深化市縣黨政“一把手”經(jīng)濟責(zé)任審計的工作思路

◆蔡偉 陳勇 陳忠玉/湖北省審計廳

實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展是開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標的根本路徑。審計作為政治機關(guān)和宏觀管理部門，依規(guī)依法深化市縣黨政“一把手”經(jīng)濟責(zé)任審計工作，服務(wù)地方經(jīng)濟高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，既是發(fā)揮在黨和國家監(jiān)督體系中重要作用的政治擔(dān)當，也是適應(yīng)新時代新要求的現(xiàn)實需要。經(jīng)過多年來的不懈努力，市縣黨政“一把手”經(jīng)濟責(zé)任審計工作已經(jīng)取得了有目共睹的成績，但實踐中還存在一些亟待破解的難題。筆者結(jié)合市縣黨政“一把手”經(jīng)濟責(zé)任審計實踐，就推動湖北經(jīng)濟高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展有關(guān)問題進行了深入思考和分析，提出進一步落實經(jīng)濟責(zé)任審計服務(wù)地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的工作思路與舉措。

一、中央及湖北省推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)政策概述

發(fā)展是解決我國一切問題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。黨的十九屆六中全會強調(diào)，必須實現(xiàn)創(chuàng)新成為第一動力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的的高質(zhì)量發(fā)展，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。2021年3月公布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》對“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展進行了全面部署，確立了必須以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題，以深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以改革創(chuàng)新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的指導(dǎo)思想。2021年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，啟動土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素市場化配置綜合改革試點工作，為推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供強勁動力。

湖北省委、省政府堅決貫徹落實中央決策部署，結(jié)合實際出臺了一系列推進全省經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的政策措施。2020年6月，湖北省委印發(fā)《關(guān)于貫徹落實黨的十九屆四中全會精神、推進省域治理現(xiàn)代化的決定》，提出從完善社會主義市場經(jīng)濟體制、健全實體經(jīng)濟做優(yōu)做強支持體系、完善推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制、完善創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展體制機制、健全持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境政策體系、建立更高水平開放型經(jīng)濟體制等六個方面，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。2021年3月，湖北省委、省政府印發(fā)《關(guān)于加快全省縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的意見》，提出實施百強進位、百強沖刺、百強儲備“三百”戰(zhàn)略，推出一批改革、財政、金融、土地、人才支持政策。2021年4月，湖北省政府印發(fā)《關(guān)于推動全省財政收入高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》，推出支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、加快培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、聚力支持科技創(chuàng)新發(fā)展、支持服務(wù)業(yè)加快發(fā)展、提高招商引資工作質(zhì)效等十八條舉措，為促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供堅強財力支撐和保障。2021年6月，湖北省委、省政府出臺《關(guān)于新時代推動湖北高質(zhì)量發(fā)展加快建成中部地區(qū)崛起重要戰(zhàn)略支點的實施意見》，明確了關(guān)于新時代推動湖北高質(zhì)量發(fā)展的總體要求、主要任務(wù)和保障措施，并強調(diào)要深入推進“一主引領(lǐng)、兩翼驅(qū)動、全域協(xié)同”區(qū)域發(fā)展布局，到2025年加快建成中部地區(qū)崛起重要戰(zhàn)略支點取得實質(zhì)性進展。

二、制約和影響地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的突出問題

（一）部分地方重大經(jīng)濟政策執(zhí)行落地不到位。審計發(fā)現(xiàn)的主要問題：一是選擇性執(zhí)行。一些地方在推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、貫徹落實“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ鞯确矫?，從地方自身利益出發(fā)，對當?shù)赜欣木腿繄?zhí)行，不利的就部分執(zhí)行，存在選擇性執(zhí)行、“加塞搭車”執(zhí)行等問題，直接影響了上級出臺政策措施的效果。二是執(zhí)行中打折扣。近年來中央密集出臺了多項政策要求減稅降費，但這些政策在執(zhí)行中存在走樣、變通、打折扣的現(xiàn)象。有的地方規(guī)避國家規(guī)定的行政事業(yè)性收費審批權(quán)限，以經(jīng)營服務(wù)性收費名義向企業(yè)收取屬于政府收費性質(zhì)的設(shè)施維護費、配套費等，加重企業(yè)負擔(dān)。三是不執(zhí)行慢執(zhí)行。少數(shù)地方對貫徹落實上級政策部署表態(tài)多、調(diào)門高，但行動少、落實差。有的工作浮在表面，以會議落實會議、以文件落實文件，沒有落實落地落細。

