論河長制實施中公眾參與的問題與完善對策

孫漢侶,陶 林

(1.河海大學 公共管理學院,南京 211100;2.南京醫(yī)科大學 馬克思主義學院,南京 211166)

引 言

河長制始于2007年江蘇無錫太湖水污染事件。2008年在江蘇推廣，2016年開始在全國范圍推廣。當下，隨著政府部門越來越重視生態(tài)文明建設，我國環(huán)境治理已由政府主導監(jiān)管轉變?yōu)椤岸嘣仓蔚男码A段[1]?！?黨的十九大報告提出，要“構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。作為一種重要的制度創(chuàng)新，河長制目前已經在全國實施，其本質上屬于一種責任發(fā)包制度，對于所在區(qū)域河流實施網格化的河長制管理。“河長制就是指由各級地方黨政領導擔任河長，負責轄區(qū)內特定流域單元治理的一項制度[2]”。構建黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的河長制治理格局，離不開公眾有效參與。2018年生態(tài)環(huán)保部等部門聯合頒布《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范(試行)》，將公眾參與視為環(huán)境保護中不可或缺的力量，為公眾參與水生態(tài)環(huán)境治理提供了具體的制度支撐。盡管從目前看，一些地方有制度創(chuàng)新，但是總體而言，仍然存在各種問題，河長制實施需要整體性治理、協(xié)同治理。離不開政府領導，黨委負責，也離不開公眾參與。

同時應對相關問題，提出相應的對策。河長制實施中較為“欠缺社會參與、民眾治水的理念和機制[3]”。河長制的實施離不開公眾參與，公眾應該“與政府和企業(yè)一道,成為推動環(huán)境治理的第三股力量[4]”。從河長制公眾參與的研究現狀看，很多外國學者認為，公眾參與有助于環(huán)境治理，公眾參與是環(huán)境治理的重要組成部分。公眾參與“為水污染治理做出了巨大貢獻[5]”。國內對于河長制的研究成果較多，對于河長制實施中公眾參與研究成果較少，截止2021年8月11日，精確檢索知網篇名包含“河長制、公眾參與”的論文只有23篇。目前學界主要從四方面開展研究。一是關于河長制公眾參與的實證研究，如對于廣東省河長制中的公眾參與[6]和北京市河長制中的公眾參與進行研究[7]。二是政治參與的類型研究，如以參與行動內容、形式將公眾參與行為劃分為私人環(huán)保行為和公共環(huán)保行為[8]。有學者以認知差異與抗爭行動交叉分類得到“無知者”“隱忍者”“從眾者”與“抗爭者”四類行動者[9]。三是河長制公眾參與的法律制度研究[10]。四是關于河長制實施中的公益性環(huán)保組織參與的研究。河長制中社會公益性環(huán)保組織參與程度不高，參與效果不強[11]。

總體而言，河長制中的公眾參與是一個前沿問題，目前看研究還處于起步階段，需要深化研究。本文從宏觀政治學的視角分析其存在的問題、原因和對策，以求拋磚引玉。

1 河長制實施需要公眾參與

1.1 公眾參與河長制實施,是保障公眾環(huán)境權的要求

進入新世紀以來，中國環(huán)保的相關法律制度不斷完善。相關法律制度也逐步重視公眾參與。公眾參與也是公眾環(huán)境權的應有之義。2015年發(fā)布的《環(huán)境保護公眾參與辦法》首次將環(huán)保中公眾參與權具體化、程序化，賦予公眾更多保護的實質性內容，使公眾參與環(huán)保領域更具操作性。此外，《水污染防治行動計劃》中也提到強化公眾參與和社會監(jiān)督，將公眾定為防治水污染的四大主體之一。2018年頒布的《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范》進一步明確了公眾環(huán)保參與的重要性，同時將公眾環(huán)保參與的范圍界定為“宣傳、監(jiān)督及決策”三個方面，為公眾參與提供了具體的制度支撐。可見，實施河長制，對于河流治理保護具有重要價值，公眾重視生態(tài)文明建設，公眾參與是應有之義，包括河長制實施中的公眾知情權、參與權、監(jiān)督權等主要方面。這是依法治國保障公眾基本環(huán)境權的要求，也是重視貫徹落實生態(tài)文明建設制度建設的基本要求。

