工程項目跟蹤審計實踐與探索

◆徐成龍/浙江省能源集團有限公司

為滿足工程項目建設管理的需要，同時彌補建設單位專業(yè)人才短缺及業(yè)務能力不足，跟蹤審計已成為工程項目事前介入、事中把控的有效手段之一，同時還有效提高了項目資金使用效益，防止了工程建設過程中的廉政風險。本文結合某能源集團公司工程項目跟蹤審計實踐，探討現(xiàn)有模式下的成效與不足，試圖為提高跟蹤審計質(zhì)效提出改進建議。

一、工程項目跟蹤審計實踐基本情況

該集團公司基建工程項目實行分級管理模式，即單項2億元以上由集團總部統(tǒng)一管理，2億元以下授權由項目公司或建設單位自行管理。工程跟蹤審計由集團審計部及建設單位兩線管理，集團審計部負責統(tǒng)籌中介機構招投標，定期抽查跟蹤審計質(zhì)量等宏觀工作；建設單位負責跟蹤審計日常執(zhí)行、按進度支付跟蹤審計費用、輔助工程竣工決算等微觀工作。

集團公司自開展跟蹤審計以來，先后選用了兩種模式。一是跟蹤審計與造價咨詢結合，統(tǒng)一打捆招投標，實現(xiàn)事前造價咨詢服務、事中跟蹤審計、事后結算審核，全過程參與工程項目建設。該種模式下審計中介機構自始介入，對工程項目理解較為深透，在關鍵環(huán)節(jié)和風險點把控較精準，有利于工程進度推進、提高跟蹤審計質(zhì)量，但也存在利益沖突，履職不到位，不盡心的情況，未能百分百地嚴格把關，存在業(yè)績達標后“放水”“老好人”的現(xiàn)象，也易發(fā)生職業(yè)道德不足、職業(yè)素養(yǎng)不高的廉政風險。二是跟蹤審計與造價咨詢分離，招投標選定兩家審計機構分別負責相應工作。該模式合理實現(xiàn)了崗位職責相分離，前后雙重把關有利于制衡機制發(fā)揮作用，但實際操作過程中也存在諸多不順之處。由于業(yè)務分割，兩家單位對工程項目理解均不夠深入，因角度或出發(fā)點不同對同一事務的重點和理解存在較大差異，重大事情在業(yè)主的主導下尚且能統(tǒng)一意見，日常工作易出現(xiàn)前后內(nèi)部消耗重的情況，不利于工程項目進度推進，也不利于工程結算和竣工決算。

集團跟蹤審計由中介機構駐點現(xiàn)場實施，駐點人員一般由土建、安裝及財務3類專業(yè)人員組成，日常全流程參與工程項目招投標、合同談判、設計變更、工程結算等重要會議，審核招標文件及工程量清單、合同條款、工程進度款、工程聯(lián)系單及簽證、零星工程預算，并對建設程序、招投標、項目實施、內(nèi)部控制和財務收支等進行審計。中介機構的后臺團隊力量協(xié)助完成重大疑難事項，工程完工后對工程結算資料進行復核，并出具工程結算審核報告。

此外，除日常工作外，集團審計部要求跟蹤審計每半年以書面形式報送跟蹤審計報告，披露跟蹤審計工作實施情況、下階段工作計劃、以往提出建議的采納情況、本期發(fā)現(xiàn)問題及建議，并要求填制附表細化工作內(nèi)容，具體反映工作成果。集團審計部在分析中介報告、實地走訪建設項目、梳理業(yè)務內(nèi)容等基礎上，進一步強化跟蹤審計過程管理、業(yè)務檢查及聯(lián)系和督促整改等一系列工作。

總的來說，跟蹤審計在集團審計部的統(tǒng)一部署下全力推進，依托跟蹤審計中介機構的專業(yè)優(yōu)勢和豐富經(jīng)驗，對促進項目公司規(guī)范建設程序、改善建設管理、促進廉政建設、防止資金流失、節(jié)約建設成本、提高投資綜合效益等方面起到了積極作用。但在此過程中也面臨不少新情況新問題，影響了跟蹤審計工作實效的全面發(fā)揮，需要進一步優(yōu)化和完善。

二、跟蹤審計工作內(nèi)容和取得的初步成效

目前，跟蹤審計已成為該集團公司工程建設項目防風險、強管理、控成本的重要抓手和有力措施，在工程造價核減、節(jié)約投資資金、防范工程和財務風險方面發(fā)揮了巨大作用，并提出各類審計意見建議，為后續(xù)工程項目積累了寶貴的經(jīng)驗。

（一）增強工程管理意識，完善內(nèi)部控制程序

現(xiàn)場駐點審計滲透工程建設的方方面面：審計人員對現(xiàn)場簽證和設計修改提出相應要求，促使工程變更管理更加程序化、規(guī)范化；督促建設單位規(guī)范隱蔽工程驗收手續(xù)及資料，使隱蔽工程質(zhì)量有較為明顯的提升；同時根據(jù)工程進度，不時提醒建設單位更新指導性網(wǎng)絡進度圖，如有工程延期，提醒相關方及時簽訂工程延期協(xié)議，揭示延期可能產(chǎn)生的潛在風險。