（二）部分地方民生保障工作管理實施不到位。民生保障工作涉及城市和農(nóng)村工作的方方面面，審計發(fā)現(xiàn)的主要問題：一是虛報冒領(lǐng)和套取資金。有的以其它相似已完工或未完工的項目做替身重復(fù)套取財政資金；有的申請項目“大”，實施項目“小”，然后虛增項目工程量，套取專項資金；有的采取資金回流手段，以?？睢①澲?、設(shè)計等形式向項目單位收回部分專項資金。這些通過虛報、套取出來的專項資金使用去向五花八門，絕大多數(shù)沒有用在民生保障項目上。二是擠占挪用專項資金。有的該設(shè)專賬不設(shè)專賬，將收入支出與單位的經(jīng)費混在一起，專項資金充當了一部分單位經(jīng)費支出；有的直接在有指定明目的專項資金中核銷往年損失、加塞未經(jīng)立項批準的其他項目支出。三是部分民生保障項目建設(shè)推進緩慢。涉及保障性住房、生態(tài)環(huán)境保護、公共醫(yī)療衛(wèi)生、涉農(nóng)及就業(yè)服務(wù)等民生領(lǐng)域項目建設(shè)。

（三）部分地方招商引資目標實現(xiàn)不到位。湖北省政府專門出臺文件要求促進招商引資提質(zhì)增效，但審計發(fā)現(xiàn)目前一些地方招商引資方面仍存在不規(guī)范和不到位的現(xiàn)象。一是引進項目不少，但質(zhì)量不高。有的地方為了用加快招商引資步伐創(chuàng)造政績，熱衷于盲目追求招商數(shù)量，簽約合資項目和協(xié)議金額，導(dǎo)致引進低水平的重復(fù)建設(shè)項目偏多，引進科技含量高、帶動能力強的項目偏少，不僅不利于形成產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，而且占用園區(qū)寶貴土地資源。二是重項目簽約，輕后續(xù)監(jiān)管。有些地方在招商引資中，對招引企業(yè)是否認真、嚴格地遵守并落實招商引資協(xié)議中的相關(guān)條款并沒有建立嚴格的約束機制，對企業(yè)的責(zé)任履行情況、投資和建設(shè)的落實情況等缺乏后續(xù)的監(jiān)督管理，也未對招商引資的績效進行全面評價，導(dǎo)致出現(xiàn)“一招了之”現(xiàn)象，部分招商引資項目對經(jīng)濟的貢獻不佳。部分地方出現(xiàn)了少數(shù)不良企業(yè)“假投資、實圈地”甚至“以地騙貸”等違法行為，影響了投資環(huán)境。三是違規(guī)返還、減免和少收商業(yè)、居住項目用地出讓金。一些地方通過制定“土政策”，違規(guī)少收或返還商業(yè)、居住用地出讓金的問題十分普遍，很多以土地換項目、先征后返、獎勵補貼等形式變相減免和少收土地出讓金。四是投資方實力弱，政府違規(guī)高價接盤或溢價收購?fù)恋?。一些項目簽約后投資方資金不到位，建設(shè)中途不得不下馬，或扯皮打官司，或更換投資方，有的形成爛尾工程；有的項目簽約后因?qū)Ψ皆蛲七M緩慢或中止履約，一些地方政府無依據(jù)和正當理由，高價接盤項目或溢價收購出讓后長期閑置的土地，且未相應(yīng)收回或抵扣前期給予的相關(guān)財稅、土地優(yōu)惠政策。

