情況，綜合考慮各部門、各單位實(shí)際需求的基礎(chǔ)上，參考學(xué)校年度發(fā)展規(guī)劃及收入計劃，對上報數(shù)據(jù)進(jìn)行審查并修改后，形成包括學(xué)校事業(yè)經(jīng)費(fèi)、財政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)以及科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算的初步草案，而后上報各部門（單位）分管校領(lǐng)導(dǎo)及財務(wù)分管校領(lǐng)導(dǎo)審核，再由分管財務(wù)校領(lǐng)導(dǎo)結(jié)合擬定的預(yù)算績效目標(biāo)，進(jìn)行二次審定和調(diào)整，預(yù)算編制小組在此基礎(chǔ)上溝通各方意見后，酌情修改處理，形成最終的年度預(yù)算方案，經(jīng)黨政聯(lián)席會討論通過后經(jīng)理事會批準(zhǔn)后實(shí)施，同時報至學(xué)校主管部門備案。T民辦高校預(yù)算編制流程圖如圖1所示。

圖1 T民辦高校預(yù)算編制流程圖

3.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督

T高校應(yīng)建立一套覆蓋領(lǐng)導(dǎo)、部門、教職工三個層面的績效監(jiān)管體系，既要以預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出管理作為日常工作重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)對預(yù)算執(zhí)行全過程監(jiān)管，提高資金使用效率，確保各項(xiàng)支出合理規(guī)范；還應(yīng)結(jié)合預(yù)算績效目標(biāo)，實(shí)時監(jiān)督和反饋目標(biāo)完成情況，確保預(yù)算資金實(shí)際效用真正體現(xiàn)在學(xué)校發(fā)展的各個環(huán)節(jié)，推動T民辦高校預(yù)算績效管理工作實(shí)效落地落實(shí)。從領(lǐng)導(dǎo)層面，由分管財務(wù)工作的校領(lǐng)導(dǎo)牽頭，財務(wù)審計紀(jì)檢多部門聯(lián)動，加大對年度預(yù)算執(zhí)行情況的巡查力度，重點(diǎn)關(guān)注學(xué)校大型建設(shè)、各類教改科研競賽、學(xué)生活動等經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目的資金情況，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，注重風(fēng)險防范，保障預(yù)績效管理工作穩(wěn)步推進(jìn)。其次，財務(wù)處作為預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管工作的首要部門，要重視預(yù)算執(zhí)行工作，加強(qiáng)收入預(yù)算執(zhí)行管理，做到各項(xiàng)收入應(yīng)收盡收，確保完成績效目標(biāo)任務(wù)；規(guī)范支出預(yù)算管理，嚴(yán)格財務(wù)審核制度，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管控，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行結(jié)余管理，并不定期對各部門、各單位類資金的使用情況進(jìn)行通報，加大監(jiān)督管控力度。最后，為保障T高校預(yù)算績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)進(jìn)一步調(diào)動教職員工的主動性和積極性，采取多形式并借助信息化手段，尤其是對教學(xué)科研中的程式化和形式化問題予以監(jiān)督，發(fā)揮教職工層面的公眾監(jiān)督作用。

4.構(gòu)建預(yù)算績效評價指標(biāo)

T高校預(yù)算績效評價指標(biāo)既要保證與預(yù)算績效目標(biāo)的一致性，還要從學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，結(jié)合年度工作任務(wù)，科學(xué)選取評價指標(biāo)，綜合反映T民辦高校預(yù)算績效目標(biāo)的完成進(jìn)度及各部門、各單位受托責(zé)任履行情況。因此，以高?；韭毮転榛A(chǔ)，參考教育部等對高校整體績效評價及相關(guān)學(xué)者研究所采用的評價指標(biāo)，結(jié)合T民辦高校實(shí)際辦學(xué)情況，通過對學(xué)校相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)人員、各部門、各單位主要負(fù)責(zé)人及高校專家進(jìn)行問卷調(diào)查，綜合篩選出涵蓋學(xué)校4個一級指標(biāo)、16個二級指標(biāo)，形成T民辦高校預(yù)算績效評價指標(biāo)體系。T民辦高校預(yù)算績效評價指標(biāo)的構(gòu)成具體如表2所示。

表2 T民辦高校預(yù)算績效評價指標(biāo)