（二）加強工程規(guī)范管理，合理控制工程造價

施工階段的跟蹤審計促使建設單位加強和規(guī)范工程管理，通過對工程結算報告審核，進一步核減工程結算款，合理控制工程造價，切實為項目節(jié)約成本、創(chuàng)造效益。

（三）提高招標工作水平，協(xié)助解決困難

跟蹤審計人員發(fā)現(xiàn)招投標方面存在的問題或不足事前提請建設單位進行關注，從而幫助其規(guī)范和提高招標工作水平。對于施工難度大、涉及面廣、工期長、工程變化數(shù)量大且不定因素多的事項，跟蹤審計根據(jù)現(xiàn)場實際情況與有關法規(guī)，在維持原合同基本原則的前提下，獨立、公正、客觀地提出審計意見，協(xié)助建設單位妥善解決施工中的各種矛盾和問題。

（四）加快結轉固定資產(chǎn)，完善工程建設檔案

跟蹤審計在協(xié)助建設單位審定完工工程的基礎上，梳理建立相應的固定資產(chǎn)清單目錄，有利于提升工程完工后結轉固定資產(chǎn)工作，有效節(jié)省工程竣工決算時間。跟蹤審計過程中，對建設、施工、監(jiān)理等各方也提出相應要求，發(fā)現(xiàn)資料不全的督促建設單位及時補充、完善，有利于建設檔案的完善。

（五）督促落實審計整改，促進廉政建設工作

跟蹤審計通過對工程建設過程中的招投標、隱蔽工程驗收、變更工程簽證及零星工程服務發(fā)包與驗收等易發(fā)生問題管理環(huán)節(jié)的監(jiān)督與整改，促進薄弱環(huán)節(jié)管理制度化、規(guī)范化，以利于降低建設單位的廉政風險，促進工程項目廉政建設。同時，跟蹤審計作為獨立的第三方，對某些特殊情況可以準確地描述事件的前因后果，做出客觀評價。

三、跟蹤審計工作中存在的主要問題

雖然跟蹤審計在工程建設中發(fā)揮著重要作用，但經(jīng)現(xiàn)場檢查、調(diào)研和總結分析發(fā)現(xiàn)，仍存在以下幾個問題。

（一）審計人員綜合素質(zhì)參差不齊

集團公司所實施的工程項目以電力能源建設為主，對審計人員專業(yè)資質(zhì)水平要求較高，而中介機構受行業(yè)所限，日常接觸電力行業(yè)較少，在應對此類項目的經(jīng)驗相對不是，遇到了諸多困難。從實踐效果來看，跟蹤審計中介機構派駐工程項目現(xiàn)場的審計人員一般以剛畢業(yè)工程審價學生為主。這些人員對跟蹤審計認識多停留在本專業(yè)造價審核階段，對審計、法律、管理等相關知識儲備相對欠缺，或者缺乏實踐經(jīng)驗，同時受審計人員自身水平限制，看待問題的角度不夠全面，與實際情況脫軌。中介機構從人員儲備、成本控制等盈利角度來看，主觀上也缺乏將綜合素質(zhì)較高、經(jīng)驗豐富的人員派駐現(xiàn)場的動力。

（二）審計定位易偏離，獨立性較難保障

跟蹤審計定位為監(jiān)督、咨詢及建議。但在實際執(zhí)行中，跟蹤審計人員易偏離初始定位，介入到建設項目管理中，出現(xiàn)越位、錯位等現(xiàn)象。工程建設過程中重要會議，建設單位一般會要求跟蹤審計人員發(fā)表意見或提出專業(yè)建議，其本質(zhì)是要求跟蹤審計參與具體決策，使審計人員偏離自身監(jiān)督職能，較難保持客觀的獨立性，形成自己參與決策的事項自己跟蹤，對制衡機制產(chǎn)生一定程度的影響。此外，建設單位因專業(yè)不足有時過于依賴跟蹤審計，影響主體責任的落實不到位。

（三）業(yè)績衡量標準較難統(tǒng)一，潛在一定利益沖突

跟蹤審計較傳統(tǒng)竣工結算審計，更側重于事前、事中控制，強調(diào)預防與保護，即時查錯糾弊。但實踐中發(fā)現(xiàn)，受制于工程復雜性、專業(yè)細分等，很難就審計發(fā)現(xiàn)的具體問題進行量化，也難與跟蹤審計費用有效結合，審計工作業(yè)績衡量標準較難統(tǒng)一。

同時，跟蹤審計的部分成果會被后續(xù)的竣工結算審計利用，而竣工結算審計的收費方式一般基于工程核減額等可量化標準，因此，中介人員在跟蹤審計中披露情況的主觀意愿不高，甚至存在中介人員在跟蹤過程中不披露相關信息，而通過工程結算核減提高收益的情況，即跟蹤審計與結算審計兩階段間存在潛在利益沖突。