（四）部分地方生態(tài)環(huán)境建設(shè)行為管控不到位。黨的十九大報告提出，堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為。但審計發(fā)現(xiàn)部分地方生態(tài)環(huán)境建設(shè)行為管控不到位，主要包括：一是開發(fā)管控不夠到位，生態(tài)修復(fù)未達預(yù)期。有的地方小水電過度開發(fā)、采礦業(yè)無序開采問題比較突出，有的還導(dǎo)致山體遭損、林木被毀、水土流失；有些開發(fā)區(qū)未經(jīng)審批自行設(shè)立，有的還與基本農(nóng)田或者禁止開發(fā)區(qū)域重疊。二是污染治理還有一些薄弱環(huán)節(jié)。部分位于環(huán)境敏感區(qū)域的城鎮(zhèn)污水處理廠未按要求達到一級標準的A排放標準；個別城市垃圾填埋場或者焚燒廠超負荷運行；有些地方危險廢物和醫(yī)療廢物儲存、轉(zhuǎn)運和處置不合規(guī)；有些飲用水水源地一級保護區(qū)內(nèi)存在違規(guī)建設(shè)項目，有些飲用水水源地水質(zhì)超標；有些開發(fā)區(qū)污水集中處理設(shè)施建設(shè)不到位。三是部分生態(tài)環(huán)境保護資金和項目績效不高。有的地方對按規(guī)定應(yīng)當收取的排污、水土保持等相關(guān)稅費，長期不征收或征收不到位；有的生態(tài)環(huán)境保護項目未按期竣工完成，造成資金大量結(jié)存；有的污水處理廠項目選址、運營論證不充分，導(dǎo)致建成后長期閑置、不能有效發(fā)揮預(yù)期效益等。

（五）部分市縣政府債務(wù)“借用還管”不到位。審計發(fā)現(xiàn)，當前仍有一些市縣政府沉迷于“債務(wù)經(jīng)濟驅(qū)動”，脫離實際，違規(guī)舉債融資擔(dān)保，產(chǎn)生較大風(fēng)險隱患。有的地方債務(wù)增長過快，有的地方存在大量隱性債務(wù)，有的地方償還債務(wù)能力不足，有的地方將違規(guī)借來的巨額資金用于“拆東墻補西墻”、借新還舊，或用于“形象工程”“面子工程”，有的地方甚至以學(xué)校、醫(yī)院、地方國企等為“偽裝”瞞天過海舉債，全然忽視地方金融生態(tài)健康，少數(shù)地方已經(jīng)出現(xiàn)了逾期債務(wù)。

審計分析上述問題產(chǎn)生的原因，既有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀存在偏差，難于走出“唯GDP論英雄”泥潭、搞選擇性抓落實等情況，也有一些地方項目審批不規(guī)范、監(jiān)管不到位，以及超越權(quán)限出臺“土政策”等現(xiàn)象。近年來雖然在不斷查處，但在不同地方或同一地方不同年份卻反復(fù)發(fā)生，屢查屢犯現(xiàn)象較為突出。這些問題的發(fā)生，擾亂了正常財政經(jīng)濟秩序，影響了黨委政府公信力，不利于地方區(qū)域性財政安全和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

三、經(jīng)濟責(zé)任審計服務(wù)市縣經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的工作思路與舉措

2019年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》，將“促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展”明確規(guī)定為開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作的主要目標之一。2021年3月，《中共中央關(guān)于加強對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見》，明確要求強化對“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子貫徹落實黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署，踐行“兩個維護”情況的監(jiān)督；強化對立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展情況的監(jiān)督。為順應(yīng)促進領(lǐng)導(dǎo)干部更好履職盡責(zé)、擔(dān)當作為，推動地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的要求，全省市縣黨政“一把手”經(jīng)濟責(zé)任審計工作要按照黨的十九屆五中、六中全會和省委十一屆九次、十次全會安排部署，積極服務(wù)和融入新發(fā)展格局，找準研究型審計切入點關(guān)鍵點，為服務(wù)地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、更好促進加快“建成支點、走在前列、譜寫新篇”作出新貢獻。針對制約和影響地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的突出問題，當前應(yīng)主要從四個方面著手進一步落實服務(wù)地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的工作思路與舉措。

