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    新型城鎮(zhèn)化的新著力點(diǎn)
    ——以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)路徑思考

    2022-10-29 07:58:12
    人民論壇 2022年18期
    關(guān)鍵詞:縣城城鎮(zhèn)化人口

    張 琦

    2022年5月,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》。2022年6月,國務(wù)院審批通過《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2021—2035年)》,將黨的十九屆五中全會(huì)提出的“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”作為我國新型城鎮(zhèn)化的新著力點(diǎn)。中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展已經(jīng)走過了初期積累、基礎(chǔ)性發(fā)展的階段,逐步進(jìn)入到成熟、完善、提高的新階段。隨著內(nèi)外部環(huán)境的變化,走出一條自主、健康、可持續(xù)的發(fā)展道路是歷史的必然選擇,而推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)是這一必然選擇中的重要組成部分。

    城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路,是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和擴(kuò)大內(nèi)需的重要抓手。城鎮(zhèn)化也是當(dāng)今世界非常重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象之一,城鎮(zhèn)化水平與一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和現(xiàn)代化程度息息相關(guān)。凡是已經(jīng)步入高等收入水平的國家,以及成功實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的國家,都具有較高的城鎮(zhèn)化水平。城鎮(zhèn)化的水平和質(zhì)量關(guān)系到我國現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。深入理解和把握以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)所蘊(yùn)含的基本邏輯、深刻內(nèi)涵和主要路徑,對于我國在百年大變局背景下有效應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn),對于我國在建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合和共同富裕都具有重大意義。

    以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的歷史邏輯、理論邏輯和現(xiàn)實(shí)邏輯

    城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)系統(tǒng)之間發(fā)展力量抗衡的結(jié)果。工業(yè)革命以前鄉(xiāng)村力量占優(yōu),工業(yè)革命以后城鎮(zhèn)力量逐漸占優(yōu)。城鎮(zhèn)化過程中,鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)之間會(huì)發(fā)生四個(gè)維度的轉(zhuǎn)型:人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、地域空間轉(zhuǎn)型、生活方式轉(zhuǎn)型。如果某一維度滯后于其他維度,就會(huì)出現(xiàn)發(fā)展不協(xié)調(diào)不平衡的問題。從中國城鎮(zhèn)化的歷程和現(xiàn)狀來看,這四個(gè)維度并未同步推進(jìn),主要體現(xiàn)在:經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型滯后于地域空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型滯后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,生活方式結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型滯后人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。這一現(xiàn)狀是提出以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的邏輯基礎(chǔ)。認(rèn)識(shí)這一現(xiàn)狀有助于深入考察以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的歷史邏輯、理論邏輯和現(xiàn)實(shí)邏輯。

    從歷史邏輯來看,以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的提出是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展到中后期階段的歷史必然。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,我國城鎮(zhèn)化基本處于停滯狀態(tài),人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。1953年至1982年,城鎮(zhèn)化率從13.24%提高至20.91%,三十年間僅提高了約7個(gè)百分點(diǎn)。同期,工業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重卻由19.84%提高至40.63%,三十年間提高了近20個(gè)百分點(diǎn)??梢钥闯?,那一時(shí)期我國的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于工業(yè)化。改革開放開啟了我國快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。1982年至2020年,城鎮(zhèn)化率由20.91%提高至63.89%,近四十年提高了超過40個(gè)百分點(diǎn)。