四、民辦高校預(yù)算績效評價的現(xiàn)實(shí)意義

（一）提升高校財務(wù)管理水平

預(yù)算是高校內(nèi)涵式發(fā)展頂層設(shè)計和戰(zhàn)略規(guī)劃的首要體現(xiàn)，預(yù)算管理是全面提高財務(wù)精細(xì)化管理工作的重要抓手，也是促進(jìn)高校高質(zhì)量提升的一項(xiàng)重要工作。績效評價可以為高校財務(wù)預(yù)算管理提供預(yù)算目標(biāo)制定依據(jù)，民辦高校借助預(yù)算績效評價手段對財務(wù)預(yù)算管理全面分析，根據(jù)評價結(jié)果分析問題、反饋結(jié)果、實(shí)施考核，有針對性地改進(jìn)和完善預(yù)算管理工作。通過推進(jìn)預(yù)算績效評價在預(yù)算管理中的廣泛應(yīng)用，有助于強(qiáng)化績效理念，增強(qiáng)辦學(xué)成本意識，正確認(rèn)識高等教育“非營利性”的本質(zhì)，高效地發(fā)揮高校各項(xiàng)教學(xué)資源實(shí)際效用，提高教育教學(xué)服務(wù)質(zhì)量?？冃гu價下的財務(wù)預(yù)算管理，是實(shí)現(xiàn)財務(wù)目標(biāo)管理的重要手段，民辦高校將有限的資金投入到最需要的領(lǐng)域，有助于進(jìn)一步提升資金使用的優(yōu)質(zhì)化，強(qiáng)化財務(wù)績效管理，有效進(jìn)行財務(wù)控制，提升高校財務(wù)管理水平。

（二）推動高校數(shù)字化校園建設(shè)

大數(shù)據(jù)時代，財務(wù)信息化成為提升部門工作質(zhì)量的重要手段，信息化技術(shù)的應(yīng)用有效提高了高校財務(wù)工作效率。民辦高校預(yù)算管理融入信息化手段，能夠加強(qiáng)校內(nèi)各部門間的信息溝通，實(shí)現(xiàn)各部門、各單位之間方便、快捷的數(shù)據(jù)共享，提高服務(wù)質(zhì)量和水平；借助互聯(lián)網(wǎng)+等數(shù)據(jù)分析和統(tǒng)計的應(yīng)用，適時反饋預(yù)算資金的實(shí)際支出情況，更為精確的對教育資源進(jìn)行合理配置，增強(qiáng)財務(wù)信息使用的有效性，有利于領(lǐng)導(dǎo)決策的科學(xué)性。通過對高校預(yù)算管理過程績效反饋的動態(tài)監(jiān)控，保證預(yù)算執(zhí)行力，有助于完善預(yù)算績效評價機(jī)制，實(shí)現(xiàn)教育教學(xué)資源的有效配置，彰顯財務(wù)管理效能，提升財務(wù)信息化水平，助推高校“數(shù)字化校園”建設(shè)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

（三）明確預(yù)算績效管理責(zé)任

績效管理落地是預(yù)算績效管理實(shí)施中的難點(diǎn)，預(yù)算績效管理落地的關(guān)鍵是責(zé)任落實(shí)。民辦高校在預(yù)算管理過程中，正確認(rèn)識績效管理系統(tǒng)的責(zé)任體系，做到績效管理的各個個環(huán)節(jié)分工明確，責(zé)任清晰，重點(diǎn)明確權(quán)責(zé)關(guān)系及財務(wù)關(guān)系，全面實(shí)施績效管理主體責(zé)任制。通過落實(shí)預(yù)算績效管理責(zé)任，做好預(yù)算績效管理的授權(quán)工作，明確民辦高校各單位、各部門的主要預(yù)算績效負(fù)責(zé)人，更加注重預(yù)算績效評價過程及反饋結(jié)果。在此基礎(chǔ)上，從強(qiáng)化預(yù)算管理主體責(zé)任入手，多方舉措，全力提升績效評價質(zhì)量，通過各個層級承擔(dān)起績效管理落地過程中的責(zé)任，確保預(yù)算績效管理實(shí)施的落地，真正實(shí)現(xiàn)績效管理的高效。

（四）助推民辦高校高質(zhì)量發(fā)展

“十四五”時期，我國高等教育將進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，民辦高校作為高等教育的重要組成部分，更應(yīng)在穩(wěn)中求進(jìn)中推動其高質(zhì)量發(fā)展。民辦高校立足學(xué)校中長期發(fā)展戰(zhàn)略，在全面、客觀、系統(tǒng)地分析學(xué)校內(nèi)外部環(huán)境的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定發(fā)展目標(biāo)，確定本校發(fā)展的重點(diǎn)、特色及定位。在財務(wù)管理過程中，通過合理設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)，形成具有可操作性的預(yù)算績效評價方案，進(jìn)行財務(wù)績效評價，并實(shí)施、監(jiān)控、評估考核等過程，反饋績效評價結(jié)果，為下年度財務(wù)預(yù)算管理工作提供數(shù)據(jù)支撐，減少財務(wù)風(fēng)險。同時，采取必要的績效評價手段客觀評價民辦高校運(yùn)行現(xiàn)狀及內(nèi)部治理效益，可以量化管理層決策依據(jù)，打造高質(zhì)量發(fā)展新動能，推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有效提升高校管理執(zhí)行力，不斷推進(jìn)學(xué)校健康持續(xù)發(fā)展。