（一）從揭示問題隱患著手，促進市縣經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。根據(jù)市縣黨政“一把手”的履職特點，主動將經(jīng)濟責(zé)任審計監(jiān)督工作融入推動市縣經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展大局之中。一是重點揭示地方政府性債務(wù)方面的問題，摸清政府債務(wù)（指納入預(yù)算管理的法定政府限額內(nèi)債務(wù)）、隱性債務(wù)（指在法定政府限額之外直接舉借或承諾以財政資金償還，以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)）、政府平臺公司債務(wù)（平臺公司通過各種方式融資形成的需要償還的債務(wù)）的真實情況，及時發(fā)現(xiàn)和糾正不顧及地方財政實力盲目舉債融資，政府債務(wù)償還不到位或償還資金使用不合規(guī)，化解隱性債務(wù)的承諾執(zhí)行不到位，瞞報和違規(guī)新增隱性債務(wù)，以及盲目鋪攤子、上項目，搞勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄罢児こ獭钡膯栴}，促進地方政府財政安全運行。二是重點揭示財政收支真實性方面的問題，摸清市縣財政收支管理的現(xiàn)狀，及時發(fā)現(xiàn)和糾正市縣政府采取各種手段“空轉(zhuǎn)”虛增稅收和非稅收入，應(yīng)繳未繳或者延壓財政收入，違規(guī)提前征收稅款，通過擴大非稅收入支出范圍增加收支規(guī)模等突出問題，促進地方政府提升財政治理效能。三是重點揭示市縣金融風(fēng)險方面的問題，摸清地方金融機構(gòu)、類金融機構(gòu)的經(jīng)營活動現(xiàn)狀，及時發(fā)現(xiàn)市縣金融機構(gòu)、類金融機構(gòu)違規(guī)開展信貸、同業(yè)理財業(yè)務(wù),違規(guī)向房地產(chǎn)領(lǐng)域提供融資,違規(guī)在正常利息之外收取融資費，不良貸款風(fēng)險未有效化解，以及通過虛假方式掩蓋不良貸款的問題，促進地方政府加強債務(wù)風(fēng)險防控。四是重點揭示污染防治方面的問題，摸清市縣主要自然資源資產(chǎn)實物量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況變化情況，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)審批“兩高一資”（高污染、高能耗、消耗資源性）項目，無證排污、超標排污、惡意排污，以及嚴重損毀自然資源資產(chǎn)和重大生態(tài)環(huán)境破壞污染典型問題，促進地方黨委政府踐行綠水青山就是金山銀山的理念。

（二）從督促整改問題著手，促進市縣經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。一是關(guān)注提升招商引資質(zhì)量。對市縣部分招商引資項目質(zhì)量不優(yōu)、手續(xù)不全、進展緩慢、中止建設(shè)等方面的問題，督促市縣黨委政府及時進行梳理，切實推動協(xié)調(diào)解決問題、加快項目落地；對因客觀原因無法落地項目，督促取消投資意向合同，依法依規(guī)收回出讓土地。二是關(guān)注推動投資項目落實。對市縣部分投資項目長期不開工建設(shè)、長期進度緩慢、長期爛尾停工等方面的問題，督促地方黨委政府及時清理和研究整改措施，推進具備條件能開工的項目盡快開工，在建項目加快進度，爭取早日竣工投產(chǎn)。三是關(guān)注優(yōu)化市縣發(fā)展環(huán)境。對市縣政府減稅降費政策難落實，違規(guī)收費攤派，拖欠企業(yè)賬款，以及行政效能不優(yōu)等方面的問題，督促市縣黨委政府及時研究整改和追責(zé)問責(zé)，落實“放管服”改革措施，為市縣實體經(jīng)濟發(fā)展保駕護航。