1.2 河流治理具有復雜性，需要公眾參與和監(jiān)督

“我國環(huán)境問題的復雜性決定了公眾參與非常具有必要，應當優(yōu)化公眾參與的相關制度[12]”。河流治理比較復雜，從治理的利益相關者看，涉及地方政府、污染企業(yè)、公眾。從跨界河流治理看，涉及不同行政區(qū)域的不同行政部門的協(xié)同治理。從排放過程和治理周期看，涉及不同企業(yè)、公眾，地方政府部門之間的利益博弈。從治理技術看，涉及水域、水文、地理、生態(tài)、化學，涉及地下水、城市用水、污水、工業(yè)廢水等治理。對水污染的治理是環(huán)境治理的重點領域，也是社會公眾關注的重點問題。如果涉及農村河流治理，還可能涉及排污企業(yè)、水產養(yǎng)殖戶之間的矛盾。一旦出現魚苗等死亡、還涉及賠償等法律問題。隨著人民生活水平的提高，公眾對于生態(tài)環(huán)境，包括河流的污染問題越來越重視。正如十九大報告強調，美好生活需要的向往是政府追求的執(zhí)政目標和價值取向。河長制實施中就涉及地方政府的利益博弈，即生態(tài)優(yōu)先還是經濟發(fā)展優(yōu)先的博弈。對于公眾而言，由于涉及自身的健康問題。公眾對于所在區(qū)域的河湖、飲用水安全都比較關注。2007年的無錫太湖水污染事件更是給公眾敲響了警鐘。由于涉及公眾的切身利益，公眾反映強烈。對于河流治理，公眾總體能夠積極參與?？傊?，良好的河長制的運行離不開公眾參與，公眾參與有利于解決“河長制治理中的形式化、有效性不足和成本高[13]”等問題。

1.3 公眾參與河長制，對于消除政府腐敗，轉變政府職能，加強社會監(jiān)督具有重要作用

公眾參與河長制實施，不僅有利于提高公眾對水環(huán)境的保護意識，而且可以彌補政府失靈，利用公眾本土知識優(yōu)勢，有效參與到水治理相關地方立法和監(jiān)督過程，達到減少治理成本的目的。公眾對河流污染行為進行全方位監(jiān)督也可以減少水環(huán)境治理工程中的腐敗事件，是對于政府監(jiān)管的有效補充，“有利于打破地方政府與污染企業(yè)在信息不對稱和監(jiān)管失靈背景下的環(huán)境內外部均衡[14]”。這有利于從外部推進服務型政府建設。

2 河長制實施中公眾參與存在的問題

截至2018年6月底，全國31個省(直轄市、自治區(qū))已全面建立河長制，共明確省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長30多萬名，并設立村級河長76萬名，打通了河長制“最后一公里”。河長制實施取得顯著的成效。江蘇是河長制的發(fā)源地，其實施和完善情況一定程度上代表我國河長制實施的總體水平。江蘇強調了公眾參與對河長制長效運行的重要性。根據江蘇省政府辦公廳印發(fā)的《關于在全省全面推行河長制的實施意見》及《江蘇省生態(tài)河湖行動計劃(2017-2020年)》要求，2020年河湖水功能區(qū)水質達標率80%以上。江蘇強調實行行政河長和民間河長的雙河長制度。以筆者走訪的江蘇省的徐州、無錫，浙江省的紹興等地為調研案例，我們認為目前河長制實施中公眾參與盡管有一些模式，但總體水平參差不齊，存在如下問題。

