南京市棲霞區(qū)垃圾分類政策實(shí)施現(xiàn)狀研究

田 敏

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 211100)

1 問題提出

“垃圾分類工作就是新時(shí)尚”，習(xí)近平總書記對垃圾分類工作賦予這樣的地位。2000年，我國開始了第一輪城市生活垃圾分類政策試點(diǎn)，北京、上海、廣州等8個(gè)城市被列為首批試點(diǎn)城市，然而政策影響力不足，各試點(diǎn)城市的垃圾分類率并不高。此后，我國城市生活垃圾分類政策進(jìn)入一段“冷靜期”。直到2016年，面對垃圾無序處理對市容環(huán)境和生態(tài)的破壞，垃圾分類工作重新提上日程，進(jìn)入新階段。《“十三五”發(fā)展規(guī)劃綱要》(2016-2020年)中明確要求：“健全再生資源回收利用網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)生活垃圾分類回收與再生資源回收的銜接”[1]?！白?010年以來，我國生活垃圾清運(yùn)量逐年上升，2016年超過2億噸，達(dá)到2.04億噸，同比增長6.81%；2017年約達(dá)到2.16億噸，同比增長5.82%。截止2017年，我國現(xiàn)有生活垃圾無害化處理設(shè)施1013座，同比增長7.42%；生活垃圾分類投資114.9億，同比增長一倍多；進(jìn)行生活垃圾分類的家庭占38.3%，較2017年增長11.4%?！盵2]國家對城市垃圾分類工作的重視程度不言而喻。

南京市作為垃圾分類重點(diǎn)示范城市之一，在垃圾分類方面做了大量的工作?！赌暇┦猩罾诸惞芾磙k法》指出：“生活垃圾分類管理實(shí)行政府主導(dǎo)、社會參與、全市統(tǒng)籌、屬地負(fù)責(zé)。”[3]2018年，南京市政府公布了玄武門街道、堯化街道等12個(gè)首批進(jìn)行垃圾分類試點(diǎn)的街道名單，梳理出約兩千個(gè)第一批垃圾分類的單位。2020年2月，南京市十六屆人大常委會更是首次審議《南京市生活垃圾管理?xiàng)l例(草案)》，將生活垃圾管理?xiàng)l例納入立法程序。在政府政策支持和各個(gè)街道社區(qū)的努力下，經(jīng)過幾年的實(shí)踐，南京市垃圾分類工作取得了顯著成效，積累了較豐富的經(jīng)驗(yàn)。2018年1月起，棲霞區(qū)堯化街道作為垃圾分類試點(diǎn)街道，啟動全域生活垃圾強(qiáng)制分類工作。

從現(xiàn)實(shí)情況來看，盡管一些地方在創(chuàng)造性執(zhí)行垃圾分類政策，已培養(yǎng)出具體的實(shí)驗(yàn)性“典范”，生活垃圾分類的政策執(zhí)行依舊困難較多，存在著政策執(zhí)行效力欠佳、市民認(rèn)同感不高等諸多問題。人均垃圾產(chǎn)生量和城市垃圾處理能力之間的矛盾長期得不到解決，會加劇城市生態(tài)環(huán)境失衡，制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，更威脅著人類生存環(huán)境。南京市棲霞區(qū)垃圾分類政策實(shí)施現(xiàn)狀如何？政策試點(diǎn)過程中存在哪些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)？本研究在實(shí)證研究的基礎(chǔ)上試圖做出回答。

2 研究述評與理論基礎(chǔ)

2.1 研究評述

垃圾分類是近十年學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)，尤其是2018年以來，學(xué)術(shù)關(guān)注度急劇上升，在2019年達(dá)到一個(gè)高峰?？疾飕F(xiàn)有文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有研究主要聚焦在三個(gè)方面：第一個(gè)方面是對垃圾分類政策實(shí)施試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行實(shí)證研究，針對上海、北京、廣州、四川、重慶等都有相應(yīng)的調(diào)查研究[4～8]。第二個(gè)方面是以居民為研究對象，研究居民在垃圾分類政策實(shí)施中的參與度以及如何發(fā)揮居民的作用，這一類研究往往忽視了政策實(shí)施中政府、社會、企業(yè)等主體及相互間的影響[9～12]。第三個(gè)方面是聚焦現(xiàn)有垃圾分類政策的演變過程，回顧過去的政策文本，探索政策文本的走向，試圖對未來政策走向做出預(yù)測[13～16]。

