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    《長江保護(hù)法》實(shí)施背景下《水法》的聯(lián)動(dòng)修改

    2022-10-28 07:49:18唐潤梅
    四川環(huán)境 2022年5期
    關(guān)鍵詞:水法保護(hù)法長江

    高 磊, 唐潤梅

    (1.重慶大學(xué) 法學(xué)院,重慶 400044;2.瀘州市生態(tài)環(huán)境局,四川 瀘州 646000)

    1 問題的提出

    2020年12月26日,第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國長江保護(hù)法》(以下簡稱《長江保護(hù)法》),并于2021年3月1日起施行。《長江保護(hù)法》是我國首部流域性立法,“是一部以解決‘長江病’為導(dǎo)向、整合多類法律資源、綜合多種法律機(jī)制的新型立法”[1]。《長江保護(hù)法》實(shí)施后,面臨著與其他法律法規(guī)的協(xié)調(diào)與銜接,其中,《長江保護(hù)法》與《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)的銜接以及后者的聯(lián)動(dòng)修改,成為極為緊迫的工作。在制定《長江保護(hù)法》之前,習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要抓緊制定一部長江保護(hù)法,聯(lián)動(dòng)修訂水法、航道法等,讓保護(hù)長江生態(tài)環(huán)境有法可依”[2]。雖然已有學(xué)者注意到《長江保護(hù)法》施行后《水法》需進(jìn)行聯(lián)動(dòng)修改,但其僅僅關(guān)注具體規(guī)則的沖突、修改與補(bǔ)充[3],而忽視了二者從立法理念到制度機(jī)制再到具體規(guī)則整體上的差異。因此,急需對(duì)《長江保護(hù)法》施行后《水法》的聯(lián)動(dòng)修改進(jìn)行探討。

    2 《長江保護(hù)法》與《水法》的關(guān)系展開

    2.1 《長江保護(hù)法》與《水法》的共同之處

    雖然《長江保護(hù)法》是為規(guī)制長江流域的多種資源開發(fā)、利用與保護(hù)而制訂的綜合性立法,但其與《水法》均涉及對(duì)水資源的開發(fā)、利用與保護(hù)的規(guī)制。如二者均設(shè)置了水資源規(guī)劃制度,以引領(lǐng)、指導(dǎo)和約束水資源的開發(fā)與利用;再如二者都規(guī)定了用水總量控制制度、規(guī)定了河流湖泊排污口如何設(shè)置等等。正是在一些涉及水資源的事項(xiàng)上二者均進(jìn)行了規(guī)定,才會(huì)出現(xiàn)二者在具體規(guī)則、制度機(jī)制以及立法理念上的沖突與不同,才會(huì)有《水法》進(jìn)行聯(lián)動(dòng)修改以與《長江保護(hù)法》實(shí)現(xiàn)銜接與協(xié)調(diào)的必要。

    2.2 《長江保護(hù)法》與《水法》的區(qū)別之處

    2.2.1 適用范圍不同

    《長江保護(hù)法》與《水法》適用范圍的不同,既有適用領(lǐng)域廣度上的不同,又有適用領(lǐng)域深度上的不同。第一,適用領(lǐng)域廣度的不同。依據(jù)《長江保護(hù)法》的規(guī)定,在長江流域進(jìn)行的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)工作、生產(chǎn)生活、開發(fā)建設(shè)活動(dòng),均適用其規(guī)定,因此,《長江保護(hù)法》的適用領(lǐng)域廣度及于全部長江流域。而依據(jù)《水法》的規(guī)定,在我國領(lǐng)域內(nèi)開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)、管理水資源,防治水害,均適用其規(guī)定,因此,《水法》的適用領(lǐng)域廣度及于我國全部涉水領(lǐng)域(包括地表水與地下水)。第二,適用領(lǐng)域深度的不同。依《長江保護(hù)法》之規(guī)定,其適用于長江流域的所有生態(tài)環(huán)境要素(包括土地、礦產(chǎn)、水流、森林、草原、濕地等整體自然資源體系,以及野生動(dòng)物、水生生物的棲息地、生物多樣性等等),而不僅僅是長江流域的水資源,并且“長江流域的內(nèi)涵是以流域自然資源為基礎(chǔ),包括流域內(nèi)人口、環(huán)境、資源、經(jīng)濟(jì)、文化、政策等要素,……是自然單元、社會(huì)經(jīng)濟(jì)單元、管理單元的有機(jī)整合”[4]。而依據(jù)《水法》的規(guī)定,其僅僅適用于包括地表水和地下水在內(nèi)的水資源。