（三）從落實容錯免責(zé)著手，促進市縣經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。對市縣黨政“一把手”經(jīng)濟責(zé)任審計發(fā)現(xiàn)的問題，要堅持“三個區(qū)分開來”的重要要求，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度進行認真甄別、準確定性和審慎處理。一是對符合湖北省審計廳《關(guān)于審計工作圍繞中心更好服務(wù)改革發(fā)展的指導(dǎo)意見》及《關(guān)于進一步做好審計容錯糾錯工作的實施意見》所列改革發(fā)展中出現(xiàn)的二十種“失誤和錯誤”的情形，嚴格落實上述文件規(guī)定予以審慎評判、定性和從輕處理。二是對市縣黨政“一把手”經(jīng)濟責(zé)任審計中常見的土地征用拆遷補償超標、政府建設(shè)項目程序違規(guī)、財政專項資金統(tǒng)籌整合等方面的不規(guī)范問題，客觀分析問題產(chǎn)生的條件、背景、環(huán)境等前因后果，其中屬于前任歷史形成、政策改革促成或者客觀影響造成，且沒有產(chǎn)生損失浪費等不良后果的情形，予以免責(zé)或者從輕定責(zé)處理。三是對涉及職務(wù)犯罪、利益輸送、損失浪費、生態(tài)破壞，以及違反廉政規(guī)定精神等方面，經(jīng)審計研判不予容錯的情形，應(yīng)當依法依規(guī)作出審計定性和嚴肅處理，其中應(yīng)當由紀檢監(jiān)察機關(guān)或者有關(guān)主管部門處理的問題線索，由審計機關(guān)依規(guī)依紀依法作出移送處理。

（四）從優(yōu)化宏觀調(diào)控著手，促進市縣經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。做好市縣黨政“一把手”經(jīng)濟責(zé)任審計“后半篇文章”，撰寫有深度、有力度、有價值的專題綜合分析材料，及時向省委省政府及省委審計委員會上報審計要情或?qū)徲媽?，為省委省政府加強宏觀管理和科學(xué)決策提供參考依據(jù)。在批次項目審計結(jié)束后，注意對審計發(fā)現(xiàn)的影響市縣經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展問題進行匯總梳理，把握“三個圍繞”找準重點分析內(nèi)容：一是圍繞促進落實政策措施進行分析。通過分析市縣近年來國有土地出讓、政府工程發(fā)包、招商引資扶持、營商環(huán)境優(yōu)化等政策措施執(zhí)行中存在的變形、遺漏、偏差等問題，向省委省政府及相關(guān)部門提出加大公開市場交易、跟蹤監(jiān)管考核力度，推動政策措施落地見效等建議。二是圍繞促進規(guī)范財經(jīng)管理進行分析。通過分析市縣近年來公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的管理、分配和使用中存在的績效低、管理差、不作為、慢作為等問題，向省委省政府及相關(guān)部門提出加大問責(zé)問效力度，督促各地“開前門”“堵后門”等建議。三是圍繞促進防范重大風(fēng)險進行分析。通過分析市縣近年來存在的一些決策程序不當、違規(guī)融資擔(dān)保、盲目接盤項目，導(dǎo)致資金投資（出借）損失、隱性債務(wù)反彈、生態(tài)環(huán)境破壞等問題，向省委省政府及相關(guān)部門提出加大風(fēng)險防控處置力度，督促各地采取出清國有企業(yè)中的僵尸企業(yè)、限制城投平臺債務(wù)融資、修改項目投資合作協(xié)議、實行司法追償，以及完善經(jīng)濟考核指標等建議。

[圖片新聞] TUPIANXINWEN

應(yīng)城市審計局在開展黨員干部下基層察民情解民憂暖民心實踐活動中，深入湯池鎮(zhèn)四龍村走訪慰問困難群眾，了解脫貧不穩(wěn)定戶和邊緣易致貧戶情況。

（陳凱 李文學(xué) 攝影報道）