有關(guān)生活垃圾的定義，2013年6月，南京市開始施行《南京市生活垃圾分類管理辦法》，辦法所稱生活垃圾，是指單位和個(gè)人在日常生活中或者為日常生活提供服務(wù)的活動中產(chǎn)生的廢棄物以及法律、法規(guī)規(guī)定為生活垃圾的廢棄物。鑒于本研究以南京市棲霞區(qū)進(jìn)行實(shí)證研究，生活垃圾的概念均以《南京市生活垃圾分類管理辦法》所界定為準(zhǔn)?！俺鞘猩罾北旧韺a(chǎn)生范圍有所界定，即為城市中單位和個(gè)人在日常生活中或者為日常生活提供服務(wù)的活動中產(chǎn)生的廢棄物以及法律、法規(guī)規(guī)定為生活垃圾的廢棄物。

2.2 理論基礎(chǔ)

城市生活垃圾分類政策涉及到政府、市民、市場等多元主體，僅僅依賴政府單方面的力量難以實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，因此需要運(yùn)用多中心治理理論，實(shí)現(xiàn)政府、市場、企業(yè)、市民等主體的合作共治。政府具有提供公共服務(wù)的職能，政策試點(diǎn)初期需要充分發(fā)揮自身領(lǐng)導(dǎo)組織作用、擔(dān)當(dāng)起應(yīng)有的責(zé)任，隨著政策逐步推廣，政府弱化政府職能，充分發(fā)揮社區(qū)和企業(yè)的參與作用，倡導(dǎo)多元主體參與垃圾分類政策實(shí)施；以社區(qū)為中心的網(wǎng)格化管理是社區(qū)治理的必然趨勢，社區(qū)及社會組織在城市治理中扮演者越來越重要的角色；市民是推動垃圾分類政策實(shí)施的直接力量，逐步培養(yǎng)市民環(huán)保意識并養(yǎng)成垃圾分類習(xí)慣、形成人人參與垃圾分類的局面是落實(shí)生活垃圾分類政策的初衷所在也是必然要求。

當(dāng)下，習(xí)近平生態(tài)文明思想是新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的根本遵循和行動指南，隨著人民經(jīng)濟(jì)能力逐漸提高，不僅對美好生活需要日益增長，對法治、正義、安全、環(huán)境等方面提出了更高的要求，追求法治社會、公平正義、信息安全、綠色環(huán)境。政府需加快生態(tài)文明建設(shè)，持續(xù)推進(jìn)垃圾分類工作，建立政府推動、全民參與的垃圾分類制度，實(shí)現(xiàn)民生福祉。綜上所述，只有以政府為主導(dǎo)、社區(qū)為基礎(chǔ)、市民為核心的多中心治理模式，才能促進(jìn)城市生活垃圾分類政策的全面推廣。

3 棲霞區(qū)垃圾分類政策實(shí)施實(shí)證調(diào)查

3.1 研究數(shù)據(jù)

近年來，棲霞區(qū)城市管理局按照“政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、全區(qū)統(tǒng)籌、屬地負(fù)責(zé)”的原則，牽頭開展街道城市生活垃圾分類工作，逐漸培育出獨(dú)特的工作優(yōu)勢，積累了不少成功經(jīng)驗(yàn)，打造了垃圾分類“新時(shí)尚”的棲霞秀場。

本研究問卷設(shè)計(jì)主要參考以往期刊、文獻(xiàn)的研究指標(biāo)，設(shè)計(jì)問題調(diào)查市民對于垃圾分類的認(rèn)知程度、行為、觀點(diǎn)態(tài)度三方面。本研究的調(diào)查對象是棲霞區(qū)垃圾分類試點(diǎn)小區(qū)的居民，第一階段采取典型抽樣，抽取全域開展垃圾分類的堯化街道；第二階段進(jìn)行隨機(jī)抽樣，堯化街道轄13個(gè)社區(qū)，通過抽簽法抽取具體社區(qū)3個(gè)，分別為堯化社區(qū)、堯林仙居、堯化新村，調(diào)查者綜合考慮人力、物力和財(cái)力的限制與樣本的準(zhǔn)確性，三個(gè)社區(qū)各發(fā)放40份問卷，共發(fā)放120份問卷。其中有效問卷共計(jì)114份，樣本回收率達(dá)95%。

3.2 實(shí)證結(jié)果分析

3.2.1 對國家垃圾分類政策了解程度分析

如表1所示，18～25歲的青年群體在受訪者中占比較高，為47.4%。當(dāng)問及對國家垃圾分類政策了解程度時(shí)，僅有3.5%的受訪者表示對國家層面的垃圾分類政策“非常了解”，33.3%的受訪者“比較了解”，43.9%的受訪者“一般了解”，其中，18～25歲的青年群體對國家垃圾分類政策的了解度整體偏高。說明，市民對國家層面上政策的了解程度還不夠，缺乏一定的關(guān)注度；同時(shí)社區(qū)對垃圾分類政策的宣傳度有待加強(qiáng)。因此，政府及社區(qū)要強(qiáng)化宣傳力度，尤其是面向中老年群體。