    2.2.2 立法理念不同

    根據(jù)《長江保護(hù)法》的規(guī)定,制定該法的目的在于“加強(qiáng)長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù),促進(jìn)資源合理高效利用,保障生態(tài)安全,實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展”,因之,《長江保護(hù)法》在價(jià)值選擇上將長江流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)置于優(yōu)先地位,其優(yōu)于對(duì)于長江流域生態(tài)環(huán)境資源的利用以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此,《長江保護(hù)法》持一種生態(tài)中心主義的環(huán)境保護(hù)觀,亦可稱為“自然生態(tài)為中心之環(huán)境保護(hù)觀”,此種觀點(diǎn)認(rèn)為,“環(huán)境保護(hù)作為具自身價(jià)值與目的,亦即環(huán)境保護(hù)本身即具有自身的目的,依此則產(chǎn)生或視為‘自然的權(quán)利’的見解,而人類的發(fā)展僅是環(huán)境保護(hù)其中一個(gè)目的而已[5]”。生態(tài)安全是《長江保護(hù)法》的首要價(jià)值目標(biāo),“將生態(tài)安全作為《長江保護(hù)法》的首要價(jià)值,既是對(duì)總體國家安全觀的貫徹,更是保護(hù)長江生態(tài)系統(tǒng)健康完整的迫切需要[1]”。

    而根據(jù)《水法》的規(guī)定,制定該法的目的在于“合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)水資源,防治水害,實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用,適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要”,由此可見,《水法》對(duì)于水資源之保護(hù)和水害之防治,目的在于更好地開發(fā)和利用水資源以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此,《水法》持一種人類中心主義的環(huán)境保護(hù)觀,亦可稱為“人本主義之環(huán)境保護(hù)觀”,此種觀點(diǎn)主張,環(huán)境保護(hù)的目的在于“保障人權(quán)、維護(hù)公益與增進(jìn)人民福利為主,其保護(hù)主體為‘人’”[5]?!端ā穼?duì)于水資源的保護(hù),最終的目的在于如何更好地利用水資源以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的需要。

    2.2.3 制度機(jī)制的特性不同

    基于“生態(tài)安全、綠色發(fā)展”的價(jià)值理念,《長江保護(hù)法》建構(gòu)了涵蓋“事前預(yù)防-事中管制-事后救濟(jì)”各個(gè)階段的細(xì)致完善的制度機(jī)制鏈條。而《水法》雖有事前預(yù)防階段的規(guī)劃制度和事后救濟(jì)階段的水事糾紛處理制度等,但其所設(shè)置的制度機(jī)制更傾向于“事中管制”階段。第一,事前預(yù)防機(jī)制差異。為更好地保護(hù)長江流域的生態(tài)環(huán)境,《長江保護(hù)法》設(shè)置了詳盡的事前預(yù)防制度機(jī)制,如涵蓋長江流域水資源規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的長江流域規(guī)劃制度,針對(duì)長江流域國土空間的用途管制制度、長江流域水資源的消耗強(qiáng)度控制管理制度、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單制度、國家公園制度、河道采砂規(guī)劃和許可制度等等。而《水法》中涉及事前預(yù)防的制度機(jī)制,僅包含水資源規(guī)劃制度、河道采砂許可制度。第二,事后救濟(jì)機(jī)制差異。《長江保護(hù)法》設(shè)置了更為全面的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度機(jī)制,如以專章形式規(guī)定了生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度,設(shè)置了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度、聯(lián)合執(zhí)法制度、環(huán)境行政約談與整改制度等。而《水法》僅有關(guān)于水事糾紛的處理制度。