（四）跟蹤審計環(huán)境有待進一步優(yōu)化

跟蹤審計作用的發(fā)揮離不開良好的審計環(huán)境。在實踐中，存在建設單位與跟蹤審計的互動配合不夠的現(xiàn)象。一些建設單位受制于工期、政策處理等制約，延續(xù)“進度至上”的傳統(tǒng)思想，在跟蹤審計執(zhí)行中，過程性資料提供不及時、結算材料送審緩慢等現(xiàn)象并不鮮見。還存在建設單位過分依賴中介機構的現(xiàn)象。個別建設單位希望將跟蹤審計前置于事項工作及決策，過分依賴于跟蹤審計中介機構，往往將跟蹤審計設定為擋箭牌。此外，存在思想上抵觸跟蹤審計的情況。企業(yè)內(nèi)部跟蹤審計雖不具備強制性，但少數(shù)人理念上仍有偏差，錯誤的認為跟蹤審計妨礙了其日常工程管理，影響了工作效率，對跟蹤審計工作有應付、敷衍的現(xiàn)象。集團公司跟蹤審計設有定期匯報機制，個別建設單位為防止追責受罰，一定程度上也影響了跟蹤審計信息發(fā)掘與披露，個別跟蹤審計反映信息質(zhì)量不高。

（五）跟蹤審計相關制度規(guī)范較少

跟蹤審計作為對工程項目的特殊審計方式，在運行機制、介入節(jié)點、范圍與方法、依據(jù)與標準、意見與建議尚無統(tǒng)一規(guī)范加以明確，在實踐過程中較難對項目建設進行共性把握，也缺乏相應的規(guī)范界定中介機構的職責與范圍，責權利不夠清晰。

四、進一步完善和規(guī)范跟蹤審計的工作思路

根據(jù)跟蹤審計實施情況，該集團公司出臺了《工程建設項目跟蹤審計管理辦法》，規(guī)定了建設項目跟蹤審計的管理程序，明確了跟蹤審計工作中建設單位、中介機構、集團職能部門等各相關方的責權利，明晰了跟蹤審計的范圍、內(nèi)容、程序和方法及中介機構的選聘程序，但還需進一步完善和優(yōu)化。

（一）進一步明確責任主體，理順監(jiān)督與服務關系

跟蹤審計著眼于項目建設規(guī)范化與投資受控，這決定了其監(jiān)督與服務的職能，跟蹤審計人員須作為獨立第三方，才能更好開展工作，客觀反映項目建設情況。工程建設的責任主體是建設單位，跟蹤審計不能免除或減輕其管理職責。一方面跟蹤審計要積極主動加強與建設單位溝通，督促其提供良好的工作環(huán)境；另一方面建設單位也要加強交流，提出更加明確的要求，使跟蹤審計人員在日常工作中“到位而不越位，監(jiān)督而不替代”。

（二）解放思想，進一步優(yōu)化跟蹤審計環(huán)境

在跟蹤審計工作開展之前，建設單位內(nèi)部需要統(tǒng)一思想，轉變觀念，充分理解跟蹤審計是協(xié)助更好推進項目建設、促進建設規(guī)范化、控制投資造價的初衷，具有共同的工作目標。在日常工作中，要強化與跟蹤審計的互動，積極配合與協(xié)調(diào)，要在切實承擔項目建設主體責任的基礎上，合理利用跟蹤審計的成果。同時，跟蹤審計也要協(xié)助建設單位向監(jiān)理、各參建單位等進行講解跟蹤審計的作用、目的，爭取相關各方的配合與支持。

（三）進一步整合資源，促進跟蹤審計作用發(fā)揮實效

探索“以業(yè)主為核心，專業(yè)化管理”的特色基建管理之路，由項目管理單位承擔建設管理服務工作，協(xié)助建設單位做好建設進度、質(zhì)量、安全、成本四大控制，并將專業(yè)化管理與跟蹤審計良性互動，有效彌補跟蹤審計知識及經(jīng)驗上的不足。同時，幫助建設單位培養(yǎng)專業(yè)化管理人員，客觀上使制衡機制運行更加穩(wěn)固。

（四）進一步強化過程管理，督促跟蹤審計履職盡責

跟蹤審計的作用取決于中介機構的服務質(zhì)量，需要從規(guī)范工作和調(diào)動積極性著手提升。一是細化定期報送過程審計資料管理，對定期報送過程審計簡報等資料進行細化，以此更詳細了解工程項目建設情況、過程審計開展情況，進而及時掌握建設項目中的問題。二是強化檢查監(jiān)督管理。每年選取若干建設項目抽審，了解跟蹤審計開展情況及效果，根據(jù)審計實際，與中介機構進行交流。三是定期召開例會。每季度組織跟蹤機構有關人員召開工作例會，需匯報審計項目的進展、發(fā)現(xiàn)的問題和遇到的困難及計劃改進措施等。

（五）進一步完善制度，優(yōu)化考核標準

對建設項目跟蹤審計工作進行全面總結和梳理，根據(jù)自身建設管理模式，結合已有的審計成果和經(jīng)驗，從招投標條款的設置到后續(xù)的管理考核，修訂跟蹤審計管理辦法，用制度指導實際工作的開展，循序漸進優(yōu)化跟蹤審計工作。