表1 對國家垃圾分類政策了解程度Tab.1 Understanding of the national garbage classification policy

3.2.2 對社區(qū)垃圾分類方法了解程度分析

圖 對社區(qū)垃圾分類方法了解程度圖Fig. Understanding of garbage sorting methods in community

如圖所示，當(dāng)問及對所在社區(qū)的垃圾分類方法了解程度時(shí)，只有10.53%的受訪者表示“非常了解”，比較了解的比重占到了36.84%，19.3%的受訪者表示“不太了解”。由此可知，受訪者對社區(qū)垃圾分類方法的知曉率已經(jīng)達(dá)到80%以上，試點(diǎn)社區(qū)的市民都能較好掌握垃圾分類方法和標(biāo)準(zhǔn)。

但是社區(qū)對垃圾分類方法和標(biāo)準(zhǔn)的宣傳仍需要進(jìn)一步提升，提高市民對垃圾分類方法的知曉率和源頭分類效率。

3.2.3 對受訪者自身垃圾分類實(shí)施情況分析

如表2，對于平時(shí)是否有意識進(jìn)行垃圾分類，26.32%的受訪者表示“有意識，并細(xì)致分類”，47.37%的受訪者表示“有意識，但只是部分分類”，結(jié)果與受訪者對垃圾分類必要性和方法了解程度相差很大，說明市民并沒有完全將意識轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動，雖然認(rèn)識到垃圾分類必要性和分類方法，但是在日常生活中并未進(jìn)行垃圾分類。因此，政府要宣傳監(jiān)督兩不誤，在宣傳垃圾分類方法的同時(shí)，更要監(jiān)督市民有所行動。

對于參加垃圾分類宣傳活動的次數(shù)，42.11%的受訪者表示“參與過1～3次”，參與率并不高，說明市民對垃圾分類宣傳活動參與積極性有待提高。54.39%的受訪者表示“沒有參加過”，其中大部分是18～25歲的青年群體，原因可能是這部分群體為上班族，沒有時(shí)間參加，更依賴于網(wǎng)絡(luò)途徑。

表2 受訪者自身垃圾分類實(shí)施情況統(tǒng)計(jì)Tab.2 Statistics on the implementation of garbage classification of respondents

續(xù)表2

運(yùn)用 spss22.0 對統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)性分析，參加垃圾分類宣傳活動次數(shù)和平時(shí)是否有意識進(jìn)行垃圾分類二者之間的相關(guān)系數(shù)值為0.302，顯著性為0.033，即二者呈顯著的正相關(guān)關(guān)系，由此說明增加垃圾分類宣傳活動能夠有效提高市民的垃圾分類意識。

對于垃圾分類過程中遇到的問題，大部分的受訪者表示“沒有時(shí)間和缺少分類知識”，說明市民還沒有養(yǎng)成垃圾分類的生活習(xí)慣，垃圾分類占用了其更多的時(shí)間，對垃圾分類方法了解也不夠準(zhǔn)確。另外，有40.35%的受訪者表示“缺少分類設(shè)施”，說明政府應(yīng)當(dāng)修繕新建社區(qū)垃圾分類配套設(shè)施建設(shè)，盡快實(shí)現(xiàn)硬件設(shè)施全覆蓋。

4 結(jié)論與展望

4.1 結(jié)論

從實(shí)證研究結(jié)果來看，南京市棲霞區(qū)的垃圾分類政策試點(diǎn)取得了較好的成果，其中暴露出的問題也為因地制宜實(shí)施垃圾分類政策提供各類經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。就垃圾分類政策來說，社會文化環(huán)境層面的影響更為深遠(yuǎn)，行為習(xí)慣不同對該地區(qū)的垃圾分類政策實(shí)施有著很大的影響[17]。生活習(xí)慣的養(yǎng)成是人們在長期生活中形成的定勢思維，這種源于潛意識的行為，短期內(nèi)難改變?？v觀垃圾分類政策施行效果好的國家，都經(jīng)歷了較長的試點(diǎn)期、適應(yīng)期，將硬性的政策條文逐漸融入到人們生活中，才能逐漸培養(yǎng)出定時(shí)定點(diǎn)分類投放垃圾的習(xí)慣。