    改革開放40多年來,根據(jù)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的載體和模式不同,我國城鎮(zhèn)化可以劃分為三個(gè)階段:第一階段(1979年—1992年),城鎮(zhèn)化的載體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。隨著戶籍管理制度逐步放松,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始大量吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。這一時(shí)期,城鎮(zhèn)化率由18%提高至27.5%,整體格局依然是人口轉(zhuǎn)型滯后于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,大型工廠依然沒有對農(nóng)村勞動(dòng)力放開。第二階段(1992年—2011年),城鎮(zhèn)化的載體以大中型城市為主。1993年國家放寬設(shè)市標(biāo)準(zhǔn),珠三角、長三角等城市群逐步成形,流動(dòng)人口大量向沿海地區(qū)聚集。2002年,黨的十六大提出“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”,城鎮(zhèn)化的載體逐漸擴(kuò)展至沿邊、沿江和沿主要交通干線城市。這一時(shí)期,城鎮(zhèn)化率由27.5%提高至51.27%,城鎮(zhèn)化的人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和地域空間轉(zhuǎn)型同步快速推進(jìn)。第三階段(2012年至今),城鎮(zhèn)化的載體以大中型城市和小城鎮(zhèn)為主,同時(shí)強(qiáng)調(diào)人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和生活方式結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。2012年,黨的十八大提出“走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”,2013年12月,中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議強(qiáng)調(diào):“要以人為本,推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”;2014年3月,第十二屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上明確“要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”。我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入以人為本、規(guī)模和質(zhì)量并重的新階段,中小型城市戶籍管理逐步放開,農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化速度明顯加快。但是到2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率(45.4%)遠(yuǎn)低于常住人口城鎮(zhèn)化率(63.89%),而戶籍與子女教育、醫(yī)療保障等公共服務(wù)享受權(quán)掛鉤,造成了城鎮(zhèn)化過程中生活方式轉(zhuǎn)型的滯后。

    2020年提出以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè),是建立在對我國城鎮(zhèn)化歷史深刻認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)之上。我國城鎮(zhèn)化歷史體現(xiàn)了城鎮(zhèn)化載體由點(diǎn)到線,由線到面的擴(kuò)散過程,是城鎮(zhèn)化促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展的過程,也是提高城鎮(zhèn)承載能力的過程。縣域作為穩(wěn)定的行政區(qū)劃,縣城作為縣域的發(fā)展集聚核心,勢必會(huì)成為城鎮(zhèn)化載體擴(kuò)展的主要著力點(diǎn)。

    從理論邏輯來看,以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)是空間相互作用理論在城鄉(xiāng)融合發(fā)展和城市分布體系上的應(yīng)用。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn),地表上的任何一個(gè)空間都不可能孤立地存在。為了生產(chǎn)生活運(yùn)行,城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、城市之間總是不斷地進(jìn)行著商品、勞動(dòng)力、資金、技術(shù)、信息等要素的相互傳輸過程,這一過程被稱之為空間相互作用??臻g相互作用包括三類要素流動(dòng):第一類以物質(zhì)和人的移動(dòng)為特征;第二類是各種各樣的交易過程,比如貨幣流動(dòng);第三類是信息的流動(dòng)和創(chuàng)新(新思維、新技術(shù))的擴(kuò)散??臻g相互作用過程是連續(xù)的。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型需要以連續(xù)的地域空間為載體。如果要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量推進(jìn),就需要同步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和生活方式轉(zhuǎn)型,這也是推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步發(fā)展的邏輯基礎(chǔ)。從促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的角度來看,要促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)融合發(fā)展,就需要促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換和公共資源合理配置,加強(qiáng)交通、網(wǎng)絡(luò)等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高城鄉(xiāng)空間相互作用的互補(bǔ)性和可及性。從推進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度來看,就是根據(jù)大中小城市和小城鎮(zhèn)等空間對人口的吸引能力,合理配置生產(chǎn)要素。城鄉(xiāng)之間的分布,以及大中小城市到小城鎮(zhèn)的分布實(shí)質(zhì)是一個(gè)連續(xù)體,中間的關(guān)鍵地帶就是縣城。如果要有效聯(lián)結(jié)中小城市和小城鎮(zhèn),高質(zhì)量推進(jìn)城鄉(xiāng)融合,那么提高縣城的產(chǎn)業(yè)、人口、生活等承載能力就是關(guān)鍵。所以,將縣城作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要載體是必須的。