    3 《水法》與《長江保護(hù)法》的沖突與差異

    3.1 同一事項(xiàng)上具體規(guī)則的沖突

    3.1.1 關(guān)于水資源考察和調(diào)查評(píng)價(jià)主體的規(guī)定沖突。依《水法》之規(guī)定,縣級(jí)以上政府的水行政主管部門是水資源綜合科學(xué)考察和調(diào)查評(píng)價(jià)的合法主體,其會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門組織開展相關(guān)工作。《長江保護(hù)法》則規(guī)定,國務(wù)院自然資源主管部門是自然資源(包括水資源)的狀況調(diào)查的合法主體,由其會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門組織進(jìn)行相關(guān)工作。因此,關(guān)于水資源考察與調(diào)查評(píng)價(jià),二者對(duì)于合法主體的規(guī)定,既存在行政級(jí)別上的沖突,又存在事權(quán)劃分上的沖突。

    3.1.2 關(guān)于排污口設(shè)置監(jiān)管主體的規(guī)定沖突。依《水法》之規(guī)定,該事項(xiàng)的監(jiān)管主體是有管轄權(quán)的水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)?!堕L江保護(hù)法》則規(guī)定,該事項(xiàng)的法定監(jiān)管主體是有管轄權(quán)的生態(tài)環(huán)境主管部門或流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。關(guān)于排污口的設(shè)置,二者規(guī)定了不同事權(quán)的行政部門作為相應(yīng)的監(jiān)管主體。

    3.1.3 關(guān)于對(duì)水能資源開發(fā)、利用的規(guī)定沖突。依《水法》之規(guī)定,國家鼓勵(lì)開發(fā)和利用水能資源,只是在開發(fā)的過程中強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)?!堕L江保護(hù)法》則規(guī)定,對(duì)于大中型水電工程,規(guī)定了嚴(yán)格的科學(xué)論證與審批制度;而對(duì)于不符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的小水電工程,則規(guī)定了整改和退出制度。在水能資源的開發(fā)利用上的沖突,可以看出如前文所述的二者在立法理念上的不同,一個(gè)是生態(tài)中心主義的環(huán)境保護(hù)觀,更為注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù);一個(gè)是人類中心主義的環(huán)境觀,更為注重水資源的開發(fā)利用。

    3.1.4 基本生態(tài)用水的優(yōu)先性問題。依《水法》之規(guī)定,在開發(fā)利用水資源時(shí),生態(tài)環(huán)境用水與農(nóng)業(yè)、工業(yè)用水、航運(yùn)等需要具有同等地位,并不具有優(yōu)先性?!堕L江保護(hù)法》則規(guī)定,在水資源的保護(hù)與利用中,基本生態(tài)用水的保障則先于農(nóng)業(yè)、工業(yè)用水、航運(yùn)等需要而受到保障。因此,在基本生態(tài)用水是否優(yōu)先于農(nóng)業(yè)、工業(yè)用水、航運(yùn)等需要的問題上,二者存在沖突。

    3.1.5 一省域內(nèi)水量分配方案制訂主體的規(guī)定沖突。依《水法》之規(guī)定,在一省行政區(qū)劃內(nèi)進(jìn)行跨行政區(qū)域的水量分配時(shí),由共同上級(jí)政府水行政主管部門商同有關(guān)地方政府制訂?!堕L江保護(hù)法》則規(guī)定,由省級(jí)政府水行政主管部門統(tǒng)一制訂本省行政區(qū)域內(nèi)的水量分配方案??梢姡笳邔⒁皇?nèi)水量分配方案的制定權(quán)統(tǒng)一收歸于省級(jí)政府水行政主管部門,可在一定程度上避免因水量分配而引起的糾紛。

    3.1.6 跨流域調(diào)水的規(guī)定不同。依《水法》之規(guī)定,在進(jìn)行跨流域調(diào)水時(shí),應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧調(diào)出和調(diào)入流域的用水需要?!堕L江保護(hù)法》則規(guī)定,實(shí)施跨流域調(diào)水時(shí),應(yīng)優(yōu)先保障調(diào)出區(qū)域及其下游區(qū)域的用水安全和生態(tài)安全,統(tǒng)籌調(diào)出區(qū)域和調(diào)入?yún)^(qū)域用水需求。在跨流域調(diào)水規(guī)定上的沖突,可看出如前所述二者在立法理念上的不同,因?yàn)椤堕L江保護(hù)法》強(qiáng)調(diào)生態(tài)安全的優(yōu)先性;亦可看出《長江保護(hù)法》水資源保護(hù)利用制度的系統(tǒng)性,因?yàn)槠涑紤]調(diào)出、調(diào)入?yún)^(qū)域用水需要之外,更優(yōu)先考慮下游區(qū)域的用水及生態(tài)安全問題(見下表)。

