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    河湖管理范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)研究

    2022-10-27 09:42:18鄧沐平吳濤羅斌
    中國農(nóng)村水利水電 2022年10期
    關(guān)鍵詞:護堤洪水位劃界

    鄧沐平,吳濤,羅斌

    (中鐵水利水電規(guī)劃設(shè)計集團有限公司,江西南昌 330029)

    0 引言

    河湖管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地、行洪區(qū)和堤防及護堤地;無堤防的河湖管理范圍為歷史最高洪水位或設(shè)計洪水位之間的水域、沙洲、灘地和行洪區(qū)。為保障堤防工程安全和正常運行,根據(jù)堤防工程的重要程度、堤基土質(zhì)條件等因素,可以在河道管理范圍的相連地域劃定堤防安全保護區(qū)[1]。河湖管理與保護范圍劃定是加強河湖管理與保護的基礎(chǔ)性工作,是依法保護河湖,嚴(yán)格涉河建設(shè)項目審批、水政執(zhí)法的依據(jù),是維護河湖健康生命的重要措施,事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)大局。2014年,水利部發(fā)布《關(guān)于開展河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍劃定工作的通知》(水建管[2014]285號),部署開展河湖和水利工程劃界工作。為加快推進河湖劃界工作,水利部發(fā)布《關(guān)于加快推進河湖管理范圍劃定工作的通知》(水建管[2018]314 號)。各地結(jié)合河(湖)長制工作,陸續(xù)劃定河湖管理和保護范圍,不同學(xué)者從多角度多方面對河湖劃界開展了分析研究。王海龍[2]介紹了江西省河湖劃界主要工作流程、劃界技術(shù)要求,從資料收集、技術(shù)人員工作要點、技術(shù)準(zhǔn)入方面進行總結(jié)。付杰[3]等系統(tǒng)介紹了貴州省河湖劃界開展情況,結(jié)合地方河湖特點,分析了引用的法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在實際劃界工作的考量。徐玲玲[4]等介紹了江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定思路和過程,分析劃界實踐過程中出現(xiàn)的典型問題,并提出具體的解決方法。王思如[5]等在界定水生態(tài)空間的基礎(chǔ)上,以河流為例,分別提出天然河流、堤防河流和渠化河流的劃界方法,并參照現(xiàn)有法律法規(guī)及文件中有關(guān)土地權(quán)屬的規(guī)定,提出確權(quán)方法。徐軍[6]等基于湖南省河湖管理現(xiàn)狀,提出了一套河湖劃界技術(shù)方案和工作組織模式,探討了不同情況的河湖劃界標(biāo)準(zhǔn)。朱銳等[7]對國內(nèi)10 個省份典型河湖的管理范圍劃定情況開展了系統(tǒng)調(diào)查研究,發(fā)現(xiàn)大部分省份劃界在質(zhì)量控制、信息化管理及成果應(yīng)用等方面存在問題,并給出了相關(guān)政策建議。陳學(xué)彬[8]探討了利用Omap 和ArcGIS軟件對河湖和水利工程管理范圍劃界進行輔助作業(yè),提高工作質(zhì)量和效率。覃江林[9]等利用Python+GDAL/OGR 開源地理空間信息技術(shù),研究并設(shè)計了河湖管理范圍矢量數(shù)據(jù)自動審核程序,并將其應(yīng)用于廣西河湖管理范圍矢量數(shù)據(jù)成果審核中。

    目前,國內(nèi)河湖劃界研究主要集中在工作組織、技術(shù)要求、審核方法等方面,對于具體劃界標(biāo)準(zhǔn)的研究極少。本文在研究總結(jié)部分省份劃界標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,采用演繹分析法、歸納分析法,提出適用于江西省省情的河湖管理范圍劃定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),研究結(jié)果為江西省河湖劃界奠定了工作基礎(chǔ),對于國內(nèi)開展河湖劃界工作具有一定的參考意義。

    1 河湖管理和保護范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)分析

    河湖劃界標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)國家法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、省部級規(guī)章及規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)要求,結(jié)合工作基礎(chǔ)、河湖特點等確定。大部分省份分別確定河流和湖泊管理保護范圍。