    從現(xiàn)實(shí)邏輯來看,以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國流動(dòng)人口向縣城聚集、工農(nóng)業(yè)在縣城互動(dòng)、鄉(xiāng)村居民需求升級(jí)的實(shí)際需要。首先,從我國流動(dòng)人口的格局來看,縣內(nèi)流動(dòng)已成為重要的人口流動(dòng)模式。從“六普”和“七普”數(shù)據(jù)來看,2010年—2020年全國共有266個(gè)收縮城市,占全國城市的4成左右;有1507個(gè)人口收縮區(qū)縣,占比超過全國區(qū)縣的一半??梢钥闯?,人口變遷格局呈現(xiàn)出向大型城市和東部沿海區(qū)縣聚集的特征。但是,有關(guān)研究表明,省外流動(dòng)人口占比從2010年的41%下降到2020年的30%,縣外省內(nèi)和縣內(nèi)流動(dòng)都呈現(xiàn)上升趨勢。2020年鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的流動(dòng)人口總規(guī)模是2.72億,其中縣內(nèi)約8200萬,縣外省內(nèi)約1億,跨省約8200萬。其次,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在縣級(jí)行政單元 中占據(jù)重要地位,工農(nóng)業(yè)以縣城為中心實(shí)現(xiàn)互動(dòng)??h級(jí)行政單元是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)延伸的重要空間。縣級(jí)行政單元常用耕地面積約占全國的83%;2020年第一產(chǎn)業(yè)增加值為5.87萬億元,約占全國的83.6%。縣城作為縣域的主要集散中心,是農(nóng)產(chǎn)品加工、工業(yè)品下行和農(nóng)產(chǎn)品上行的重要樞紐。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合,縣城具有不可替代的關(guān)鍵作用。最后,鄉(xiāng)村居民的需求升級(jí)不斷提高,對于高質(zhì)量教育、醫(yī)療和消費(fèi)的需求與日俱增,縣城已經(jīng)成為鄉(xiāng)村居民消費(fèi)、就醫(yī)、就學(xué)的主要承接體。以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)就是從我國基本國情出發(fā),遵循人口遷移規(guī)律,順勢而為的現(xiàn)實(shí)選擇。

    以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè),對于高質(zhì)量推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義

    如何理解“載體”的內(nèi)涵?為什么說縣城是重要的載體?回答好這兩個(gè)問題是認(rèn)識(shí)以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵。

    如何理解“載體”的內(nèi)涵?一般意義上的載體是能夠承載其他事物的事物,既包括承載有形物質(zhì)的載體,也包括承載無形物質(zhì)的載體。將縣城作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的載體,那么縣城需要承載居民、建筑、商品、公共基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)要素等有形物質(zhì),也需要承載文化、生活方式、城市文明等無形物質(zhì)。由此構(gòu)成縣城的生產(chǎn)、生活和文化等多重空間。生產(chǎn)空間用于承載鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和鄉(xiāng)村人口創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新;生活空間主要承載鄉(xiāng)村人口向縣城的聚集,提供了居住、消費(fèi)和其他各類生活的空間單元;文化空間重點(diǎn)承載來自城鎮(zhèn)化過程中生活方式的轉(zhuǎn)型。這些空間需要按照縣城常住人口需求來供給。作為載體,縣城的空間面積在近年來快速增長。全國縣城的建成區(qū)面積從2010年至2020年,由1.66億平方公里增長至2.09億平方公里,增加了25.82%。在這一前提下,縣城的載體作用突出體現(xiàn)在縣城承載人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和生活方式轉(zhuǎn)型等方面。

    首先,就人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的承載來看,縣城短期有承接能力,但是長期仍需要拓展空間。2019年縣級(jí)行政單元常住人口為6.74億人,其中,縣城的常住人口為1.58億人。也就是大約還有5.16億人口常住在縣城以外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊等地區(qū)。預(yù)計(jì)到2040年左右,我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到80%。由此來看,未來還有2.16億人口需要進(jìn)入城鎮(zhèn),包括大中小城市、縣城和建制鎮(zhèn)。按照縣內(nèi)安置三分之一的人口來測算,縣城需要承接鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移人口0.7億人。從2010年到2020年,縣城的常住人口從1.39億增長至1.58億,增長了13.67%??h城人口增速較縣城建成區(qū)增速低了12個(gè)百分點(diǎn)。按照建成區(qū)面積增速和人口增速同步的情況來測算,當(dāng)前縣城還有0.17萬人的承載空間。如果從長遠(yuǎn)來看,還需要新增0.53億人的承載空間,也就是當(dāng)前縣城建成區(qū)承載空間的33.54%。綜上所述,從短期來看,縣城依然具有人口轉(zhuǎn)型的承載力,需要通過提高縣城教育、醫(yī)療、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)等能力來吸引鄉(xiāng)村人口,充實(shí)縣城空間。從未來二十年的長遠(yuǎn)周期來看,縣城還需要新增三分一的建成區(qū)面積,以完全承載鄉(xiāng)村人口轉(zhuǎn)型。

