競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系之（二）狀態(tài)核查法

■ 楊建強(qiáng) 張鋒 吳力 陳倆興 孫也尊

裝備競爭性采購，是指軍隊(duì)裝備采購部門采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價(jià)、評審確認(rèn)等競爭性采購方式，確定供應(yīng)商和采購價(jià)格，獲取裝備預(yù)先研究、研制、試驗(yàn)鑒定、訂購和維修保障等產(chǎn)品、技術(shù)與服務(wù)的行為。凡具有多家潛在供應(yīng)商、采用競爭性采購所需時(shí)間可以滿足采購任務(wù)時(shí)限要求的裝備采購任務(wù)，裝備采購部門應(yīng)當(dāng)積極開展競爭性采購。

為確保裝備競爭性采購合同履行質(zhì)量，需要對合同相關(guān)管理工作進(jìn)行監(jiān)督檢查。廣義的合同監(jiān)督管理范圍包括合同的訂立、履行、變更、終止、違約責(zé)任、合同履行監(jiān)督及相關(guān)合同管理工作的督導(dǎo)檢查，監(jiān)督對象包括合同甲乙雙方。狹義的合同監(jiān)督管理即常說的采購合同監(jiān)管限定于對合同乙方的合同履行過程進(jìn)行監(jiān)督管理。為降低裝備采購風(fēng)險(xiǎn)，提高裝備建設(shè)水平，2018 年建立裝備采購合同監(jiān)管工作運(yùn)行機(jī)制，2022 年發(fā)布《軍隊(duì)裝備采購合同監(jiān)督管理暫行規(guī)定》，在法規(guī)制度層面明確了裝備采購合同監(jiān)管工作要求。

1 競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系簡介

針對當(dāng)前軍事代表在競爭性采購裝備合同監(jiān)管工作中存在的問題和難點(diǎn)，經(jīng)過調(diào)研、分析、總結(jié)和比較借鑒，課題組緊貼任務(wù)實(shí)際創(chuàng)造性地提出了15種單項(xiàng)監(jiān)管方法（追溯歷史法、狀態(tài)核查法、能力評估法、焦點(diǎn)附加法、動(dòng)態(tài)更替法、多項(xiàng)選擇法、節(jié)點(diǎn)激勵(lì)法、聯(lián)合監(jiān)管法、負(fù)面清單法、告知承諾法、隨機(jī)抽查法、三方審計(jì)法、用戶告知法、分步結(jié)算法、交叉評價(jià)法）和5 種系統(tǒng)監(jiān)管方法（分級(jí)監(jiān)管法、分類監(jiān)管法、分階段監(jiān)管法、分層次監(jiān)管法、分模式監(jiān)管法）構(gòu)建的合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系，確保了以質(zhì)量為核心的合同監(jiān)管工作的創(chuàng)新開展。本文介紹單項(xiàng)監(jiān)管方法之狀態(tài)核查法。

2 狀態(tài)核查法

2.1 狀態(tài)核查法的提出背景

目前競爭性采購合同的兩種典型類型為科研合同和訂購合同，在合同監(jiān)管實(shí)踐過程中，由競爭性采購方式和規(guī)則所導(dǎo)致技術(shù)狀態(tài)管理存在較多問題。對于科研合同監(jiān)管，主要體現(xiàn)在有多個(gè)科研中標(biāo)單位時(shí)的技術(shù)狀態(tài)統(tǒng)型問題，如何統(tǒng)、統(tǒng)到哪一層級(jí)，到底是操作界面、使用方式、對外接口統(tǒng)一，還是技術(shù)狀態(tài)、圖樣和文件完全統(tǒng)一，還是部分配套產(chǎn)品采用統(tǒng)型產(chǎn)品，研制總要求規(guī)定的不夠明確，僅僅以“滿足統(tǒng)型要求”進(jìn)行約束，并且統(tǒng)型的基準(zhǔn)狀態(tài)（一般是中標(biāo)第一名單位的樣機(jī)）也在變化?？蒲泻贤O(jiān)管時(shí)還會(huì)有分層次競爭性采購的要求，在系統(tǒng)總體中標(biāo)后每家總體單位正式研制時(shí)，分系統(tǒng)也陸續(xù)進(jìn)行招標(biāo)，且分系統(tǒng)中標(biāo)單位也一般取兩家以上，導(dǎo)致最終的狀態(tài)紛繁復(fù)雜，有多種技術(shù)狀態(tài)組合；有的項(xiàng)目為了激發(fā)承制單位產(chǎn)品不斷改進(jìn)的積極性，不僅僅立項(xiàng)招標(biāo)時(shí)采取競爭性采購，正式研制階段的各階段（初樣、正樣、鑒定、定型）均采取競爭策略，導(dǎo)致產(chǎn)品不同階段技術(shù)狀態(tài)變化較大。