    根據(jù)河湖管理保護范圍定義,參考相關(guān)法律法規(guī),基于科學(xué)合理性、可操作性和實際需要,國內(nèi)河流管理范圍劃定一般區(qū)分有無堤防,以及有無經(jīng)批復(fù)的規(guī)劃或初步設(shè)計文件,對于有堤防河流,部分省份要求劃定保護范圍。湖泊管理范圍主要依據(jù)設(shè)計洪水位確定。

    1.1 河流管理和保護范圍劃定

    1.1.1 有堤防河流

    國內(nèi)大部分省份結(jié)合地方河湖管理條例、水利工程條例,基本都編制了劃界指南、技術(shù)指引或地方標(biāo)準(zhǔn)用于指導(dǎo)省內(nèi)開展河湖劃界。按照管理范圍明確程度分類,有堤防河道管理和保護范圍劃定大致可分為3類。

    (1)對于管理范圍邊界具有相對明確的規(guī)定。這類河道管理范圍相對比較明確,覆蓋各類河流,操作性強。代表省份主要有四川省,河流管理范圍劃定主要根據(jù)堤防達標(biāo)情況和級別,對于已達到設(shè)計防洪標(biāo)準(zhǔn)的河道,根據(jù)堤防級別和設(shè)計標(biāo)準(zhǔn),以護堤地邊界線作為河道管理范圍劃定依據(jù)?,F(xiàn)狀有堤防,但未達到設(shè)計防洪標(biāo)準(zhǔn)的河道,按照達標(biāo)斷面確定堤腳線,再依據(jù)堤防級別以護堤地外緣邊界線作為河道管理范圍背水側(cè)邊界線。對于河道走向、堤防不連續(xù)或市政等部門對堤防有特殊要求的,以及與城市規(guī)劃藍(lán)線協(xié)調(diào)等,均有比較詳細(xì)的規(guī)定。

    (2)明確主要河流的管理范圍,其他河流參照執(zhí)行。此類劃界主要根據(jù)地方河湖或者水利工程管理條例確定主要河流管理范圍,其他河流參照取值,操作性相對第1類偏弱。代表省份有江蘇省、陜西省。

    江蘇省針對境內(nèi)里運河、二河等主要河流,明確了堤防管理范圍,一般在10~50 m,城鎮(zhèn)段堤防背水側(cè)管理范圍為堤腳線外不少于5 m[10]。對于其他有堤防河流區(qū)分有無規(guī)劃,提出劃定要求。在劃定管理范圍時,在堤防背水側(cè)管理范圍線以外劃定一定的區(qū)域,作為堤防工程保護范圍,但未明確范圍大小。陜西省提出黃河、渭河不同河段背水側(cè)護堤地寬度不同,黃河背水側(cè)護堤地范圍一般在50~100 m,渭河背水側(cè)護堤地寬度一般在10~50 m。對于其他河流,背水側(cè)護堤地寬度一般不少于10 m[11]。

    (3)給出范圍指引,主要由地方自主決定。這類劃界明確主要河流或堤防的管理范圍,其他河流或堤防由地方政府根據(jù)實際情況自行確定管理范圍。地方劃界自主性最大,操作性不強,省內(nèi)類似河流管理范圍可能相差很大。

    代表省份主要有湖南、廣東、貴州等。以湖南省[12]為例,有堤防河道管理范圍依據(jù)背水側(cè)坡腳線向外延伸30~50 m 確定,經(jīng)過城鎮(zhèn)堤段不得少于10 m,管理范圍外緣邊界線基本按照堤防設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)護堤地寬度的上限取值,其中城鎮(zhèn)段按照20年一遇設(shè)計防洪標(biāo)準(zhǔn)(4級堤防)護堤地寬度作為下限確定。有當(dāng)?shù)卣募?,以文件為?zhǔn)。堤防保護范圍則按照堤防級別1級、2~3級、4~5級等三個檔次確定。