    表 《水法》與《長江保護(hù)法》具體規(guī)則的沖突Tab. The specific rules conflicts between Water Law and Yangtze River Protection Law

    續(xù)表1

    3.2 從立法理念到制度機(jī)制:《水法》的滯后之處

    如前文所述,《長江保護(hù)法》持一種生態(tài)中心主義的環(huán)境保護(hù)觀,它“首先是一部生態(tài)環(huán)境的保護(hù)法,實(shí)施中要始終把保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置[6]”,因此,《長江保護(hù)法》中關(guān)于水資源的規(guī)定,是將水資源的保護(hù)放在首要位置。但保護(hù)優(yōu)先并不意味著不對(duì)水資源進(jìn)行開發(fā)利用,習(xí)近平法治思想的生態(tài)文明法治理論指出,“貧窮不是生態(tài),發(fā)展不能破壞。我們既要‘綠水青山’,也要‘金山銀山’[7]”。因此,《長江保護(hù)法》所持的生態(tài)中心主義環(huán)境保護(hù)觀將水資源的保護(hù)與開發(fā)利用更好地協(xié)調(diào)了起來。

    而《水法》所持的人類中心主義環(huán)境保護(hù)觀,雖然也強(qiáng)調(diào)對(duì)于水資源的保護(hù),但水資源的開發(fā)利用仍被置于重要的優(yōu)先地位。《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出,“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念,堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策,堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針,堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路,建設(shè)美麗中國[8]”??梢姡端ā返牧⒎ɡ砟畈⒎欠衔覈?dāng)前的國家環(huán)境政策。

    立法理念的滯后,還直接體現(xiàn)為制度機(jī)制上的落后。如《長江保護(hù)法》中設(shè)置的有利于水資源保護(hù)、開發(fā)利用的新型制度,在《水法》中則暫付闕如。首先,管理體制創(chuàng)新方面,《長江保護(hù)法》設(shè)置了河湖長制,以推進(jìn)長江保護(hù)工作的進(jìn)行;設(shè)置了聯(lián)合執(zhí)法制度,以應(yīng)對(duì)長江流域跨行政區(qū)域、生態(tài)敏感區(qū)域和生態(tài)環(huán)境違法案件高發(fā)區(qū)域以及重大違法案件;設(shè)置了約談?wù)闹贫?,以督促地方政府及相關(guān)負(fù)責(zé)人盡職地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。其次,水資源管理制度方面,《長江保護(hù)法》設(shè)置了取用水總量控制和消耗強(qiáng)度控制管理制度的“水資源雙控”制度,較之《水法》的用水實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度,更利于水資源的保護(hù);規(guī)定了飲用水水源地名錄的制定、飲用水水源取水口的合理布局以及飲用水安全突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)制度,體現(xiàn)了對(duì)于飲用水安全保障上的重視。最后,生態(tài)保護(hù)制度方面,《長江保護(hù)法》規(guī)定了生態(tài)用水保障一定程度上的優(yōu)先性、規(guī)定了重點(diǎn)湖泊的生態(tài)修復(fù)以及設(shè)置了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。

    4 《水法》聯(lián)動(dòng)修改的進(jìn)路探索

    4.1 《水法》修改的方式選擇:修訂與修正

    法律需通過不斷修改和完善以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變化。通過法律的修改,使法律適應(yīng)新的社會(huì)需要,使立法不斷趨于合理、科學(xué),以及使法律體系保持內(nèi)在的協(xié)調(diào)一致。法律的修改包括法律的修訂和法律的修正,前者僅針對(duì)法律中的部分條款進(jìn)行修改,是局部或個(gè)別的修改;而后者則涉及對(duì)整部法律進(jìn)行修改,是全面、整體的修改。通過前文分析,《水法》從立法理念到制度機(jī)制再到具體規(guī)則均應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修改,因此《水法》的聯(lián)動(dòng)修改應(yīng)以修訂之方式進(jìn)行。