2.1 公眾參與方式比較單一

從理論上看，公眾應該是河湖治理的主體，作為河湖的污染者、受害者、監(jiān)督者，公眾應該積極參與河長制的實施。實踐中很多地方關于河長制相關文件中規(guī)定模糊，公眾參與局限為事后的參與。對于河長制的政策制定和相關事務了解不夠，參與不足，存在公眾參與的形式主義現象。主要表現為：第一，公眾參與局限在社會監(jiān)督部分，內容過于簡單。“出現政府“在行動”，群眾“做觀眾”現象[15]”。第二，公眾參與主要為被動參與，不是公眾主動積極參與。表面上公眾有了簡單直接的監(jiān)督方式，但因為相關信息不透明，不能及時有效監(jiān)督舉報。公眾聽從于政府統(tǒng)一的規(guī)劃和安排，僅僅在單純地執(zhí)行環(huán)境治理任務，而對治理的前因與后果、行動與過程、依據與評價等并不知情，更不可能表達意見和參與決策?？傊F有河長制中的公眾參與的方式單一。在政策制定、第三方評估、環(huán)保組織參與等方面存在不足。

2.2 參與動力不足

從政策制定視角看，政府出發(fā)點是好的，鼓勵支持公眾參與河長制實施。但是從經濟學視角看，公眾有時候也是經濟人，也會追求自身利益的最大化。運用成本收益的方法分析，河長制實施中公眾參與存在動力不足現象。公眾參與河長制除了參與意識，也需要參與成本，包括時間成本、經濟成本、交通成本等等。公眾耗費時間參與監(jiān)督河長制。那么收益如何？由于河流是公共產品，河流實施治理中的效果是為廣大公眾所共享，因此可能沒有人記得自己的功勞和辛苦付出。調研中發(fā)現一些公眾盡管知道河長制的相關制度和內容，但是參與動力和意愿不足。根據姚文捷在杭州嘉興湖州地區(qū)1000份問卷調查顯示，“29.28%(291 位)參與過巡河[16]”?？傊趯嵺`中公眾參與存在搭便車的行為，即希望其他人監(jiān)督參與，自己享受最終成果。公眾參與意愿不足，動力機制不健全。一些公眾存在集體行動的邏輯困境，指望別人出來維權，出現公地悲劇。

2.3 缺少政府有效回應。

公眾參與河長制需要政府及時有效回應公眾的咨詢和疑問，實際上“政府和公眾之間的有效互動和回應總體比較有限[17]”。例如盡管一些地方河長制規(guī)定比如“定期向社會公布考核結果”“考核結果應當向社會公開”,但是究竟如何公布，公布形式、內容多少，時間地點等，公眾參與的監(jiān)督規(guī)定不明確。調研中發(fā)現一些地方河長制的牌子上的電話號碼甚至無人接聽，有的河長任期到了，調任新河長的信息也沒有及時更新。

3 原因分析

3.1 地方政府理念滯后

河長制屬于一種科層制基礎上的責任發(fā)包制度創(chuàng)新，由當地政府部門一把手兼任當地河長，層層分級，目前分為五級河長。河長制實施中的公眾參與存在問題的一個重要原因在于一些地方政府部門存在思想認知不到位。當地黨政負責人擔任河長,實行問責制，河流治理效果的好壞和一把手的職權密切聯系,他們對于河長制的理解還是側重于管不是治，忽視了公眾參與和社會協(xié)同。例如在問責制上局限于上下級河長之間的單一問責,忽略社會公眾在問責機制中的角色設定。再如在經濟發(fā)展和河流治理問題上面臨利益博弈，環(huán)保的收益和地方排污企業(yè)創(chuàng)收GDP以及地方吸納就業(yè)之間的博弈。在面對中央政策時候，一些地方政府出于自身利益考慮存在選擇性執(zhí)行的問題，存在上有政策下有對策，使得河長制執(zhí)行偏差變形。公眾參與被有意無意的排斥在河長制實施之外。