對于訂購合同監(jiān)管，經(jīng)過規(guī)范的科研程序技術(shù)狀態(tài)得到穩(wěn)定固化的競爭性采購型號(hào)裝備，一般是采取競爭性談判方式后簽訂訂購合同，合同監(jiān)管時(shí)技術(shù)狀態(tài)管理相對問題較少，只需做好裝備使用時(shí)個(gè)別地方需優(yōu)化改進(jìn)時(shí)的技術(shù)狀態(tài)更改控制管理。對于未經(jīng)規(guī)范科研程序的非型號(hào)競爭性采購裝備，則合同監(jiān)管時(shí)技術(shù)狀態(tài)管理問題較多，這類合同簽訂前通常以會(huì)議形式進(jìn)行技術(shù)狀態(tài)確認(rèn)，合同條款中約定“按甲方確認(rèn)的技術(shù)狀態(tài)”進(jìn)行制造和驗(yàn)收，限于技術(shù)狀態(tài)確認(rèn)會(huì)的局限性（相對于嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目蒲谐绦蚨裕追酱_認(rèn)的狀態(tài)卻往往不夠科學(xué)和明確，比如技術(shù)狀態(tài)確認(rèn)會(huì)的重點(diǎn)一般是確認(rèn)指標(biāo)，對于沒有經(jīng)過比測驗(yàn)證的技術(shù)指標(biāo)的確認(rèn)是否適宜合理；中標(biāo)后簽訂合同后開展合同監(jiān)管實(shí)施時(shí)，如果需對沒有比測驗(yàn)證過的指標(biāo)同步進(jìn)行補(bǔ)充試驗(yàn)如果測試結(jié)果未達(dá)到投標(biāo)承諾或者出現(xiàn)故障，或者為解決前期競標(biāo)試驗(yàn)中出現(xiàn)的技術(shù)質(zhì)量問題，需要對中標(biāo)樣機(jī)進(jìn)行技術(shù)狀態(tài)更改，還要對技術(shù)狀態(tài)進(jìn)行再次確認(rèn)和簽訂合同補(bǔ)充協(xié)議；除指標(biāo)外確認(rèn)的圖樣和技術(shù)文件質(zhì)量不高、可生產(chǎn)性較差，圖樣和技術(shù)文件與中標(biāo)樣機(jī)狀態(tài)是否真正一致很難考證，特別是配套和外購產(chǎn)品往往以投標(biāo)書中所列的清單目錄為依據(jù)，沒有充分核對配套外購產(chǎn)品的狀態(tài)以及和系統(tǒng)指標(biāo)的協(xié)調(diào)性；技術(shù)狀態(tài)確認(rèn)專家審核時(shí)間有限，基本上是承制單位怎么報(bào)，上面就怎么備案；加上技術(shù)狀態(tài)確認(rèn)后圖紙往往較難簽章，生產(chǎn)所需圖紙版本的有效性和正確性有待認(rèn)定；軍選民用競爭性訂購產(chǎn)品相當(dāng)于市場貨架采購，其生產(chǎn)管理采用的是民用標(biāo)準(zhǔn)，和目前合同監(jiān)管要求的技術(shù)狀態(tài)管理軍標(biāo)要求不匹配。

2.2 狀態(tài)核查法的設(shè)計(jì)思路

基于以上考慮，有必要在多個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)對產(chǎn)品狀態(tài)進(jìn)行多種方式的核查，確保產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)過程技術(shù)狀態(tài)受控，軍事代表對產(chǎn)品技術(shù)狀態(tài)底數(shù)能夠有效掌握。

（1）核查的內(nèi)容 ：對照圖樣技術(shù)文件、參考樣機(jī)實(shí)物等，對產(chǎn)品的技術(shù)狀態(tài)進(jìn)行全面或部分核查。

（2）核查的方式 ：物理狀態(tài)核查、功能性能核查、內(nèi)部構(gòu)成核查、產(chǎn)品過程核查。

（3）核查的時(shí)機(jī) ：技術(shù)狀態(tài)確認(rèn)前、合同簽訂前、轉(zhuǎn)階段、首件試制、節(jié)點(diǎn)考核、批產(chǎn)檢驗(yàn)時(shí)。

2.3 狀態(tài)核查法的實(shí)施流程

狀態(tài)核查法的實(shí)施可分為分析承制單位狀況、確定核查基準(zhǔn)、選取核查方式、開展?fàn)顟B(tài)核查、問題處理五個(gè)步驟。

（1）分析承制單位狀況：對承制單位質(zhì)量管理狀況進(jìn)行分析，包括競標(biāo)樣機(jī)工程實(shí)現(xiàn)成熟度、研制生產(chǎn)過程管理規(guī)范性、產(chǎn)品相關(guān)人員質(zhì)量管理水平等。