    其次,就經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的承載來看,重點(diǎn)是提高縣城的服務(wù)業(yè)承載能力,同時(shí)同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重要特征是:隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,無論是就業(yè)人口還是產(chǎn)值,一產(chǎn)占比會(huì)逐步降低,二產(chǎn)先上升后下降,三產(chǎn)會(huì)逐步增加。2020年我國縣級(jí)行政單元的第一、二、三產(chǎn)業(yè)增加值比重分別為15.04%、40.16%、44.8%,而全國為7.65%、37.82%、54.53%。環(huán)顧日本、韓國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的第一產(chǎn)業(yè)占比更低,第三產(chǎn)業(yè)占比更高。依此來看,未來二十年,我國第一產(chǎn)業(yè)比值將進(jìn)一步降低,空間大概是降低4—5個(gè)百分點(diǎn),第三產(chǎn)業(yè)的比重將進(jìn)一步提高,空間大概是20—30個(gè)百分點(diǎn)。將縣城作為承載經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的載體,就需要通過提高集聚經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)來實(shí)現(xiàn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展,同時(shí)通過提供農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,從而為城鎮(zhèn)化提供剩余勞動(dòng)力和農(nóng)業(yè)剩余。

    最后,就生活方式轉(zhuǎn)型的承載來看,縣城是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的重要載體。人們向縣城流動(dòng)、生活和居住的主要原因之一就是縣城具備較高質(zhì)量的教育、醫(yī)療以及其他便捷生活設(shè)施。工農(nóng)兼業(yè)、城鄉(xiāng)雙棲、縣城讀書已經(jīng)成為縣域就業(yè)、通勤和享受公共服務(wù)的普遍模式。很多農(nóng)村中小學(xué)校自然消亡后,家人在村里居住、孩子在縣城上學(xué)已經(jīng)非常普遍??h城也已經(jīng)成為外出務(wù)工人口安家定居的首選之地。未來,以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè),就是以縣城的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)來吸引0.7億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口,以促進(jìn)城鄉(xiāng)融合為突破點(diǎn),提高城鄉(xiāng)交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè),為工農(nóng)兼業(yè)、城鄉(xiāng)雙棲等提供基礎(chǔ)條件。

    縣城在新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展中具有特殊的重要地位

    我國縣城數(shù)量眾多,縣城建設(shè)是利用投資和提高內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎,是城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵一環(huán)。同時(shí),在城鎮(zhèn)化中后期階段,人口從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)遷移的內(nèi)在動(dòng)力減弱,縣城的穩(wěn)定性和包容性有助于進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村人口向縣城遷移。

    一方面,從歷史行政體制變遷上看,縣級(jí)行政單元是我國最為穩(wěn)定,且職權(quán)較為完整的一個(gè)行政層級(jí)。從秦朝設(shè)置“縣”以來,一直延續(xù)至今。縣級(jí)政府直接負(fù)責(zé)居民管理事務(wù),具有事權(quán)、財(cái)權(quán)、人事任命權(quán)等完整的行政職權(quán)??h域的形成與地形地貌和文化形態(tài)息息相關(guān)。高原地區(qū)往往以河流和走廊為通道鏈接形成縣域地理系統(tǒng),平原地區(qū)往往以縣城為中心、以單日步行距離為半徑形成縣域。這種區(qū)位特征和地形特征在城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)中起到了重要作用,塑造了具有同質(zhì)性的縣域內(nèi)部文化系統(tǒng)??梢钥闯?,無論是地形地貌因素,還是行政管理層次,或者是地域文化體系,在縣域內(nèi)部都具有相對穩(wěn)定性。