3.2 政府信息公開機制不健全

公眾參與河長制動力不足的一個重要原因在于相關信息不健全不透明。參與的前提在于保障公眾具有知情權，對于相關信息應該了解。公眾由于存在和政府以及污染企業(yè)的河流治理相關信息不對稱，因此存在參與水平低的問題。河長制仍然是以科層建制與屬地原則相結合的承包制。目前公布的信息大多為河長負責人、職責、相關通知、領導人所做的工作、取得的成效等內容，對于河流生態(tài)治理情況，相關企業(yè)排污情況，治理違法行為處罰等信息不多，有的則進行選擇性的回避。

3.3 公眾環(huán)保理念有待提升

中國有近14億人口，城鄉(xiāng)差距，地區(qū)發(fā)展差距仍然存在?？陀^上說，和改革開放之初比較，公眾的環(huán)保理念有了很大提高，政治參與意識，維權意識有了提升。但是總體看，公眾環(huán)保理念水平參差不齊，仍然受到傳統(tǒng)臣民文化的影響，有調查顯示，城市公眾的環(huán)保理念要高于農村。從不同年齡結構和不同地區(qū)看，學歷層次高、年長的、經濟發(fā)達的東南沿海省份的公眾環(huán)保理念要高于其他地區(qū)。

3.4 公眾參與激勵不足

公眾參與也需要相應的激勵機制，包括物質和精神的方面。目前看，一些地方有民間河長制，企業(yè)河長制，一些社會組織也參與，但是基本都是義務的、沒有酬勞、沒有表彰等物質和精神激勵。如果沒有一定的物質激勵和精神激勵，短期可以，長期肯定欠妥。公眾缺乏激勵機制，也會影響到其參與河長制的積極性和持久性。

3.5 河長制考核機制和相關法律制度不健全

河長制考核機制和相關法律制度不健全也是影響公眾參與的重要成因。第一，目前河長制的考核機制存在不足，“沒有考慮公眾參與，缺乏群眾滿意度等指標[18]”。由于政府政績考核時候需要參照相應的指標體系，由于沒有專門的法律制度和考核機制對于公眾參與河長制的具體情況進行考核，因此一些地方政府存在忽視公眾參與的現象。第二，我國《水污染防治法》第十一條：“任何單位和個人都有義務保護水環(huán)境，并有權對污染損害水環(huán)境的行為進行檢舉?！背酥猓渌姆啥紱]有具體的規(guī)定公眾參與的權力和保障機制。河長制中公眾參與和監(jiān)督的權利沒有明確規(guī)定，存在模糊內容的現象。一些法律只是簡單原則性規(guī)定，沒有具體操作性的制度。

4 改進對策

4.1 地方政府應該轉變理念，樹立貫徹落實“兩山論”

推進公眾參與河長制實施，政府理念轉變是先導。地方政府需要樹立服務型政府的理念，從管理到治理，從被動到主動鼓勵公眾參與，樹立貫徹習近平的“兩山論”，重視地方生態(tài)文明建設。從實際看，綠水青山也是金山銀山。河流治理好，生態(tài)環(huán)境好，才能更好拓展地方的旅游業(yè)和發(fā)展招商引資。在這一方面浙江的經驗值得借鑒。湖州、嘉興、紹興、無錫等地區(qū)實施河長制，重視公眾參與，取得好的效果，經濟和生態(tài)呈現良性發(fā)展。