    4.2 《水法》的聯(lián)動(dòng)修訂

    4.2.1 具體規(guī)則的修改

    依前文所述,《水法》與《長江保護(hù)法》在六個(gè)事項(xiàng)上存在具體規(guī)定的沖突,而該六項(xiàng)沖突又存在三種類型。一是沖突源于《水法》修改的滯后性。2018年3月17日,十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》,根據(jù)方案的規(guī)定,組建自然資源部,并且原由水利部行使的水資源調(diào)查職責(zé)改由自然資源部負(fù)責(zé);組建生態(tài)環(huán)境部,并且原由水利部行使的排污口設(shè)置管理職責(zé)改由生態(tài)環(huán)境部行使。因此,《水法》與《長江保護(hù)法》在水資源考察和調(diào)查評(píng)價(jià)主體和排污口設(shè)置監(jiān)管主體上的沖突,直接根據(jù)《長江保護(hù)法》的最新規(guī)定進(jìn)行修改即可。二是沖突源于行政權(quán)力的上收?!堕L江保護(hù)法》將一省內(nèi)水量分配方案制訂權(quán)統(tǒng)一收歸于省級(jí)人民政府的水行政主管部門行使,此規(guī)定可以避免地市級(jí)政府或縣級(jí)政府間在水資源分配長的矛盾與沖突,因此,《水法》可直接借鑒《長江保護(hù)法》的規(guī)定,將水量分配方案制訂主體由“共同上級(jí)人民政府”修改為“省級(jí)人民政府的水行政主管部門”。三是沖突源于立法理念的不同?!端ā放c《長江保護(hù)法》在水能資源開發(fā)利用的管控、基本生態(tài)用水的優(yōu)先性以及跨流域調(diào)水上的沖突,均體現(xiàn)了二者在立法理念上的沖突。因?yàn)椤堕L江保護(hù)法》持一種生態(tài)中心主義的環(huán)境保護(hù)觀,所以在水資源的開發(fā)、利用中,首先強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境的保護(hù),如對(duì)于水能資源更為強(qiáng)調(diào)保護(hù)下的開發(fā),對(duì)于水資源的開發(fā)利用首先強(qiáng)調(diào)基本生態(tài)用水的優(yōu)先性,以及跨流域調(diào)水時(shí)強(qiáng)調(diào)調(diào)出區(qū)域及其下游區(qū)域的用水安全和生態(tài)安全的優(yōu)先保障。因此,若要消解二者在此種規(guī)則上的沖突,僅僅通過修改相應(yīng)規(guī)則是無法實(shí)現(xiàn)的,還需對(duì)《水法》的立法理念進(jìn)行一定程度上的修改,亦即《水法》一定程度的生態(tài)化。

    4.2.2 《水法》的生態(tài)化與制度機(jī)制更新

    如前文所述,《水法》與《長江保護(hù)法》在具體規(guī)則上的沖突以及制度機(jī)制上的差異的根源在于二者在立法理念上的差異,前者偏向于人類中心主義的環(huán)境保護(hù)觀,而后者著重于生態(tài)中心主義的環(huán)境保護(hù)觀,此種價(jià)值選擇“不是把人類的利益作為最高利益,而是認(rèn)為人類是自然界的一部分,人的生活被包括在生態(tài)系統(tǒng)中,所以,應(yīng)將其他生命物種種群同人類一樣作為價(jià)值主體予以承認(rèn),并尊重和承認(rèn)它們的權(quán)利,從而主張‘生態(tài)利益’至上[9]”。因此,《水法》與《長江保護(hù)法》的協(xié)調(diào)與銜接,除對(duì)二者間存在沖突的具體規(guī)則的進(jìn)行修改之外,還應(yīng)當(dāng)對(duì)前者進(jìn)行一定的生態(tài)化。