    另一方面,相較于大中型城市,縣城具有更強(qiáng)的包容性,包括就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、語言等方面。其一,從就業(yè)來看,私營、個(gè)體從業(yè)、非正規(guī)就業(yè)等多種就業(yè)形式在縣城較為繁榮,多種就業(yè)渠道對保障農(nóng)民就業(yè)、提高生活水平具有重要的支撐作用。其二,從產(chǎn)業(yè)來看,縣域內(nèi)特色產(chǎn)業(yè)一般較為統(tǒng)一,容易形成集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng),務(wù)工人員可以在不同職位之間實(shí)現(xiàn)快速流動(dòng),減少了重新?lián)駱I(yè)的摩擦成本。其三,從語言來看,我國是一個(gè)多方言的國家,不同方言之間的交流障礙比較大,方言多樣化會(huì)降低個(gè)體創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的概率。相較于遠(yuǎn)距離的人口流動(dòng)來說,縣域內(nèi)人口流動(dòng),受到方言影響的障礙較小。尤其是部分少數(shù)民族地區(qū),方言是限制農(nóng)村居民外出務(wù)工的一個(gè)關(guān)鍵因素。因此,促進(jìn)縣城發(fā)展,能夠有效解決農(nóng)村居民擇業(yè)的語言障礙問題。

    以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要困境

    以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要困境體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是縣城之間的差異性較大,不容易協(xié)調(diào);二是縣城建設(shè)要素需求量大,需要采取創(chuàng)新手段來保障;三是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí),需要同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化和新型工業(yè)化,否則就會(huì)造成發(fā)展不平衡的新問題。

    縣城差異性大,如何協(xié)調(diào)?我國縣城和縣域的地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)潛力、人口規(guī)模等方面的差異性較大。在地理?xiàng)l件方面,胡煥庸線以東的縣人口密度高,以平原和丘陵地貌為主,產(chǎn)業(yè)相對集聚;而胡煥庸線以西的縣以高原和山地為主,人口密度低,產(chǎn)業(yè)也相對分散落后。鄉(xiāng)村在全國地理空間上的異質(zhì)性分布也決定了以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)需要與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相互融合。在經(jīng)濟(jì)潛力方面,GDP規(guī)模呈現(xiàn)東高西低,空間差異明顯,但是西部縣域經(jīng)濟(jì)增長相對迅速,尤其是西南地區(qū)和新疆地區(qū)。在人口規(guī)模方面。2020年戶籍人口在5萬人以下的縣有86個(gè),主要分布在西藏、青海、甘肅、四川等省份;人口百萬以上的縣有186個(gè),主要分布在安徽、廣東、山東、江蘇、河南等省份。因此,有些縣城適合建設(shè)規(guī)模較大的城鎮(zhèn)或大城市,有些縣城則難以成為規(guī)模較大的城鎮(zhèn)??h城建設(shè)既不能泛化,也不能因建設(shè)規(guī)模限制承載人口遷移的能力。如何選擇一批條件好的縣城作為示范地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展是一個(gè)主要的難題。

    資金需求量大,如何保障?縣城投資與城市差距很大,導(dǎo)致縣城基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬較多。多年來,縣城人均市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資僅為城市城區(qū)的二分之一左右。現(xiàn)階段,縣城在供水普及、燃?xì)馄占?、污水處理等方面與城市的差距不大,但是縣城設(shè)施更新進(jìn)展緩慢,縣城老舊城區(qū)供熱和供排水管網(wǎng)老化、“城中村”和城鄉(xiāng)結(jié)合部公用設(shè)施配套弱、臟亂差等現(xiàn)象較為普遍。老舊城區(qū)改造進(jìn)展慢的主要原因是縣級(jí)財(cái)力薄弱、拆遷難度大。那么,在不擴(kuò)大縣城建成區(qū)面積的前提下進(jìn)行縣城更新,就需要大量的財(cái)政支持。如何擴(kuò)大縣城建設(shè)資金供給來源是以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要難題。

    “四化”同步,如何協(xié)調(diào)推進(jìn)?2013年習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上的講話中指出:“我國城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)站在新的起點(diǎn)上,必須從促進(jìn)中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的高度,從戰(zhàn)略和全局上作出部署?!蔽鞣桨l(fā)達(dá)國家的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化是按照順序發(fā)展的,但我國后來居上,這“四化”是疊加發(fā)展的。新型工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的動(dòng)力,沒有工業(yè)化就沒有城鎮(zhèn)化;農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ),城鎮(zhèn)化的兩個(gè)前提是剩余糧食生產(chǎn)能力和剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力;信息化創(chuàng)造了城鎮(zhèn)化的新動(dòng)能,通過信息化與工業(yè)化相互融合,促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。當(dāng)前來看,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是一個(gè)短板,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效應(yīng)和科技支撐作用還沒有充分發(fā)揮。如何在城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化上合理配置土地、人力、資金等生產(chǎn)要素,如何在縣城引入可持續(xù)的服務(wù)業(yè)和新型產(chǎn)業(yè),是每一個(gè)縣級(jí)政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中必須深思,也必須按照當(dāng)?shù)毓まr(nóng)業(yè)發(fā)展階段進(jìn)行決策的重要問題和難題。