4.2 及時公開河長制相關信息

應當進一步健全河長制的信息披露機制，完善河長制信息公開機制。第一，作為地方政府應該積極主動制定全面的環(huán)境排污的標準、檢測指標和評價相關數據，及時發(fā)布年度河流治理和地方環(huán)境指數報告，使得公眾可以及時全面的了解相關信息。地方政府需要完善相關河長制信息公開的渠道和平臺，方便公眾登錄查詢、咨詢。第二，政府也有責任要求相關排污企業(yè)及時向社會或者有關部門公開披露相關環(huán)境治理的信息，包括企業(yè)生產中的廢水廢氣排放情況，治理情況。尤其是被列入環(huán)境污染重點監(jiān)控的企業(yè)，更應該是關注的重點，對其污染排放物的標準量和超標量、污染排放量的總額和限額及時公開，方便公眾隨時監(jiān)督。

4.3 培育公眾環(huán)保和參與意識

根據調查“在社會公眾關注的熱點民生問題中，環(huán)境污染排在第2名，這說明了我國公眾已經逐漸認識到環(huán)境治理的重要性。環(huán)境關注的比例達到了 45.1%[19]”。這表明公眾關注環(huán)境問題的比重在提升，公眾的環(huán)保理念也有改善。從長遠看，政府需要進一步培育公眾環(huán)保意識和參與意識，加強宣傳教育。單單依靠行政手段的“河長制”還遠遠不夠，還需要社會公眾的積極參與。公眾參與的能力和水平包括參與程度離不開公眾的環(huán)保理念和參與意識?！罢畱敿哟髮Νh(huán)境問題的社會宣傳力度，逐步提升公眾環(huán)保意識[20]”?？梢酝ㄟ^公益廣告、報紙、電影電視、微視頻、公眾號加強宣傳，河長制需要公眾參與，離不開公眾監(jiān)督。在宣傳環(huán)節(jié)上，包括大中小一體化的思政課教學，貫徹生態(tài)文明的理念。重視社區(qū)日常宣傳教育，發(fā)放宣傳手冊，加強社會宣傳的力度，營造公眾參與環(huán)保和參與河長制的良好氛圍。在區(qū)域范圍上，既要重視城市公眾的宣傳，更要重視農村農民的宣傳教育，目前一個值得關注的現象是一些污染較大的企業(yè)開始從城市向農村轉移。因此對于可能引發(fā)的農村生態(tài)污染和河流治理應該加以防范，更加關注農村河長制的實施。加強農民日常生活的教育和宣傳，養(yǎng)成良好的環(huán)保理念和生活習慣，重視河流治理。

4.4 健全公眾激勵和監(jiān)督機制

公眾參與河長制在實際生活中按照參與能力和意愿博弈，有四種情況，一是沒有參與能力和意愿的，政府可以通過一些宣傳和強制措施鼓勵其參與，培育其習慣。二是沒有能力但是又積極參與意愿的，政府可以進行積極引導，培訓。三是有能力知識，但是不愿意參與的，政府可以提供相應的激勵機制。例如，“給予一定的經濟激勵、名譽激勵[21]”。政府部門可以采用表揚信、評選優(yōu)秀、評選先進等精神激勵方式。四是有能力又有意愿的，政府應該充分授權，拓展相關信息渠道和參與平臺，及時鼓勵，鼓勵其積極長期的參與。在當前我國公眾參與環(huán)境治理的人員構成中，退休人員和在校大學生成為主要力量，各級政府與社區(qū)組織通過海報、媒體、宣傳欄、宣講會等方式對于民間河長的個人或者社會組織進行表揚和激勵。對于公眾舉報、監(jiān)督污染環(huán)境的行為，要積極鼓勵、適當物質獎勵。根據筆者調研，浙江德清的生態(tài)綠幣就是一種比較好的獎勵方式，值得推廣和借鑒?！吧鷳B(tài)綠幣”，是浙江省湖州市德清縣首創(chuàng)的一項治水激勵舉措，只要市民參與治水，就可獲得相應數量的綠幣?！捌渲饕龇ㄊ且?guī)則為人民幣1元=10枚生態(tài)綠幣，生態(tài)綠幣可用于購買兌換農產品或兌換綠色植物；也可以給予兌換人一定的綠幣貸款條件，最高額度為50萬元[22]。” 這種方式激勵公眾參與河長制治理，也切實可行，也有利于培育公眾環(huán)保理念和參與意識。