    所謂法律的生態(tài)化,是指“將生態(tài)的理念、生態(tài)法則、生態(tài)原理、生態(tài)規(guī)律注入或者融入到法律機(jī)制之中,保持生態(tài)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)的和諧穩(wěn)定,達(dá)到人與自然的真正和諧[9]”。《水法》的生態(tài)化,應(yīng)當(dāng)是從立法理念到制度機(jī)制的全面的生態(tài)化。首先,立法理念的生態(tài)化。2014年,《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后,學(xué)者對(duì)于《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施情況進(jìn)行了評(píng)估研究,認(rèn)為“環(huán)境的‘保護(hù)優(yōu)先’與經(jīng)濟(jì)上保增長的矛盾與沖突必是一個(gè)長期的、痛苦的過程[10]”。環(huán)境保護(hù)(或水資源的保護(hù))與經(jīng)濟(jì)增長(或水資源的開發(fā)利用)似乎長期處于一種沖突矛盾之中,實(shí)則不然,通過對(duì)《長江保護(hù)法》生態(tài)中心主義環(huán)境保護(hù)觀指導(dǎo)下的制度機(jī)制設(shè)置的考察,可以發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與自然資源的利用處于一種和諧關(guān)系之中?!端ā返纳鷳B(tài)化并非指因水資源的保護(hù)而停止對(duì)于水資源的開發(fā)利用,而是指在水資源的開發(fā)利用過程中,強(qiáng)調(diào)水資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù),“就環(huán)境保護(hù)目的而言,其基本立場(chǎng)在于以人為保護(hù)主體的環(huán)境保護(hù),……以人之基本價(jià)值與基本尊嚴(yán)為最高保護(hù)價(jià)值體系的原則。再輔以環(huán)境作為自我保護(hù)價(jià)值,或稱之為自然的權(quán)利,此乃以環(huán)境為中心的環(huán)境保護(hù)理念。如此才能真正說明環(huán)境保護(hù)之任務(wù)所在及環(huán)境政策所應(yīng)遵循之目標(biāo)[5]”,此方為生態(tài)中心主義環(huán)境保護(hù)觀之真義。其次,制度機(jī)制的生態(tài)化?!端ā返牧⒎ɡ砟钜唤?jīng)轉(zhuǎn)變后,制度機(jī)制亦應(yīng)及時(shí)進(jìn)行更新與補(bǔ)充??山梃b《長江保護(hù)法》中注重保護(hù)生態(tài)環(huán)境的制度機(jī)制,在事前預(yù)防階段,可探索完善飲用水水源相關(guān)制度、設(shè)置水資源的取用水總量控制和消耗強(qiáng)度控制管理的“雙控制度”。在事中管制階段,可探索設(shè)置跨行政區(qū)域的聯(lián)合執(zhí)法制度、環(huán)境行政約談與整改制度。在事后救濟(jì)階段,可探索設(shè)立生態(tài)環(huán)保護(hù)補(bǔ)償制度、涉及水資源的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度[11]等等。

    5 結(jié) 語

    《長江保護(hù)法》實(shí)施后,面臨與如《水法》《水污染防治法》《漁業(yè)法》《河道法》《防洪法》《水文條例》等等相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)與銜接,這些法律法規(guī)“涉及多層級(jí)、多機(jī)關(guān)、多法律關(guān)系,各種規(guī)范的出臺(tái)背景、價(jià)值取向、核心內(nèi)容制度體系缺乏協(xié)同,各種權(quán)利間的關(guān)系在缺乏必要統(tǒng)籌的情況下不可能有清晰界定,必然導(dǎo)致實(shí)踐層面的諸多法律沖突[12]”。因此,《水法》與《長江保護(hù)法》的協(xié)調(diào)銜接以及前者的聯(lián)動(dòng)修訂即為極為緊迫重要工作之一。而《水法》與《長江保護(hù)法》與立法理念、制度機(jī)制設(shè)置上存在諸多差異,二者在一些同一事項(xiàng)上規(guī)定上存在著直接的沖突;《長江保護(hù)法》中新設(shè)立的具事前預(yù)防性、事后救濟(jì)性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度,在《水法》中則暫付闕如。通過修改存在沖突的具體規(guī)則、《水法》的生態(tài)化以及在《水法》中設(shè)立新型的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度機(jī)制,以實(shí)現(xiàn)《水法》與《長江保護(hù)法》在保護(hù)水資源上的協(xié)調(diào)與銜接。另外,因?yàn)椤端ā返倪m用范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)廣于《長江保護(hù)法》,其需考慮全國不同地區(qū)在水資源狀況上的差異性。因此,《水法》不宜規(guī)定的太過嚴(yán)密,而致使一刀切的現(xiàn)象發(fā)生。在全國水資源的保護(hù)、開發(fā)與利用上,《水法》應(yīng)當(dāng)具有原則性、指導(dǎo)性、指令性等特征。

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