（2）確定核查基準(zhǔn)：根據(jù)不同的開展時(shí)機(jī)，確定不同的核查基準(zhǔn)。技術(shù)狀態(tài)確認(rèn)前是以投標(biāo)樣機(jī)狀態(tài)為基準(zhǔn)，合同簽訂前是以技術(shù)狀態(tài)確認(rèn)狀態(tài)為基準(zhǔn)，轉(zhuǎn)階段是以上一階段確定的技術(shù)狀態(tài)（出現(xiàn)的問題整改后）為基準(zhǔn)，首件試制是以試制準(zhǔn)備狀態(tài)檢查確認(rèn)的技術(shù)狀態(tài)為基準(zhǔn)，節(jié)點(diǎn)考核是以節(jié)點(diǎn)約定的技術(shù)狀態(tài)為基準(zhǔn)，批產(chǎn)檢驗(yàn)是以狀態(tài)鑒定/列裝定型確定/批復(fù)的技術(shù)狀態(tài)為基準(zhǔn)。

（3）選取核查方式：綜合考慮承制單位質(zhì)量管理狀況、前期問題處理、產(chǎn)品復(fù)雜程度、核查效率等因素，采取物理狀態(tài)核查（如外觀）、功能性能核查（如性能指標(biāo)檢驗(yàn)）、內(nèi)部構(gòu)成核查（如器件部件技術(shù)鑒定）、產(chǎn)品過程核查（如查閱記錄）等一種或多種方式進(jìn)行核查。

（4）開展?fàn)顟B(tài)核查：軍事代表室組織人員現(xiàn)場核查，通常以會(huì)議形式，最后形成核查報(bào)告。

（5）問題處理：軍事代表室根據(jù)核查結(jié)論，提出處理意見。如果不存在問題，可直接進(jìn)行下一步工作；如果存在一般性問題（個(gè)別一般指標(biāo)或少數(shù)非關(guān)重件的狀態(tài)不一致），若合同已簽訂，督促承制單位及時(shí)整改；如果存在嚴(yán)重性問題（部分主要指標(biāo)或關(guān)重件的狀態(tài)不一致），若合同未簽訂，向監(jiān)管委托單位發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)告知單，且承制單位整改后才接受監(jiān)管任務(wù)，若合同已簽訂，督促承制單位進(jìn)行整改的同時(shí)報(bào)告軍代局并向監(jiān)管委托單位發(fā)出問題報(bào)告單；如果存在重大問題（大部分指標(biāo)或樣機(jī)主要組成狀態(tài)不一致），若合同未簽訂，向監(jiān)管委托單位發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)告知單并拒絕接受合同監(jiān)管任務(wù)，若合同已簽訂，專題上報(bào)軍代局提出處理意見并向監(jiān)管委托單位發(fā)出問題報(bào)告單。

2.4 需要注意的問題

此工作可納入軍事代表技術(shù)狀態(tài)管理監(jiān)督工作的范圍，屬于軍事代表主導(dǎo)開展的技術(shù)狀態(tài)專項(xiàng)審核。狀態(tài)核查時(shí)，應(yīng)對承制單位技術(shù)狀態(tài)標(biāo)識(shí)、技術(shù)狀態(tài)紀(jì)實(shí)等情況一并檢查。

參考樣機(jī)是指狀態(tài)核查時(shí)上一階段或當(dāng)前階段作為技術(shù)狀態(tài)基準(zhǔn)的樣機(jī)，對于科研監(jiān)管，為競標(biāo)樣機(jī)、初樣機(jī)、正樣機(jī)等；對于訂購監(jiān)管，為競標(biāo)樣機(jī)、技術(shù)狀態(tài)確認(rèn)樣機(jī)、定型/鑒定樣機(jī)等。

需技術(shù)鑒定的器件部件一般要包含關(guān)重件、重要原材料、價(jià)值較高的器件部件，還應(yīng)隨機(jī)抽樣普通器件部件。技術(shù)鑒定應(yīng)在第三方有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行，所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)在合同或監(jiān)管協(xié)議中約定。

3 結(jié)語

作為競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系的第二種單項(xiàng)監(jiān)管特性方法，狀態(tài)核查法適用于合同監(jiān)管過程的各個(gè)階段。此方法的運(yùn)用可以有效監(jiān)控產(chǎn)品技術(shù)狀態(tài)，盡早發(fā)現(xiàn)監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，從而提高合同監(jiān)管質(zhì)效。