    以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑建議

    因地制宜,合理規(guī)劃縣城發(fā)展路徑?!蛾P(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力因素和限制因素出發(fā),根據(jù)縣城的人口集聚和產(chǎn)業(yè)集聚的可能性將我國的縣城劃分為五類:大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城??h級(jí)政府制定自己的城鎮(zhèn)化規(guī)劃時(shí),還應(yīng)再深入細(xì)致地對本縣城進(jìn)行更加明確的定位。規(guī)劃編制過程中要多聽取專家群眾意見。規(guī)劃編制完成后要將規(guī)劃上升到法規(guī)或制度的層面,提高規(guī)劃的約束力、持久性、協(xié)調(diào)性和體系性。規(guī)劃執(zhí)行過程中,要嚴(yán)格按照規(guī)劃來建設(shè),避免行政力量對規(guī)劃執(zhí)行進(jìn)行干預(yù)。

    加大改革力度,保障建設(shè)資金供給。改革是以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的強(qiáng)大動(dòng)力。在進(jìn)一步完善縣城落戶制度、土地征收制度的同時(shí),要加大力度推進(jìn)財(cái)稅金融改革。財(cái)稅金融改革要抓住縣城的載體作用,將縣城人口集聚和產(chǎn)業(yè)集聚作為財(cái)政金融改革的出發(fā)點(diǎn)。在財(cái)政資金引領(lǐng)方面,適當(dāng)減少政府承擔(dān)的投資項(xiàng)目,在公共服務(wù)供給和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域積極探索購買公共服務(wù)、PPP 模式、特許經(jīng)營等投融資創(chuàng)新工具。在金融支持方面,要調(diào)整和優(yōu)化金融機(jī)構(gòu)信貸結(jié)構(gòu),創(chuàng)新投融資擔(dān)保方式,擴(kuò)大縣城建設(shè)專項(xiàng)額度,加大對縣城居民創(chuàng)業(yè)需求和實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金投放力度。

    抓重點(diǎn)補(bǔ)短板,高質(zhì)量推進(jìn)“四化”同步。“四化”同步是以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)和方向。縣城建設(shè)要兼顧新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的長遠(yuǎn)發(fā)展需求。因此,一要提高縣城建設(shè)對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的支撐作用,縣城要開辟專門空間用于提供農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)、農(nóng)業(yè)投入貿(mào)易、農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)藏銷售。二要提高縣城建設(shè)與信息化的融合程度,加強(qiáng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),著力培育新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè),推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化智能化。三要提高城鎮(zhèn)化對工業(yè)化的承載和吸引能力,尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣城要提高對來自發(fā)達(dá)地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承載能力,著力增加就業(yè)崗位和稅收。

    【注釋】

    ①許學(xué)強(qiáng)、周一星、寧越敏:《城市地理學(xué)》,北京:高等教育出版社,2009年。

    ②柳坤、申玉銘:《國內(nèi)外區(qū)域空間相互作用研究進(jìn)展》,《世界地理研究》,2014年第23期。

    ③陳明星:《人口流動(dòng)空間模式與縣域新型城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)》,規(guī)劃問道微信公眾平臺(tái),2022-06-08,https://weixin.caupdcloud.com/?p=792839.

    ④張琦、李順強(qiáng):《內(nèi)生動(dòng)力、需求變遷與需求異質(zhì)性:脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興銜接中的差異化激勵(lì)機(jī)制》,《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》,2021年第45期。

    ⑤萬君、李順強(qiáng)、張琦:《中國鄉(xiāng)村振興的測度、格局與邏輯》,《貴州社會(huì)科學(xué)》,2022年第3期。

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