另外，河長制中的公眾參與也需要建立公眾和政府的回應機制。政府的及時有效的回應也會影響到公眾參與的熱情和意愿。公眾參與河長制治理也可以用成本收益的分析框架，即公眾也是理性的經濟人，追求自身利益的最大化。如果地方政府對于公眾參與和監(jiān)督河長制及時回應，就會對公眾參與產生一種心理效應，有利于“提升其政治參與的效能感[23]”，可以激勵其參與河長制實施中“環(huán)境治理中的利益博弈[24]”。反之，如果公眾參與得不到政府有效的回應，他們的參與積極性和熱情就會受到打擊，他們往往會以參與冷漠方式進行逃避。

4.5 改革考核制度和健全河長制法律制度

從長遠看，河長制實施應該法治化，用法治規(guī)范公眾參與，保障其各項權利。目前看雖然沒有全國統(tǒng)一的專門的河長制的法律制度。但是一些地方實踐中已經探索出地方河長制的行政文件。例如昆明市人大出臺的《昆明市河道管理條例》，做法使其“河長制”文件有了地方法依據。根據公眾參與河長制的實踐，建議在整合現有法律制度基礎上，頒布統(tǒng)一的公眾參與河長制的法律制度。對公眾參與的主體、參與權利和義務、參與途徑、激勵措施及權利救濟保障等方面的內容進行專門規(guī)定，依法保障公眾參與的權利。完整的公眾參與是指公眾參與應發(fā)生在行政管理的全過程，根據我國《環(huán)境保護公眾參與暫行辦法》規(guī)定，“河長制”中的政策制定、決策出臺、行政執(zhí)法、考核問責等過程中都應有公眾參與。應該改變目前的事后參與為全過程的參與，提升公眾參與水平。再比如應該立法對公民有權自愿成立環(huán)保團體和相關組織，依法享有組織、參與、管理、監(jiān)督和仲裁環(huán)境事務的相關權力，在處理河流環(huán)境的事務時，有權依法提起關于環(huán)境問題的行政復議和行政訴訟，有權申請參與聽證會等。從實踐看，一些經濟發(fā)達地區(qū)的民間河長，社會環(huán)保組織積極參與河長制實施治理，也取得較好的效果。應該通過立法的方式保障其地位和權利，必要時候給予一定的獎勵，扶持其健康發(fā)展。公眾有權監(jiān)督河長制的環(huán)境評價、執(zhí)法和賠償等事宜。再如建立完整的公眾參與河長制的制度機制，在環(huán)境污染、舉報監(jiān)督方面，政府應該提供微信公眾號等平臺及時和公眾互動，及時處理環(huán)境違法行為。建議改革河長制的考核制度，加強公眾參與河長制的考核權重，包括公眾對于河長制的實施效果的評價應該納入考核指標，通過考核指標使地方政府重視河長制中的公眾參與。

總之，河長制實施離不開公眾有效參與，鑒于中國不同地區(qū)的經濟發(fā)展水平、河流情況的差異，政府應該及時轉變理念，樹立協(xié)同治理的理念，拓展公眾參與渠道，公開相關河長制的信息，培育公眾參與意識，健全相關河長制考核制度和公眾參與的法律制度，只有這樣才能更好的推進河流治理現代化！從未來趨勢看，隨著互聯網和大數據的興起，公眾參與意識增強，公眾對于河流生態(tài)質量的訴求提升。政府應該高度重視河長制實施中的公眾參與問題，借助于大數據、互聯網，普遍推廣行政河長和民間河長的雙河長制度，不斷創(chuàng)新公眾參與形式，加強公眾監(jiān)督，提高河長制的實施成效。