4.1.1 垃圾分類走進(jìn)校園，培養(yǎng)學(xué)生分類意識

學(xué)校是最好的宣傳、教育陣地，要充分發(fā)揮學(xué)校優(yōu)勢。首先，將垃圾分類教育加入幼兒園、小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)各階段教育課程體系，對生活垃圾分類知識的課程設(shè)計(jì)，需要結(jié)合不同階段下學(xué)生的知識水平來進(jìn)行。其次，對于大學(xué)而言，大學(xué)生和老師的知識水平更高、學(xué)習(xí)能力更強(qiáng)，對垃圾分類政策的認(rèn)知度和認(rèn)同感更高，大學(xué)校園可以作為政策試點(diǎn)的重要板塊，進(jìn)行全面的垃圾分類工作。

4.1.2 落實(shí)效能管理，健全監(jiān)督考核機(jī)制

一方面，建立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)行層級明晰的監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對部門行政作為和市民垃圾分類行為進(jìn)行監(jiān)督；另一方面，設(shè)立社會監(jiān)督員，社會監(jiān)督員由政府面向社會公開招募，參與全過程的監(jiān)督工作，有權(quán)對政策執(zhí)行主體的行為及時(shí)舉報(bào)。

4.1.3 完善多方參與機(jī)制，優(yōu)化協(xié)同治理模式

在多中心治理理論下，不同利益主體通過協(xié)商對話、合作互助等形式實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)共擔(dān)、資源共享、利益共創(chuàng)，推動政策的有效實(shí)施。因此，政府要轉(zhuǎn)變其單一化管理模式，突出社會組織、市場參與作用，發(fā)揮市民主觀能動性。一是構(gòu)建平等的協(xié)作機(jī)制。政府要通過法規(guī)條例或行政措施保證各主體的平等性和話語權(quán)，從而充分調(diào)動各治理主體的參與積極性，發(fā)揮其優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)垃圾分類政策的有效實(shí)施。通過產(chǎn)業(yè)扶持政策與購買服務(wù)的形式激活垃圾市場化；通過資金支持、強(qiáng)化合作交流，發(fā)揮社會組織的橋梁作用。二是暢通訴求表達(dá)渠道。政府應(yīng)當(dāng)暢通訴求表達(dá)渠道，保障相關(guān)企業(yè)、社會組織以及市民個(gè)人的建議權(quán)，及時(shí)了解社情民意。例如設(shè)立行政部門與公益組織溝通平臺、政府門戶網(wǎng)站建立垃圾分類專題。

4.1.4 建立健全獎懲雙向激勵機(jī)制

從“經(jīng)濟(jì)人”的角度來看，適當(dāng)?shù)莫剟羁梢约ぐl(fā)市民主觀能動性，提高市民參與垃圾分類的認(rèn)同感和積極性，適當(dāng)?shù)膽吞帉κ忻褚灿幸欢ǖ募s束作用。上海市為市民建立了垃圾分類綠色賬戶，實(shí)行“自助積分—兌換”，鼓勵市民積極參與，在此基礎(chǔ)上，政府可以繼續(xù)探索如何拓展綠色賬戶開通渠道和覆蓋面，完善綠色賬戶積分規(guī)則，建立綠色賬戶監(jiān)管模式，并逐漸引入綠色賬戶市場化運(yùn)作方式。對于懲處措施而言，要與法規(guī)法條相掛鉤，才能發(fā)揮權(quán)威性和震懾性。面對屢教不改、故意擾亂政策實(shí)施的市民可進(jìn)行物質(zhì)處罰，并在社區(qū)通報(bào)批評，形成心理壓力。

4.2 展 望

4.2.1 垃圾分類納入信用體系

城市生活垃圾分類全民化、義務(wù)化是政策實(shí)施的初衷也是必然趨勢。未來學(xué)者對垃圾分類納入信用體系可以深入探索研究，不只是將單位違反生活垃圾管理規(guī)定的惡劣行為記入信用檔案，對市民個(gè)人同樣建立相應(yīng)的信用平臺，拒不進(jìn)行垃圾分類的行為將被記入個(gè)人信用平臺；準(zhǔn)確參與垃圾分類的市民將增加相應(yīng)信用積分，個(gè)人信用權(quán)益、信用過低懲戒、信用平臺信息公開等等還需要在政策試點(diǎn)中繼續(xù)摸索細(xì)化。

4.2.2 疫情防控助力垃圾分類工作

新冠疫情給市民的生活習(xí)慣和生活方式帶來了影響，很多市民對改善環(huán)境衛(wèi)生、公共衛(wèi)生的意識更加強(qiáng)烈，這與推行垃圾分類工作的理念相得益彰。疫情防控形勢持續(xù)向好，其經(jīng)驗(yàn)和成效也將助力垃圾分類工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)。