    1.1.2 無堤防河流

    對于無堤防河道,一般區(qū)分有無經(jīng)批復(fù)的河道治理規(guī)劃,是否明確設(shè)計斷面。

    以四川省[13]為例,對于有規(guī)劃無堤防河道,依據(jù)規(guī)劃確定的堤防級別和護堤地邊界線劃定河道管理范圍;對于無規(guī)劃的天然河道,以設(shè)計洪水位與岸線交界線作為河道背水側(cè)管理范圍邊界,當(dāng)河岸線高程低于設(shè)計洪水位,則以河岸線向外延伸一定距離作為管理范圍。

    在確定外緣控制線時,大部分省份采用歷史最高洪水位或者設(shè)計洪水位確定河道管理范圍,少部分只采用設(shè)計洪水位確定。設(shè)計洪水主要根據(jù)國家防洪標(biāo)準(zhǔn)確定,個別省份例如貴州省[14],則結(jié)合自身省情,提出具體的防洪標(biāo)準(zhǔn),城市河段防洪標(biāo)準(zhǔn)不低于20 年一遇,城鎮(zhèn)河段不低于10 年一遇,農(nóng)田保護段不低于5年一遇。處理平原河道劃界,不同省份也有所區(qū)別,湖南省以河口向外延伸30~50 m 確定,廣東?。?5]則以設(shè)計洪水位或歷史最高洪水位與岸線交界線外延一定距離確定。

    1.2 湖泊管理和保護范圍劃定

    湖泊管理范圍依據(jù)設(shè)計洪水位確定,包括湖泊水體、湖盆、湖洲、湖灘、湖心島嶼、湖水出入口,湖堤及其護堤地,湖水出入的涵閘、泵站等工程設(shè)施及其管理范圍。部分省份,例如四川省,考慮湖泊可能無防洪任務(wù),提出根據(jù)實際情況選擇湖泊常水位和歷史最高水位之間的某一水位作為設(shè)計洪水位。有堤防湖泊參考有堤防河道劃定管理范圍,其余要求,各省大體相同。陜西省提出在具體劃界過程中,注意考慮湖泊附近分蓄洪區(qū)、自然保護區(qū)、水源地分布情況,盡量列入管理保護范圍;湖州及湖心島嶼一律劃入管理保護范圍內(nèi)。

    從上述分析可知,對于有堤防河道,按照堤防等級和護堤地寬度確定管理范圍和保護范圍,地方的操作性比較強,后期成果復(fù)核、匯總、管理的工作難度和要求相對較小。通過確定主要河流、堤防的管理范圍,或給定一個范圍指引,由地方自主進行劃界,地方的自主性最大,但后期成果不容易管理,類似河流范圍邊界可能相差很大。湖泊和無堤防河流管理范圍則主要依據(jù)歷史最高洪水位或設(shè)計洪水位確定,各省相差不大,但對于不同大小或不同等級的河流,未從河湖重要性的角度考慮管理范圍,缺乏尺度指引。

    2 江西省河湖與管理保護現(xiàn)狀

    2.1 河湖現(xiàn)狀

    江西是整個地勢南高北低,由周邊向中心緩緩傾斜,形成一個以鄱陽湖平原為底部的不對稱巨大盆地。境內(nèi)水系發(fā)達,以山區(qū)性河流為主,共有流域面積10 km2以上的大小河流3 700多條。贛江、撫河、信江、饒河、修河五大河流為省內(nèi)主要河流,縱貫全境,五河來水匯入鄱陽湖經(jīng)調(diào)蓄后在湖口注入長江。

    全省河湖劃界范圍為水利普查名錄內(nèi)流域面積50 km2以上的河流、水面面積1 km2以上的湖泊,水利普查名錄外省市黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河(湖)長的河流、湖泊,以及地方上報的水利普查名錄外的河流和湖泊。共涉及河流999條,湖泊113 個。流域面積10 000 km2以上河流8條,為長江、贛江、撫河、信江、饒河、修河、北江和東江;流域面積3 000~10 000 km2的河流14 條;流域面積200~3 000 km2的河流211 條;流域面積50~200 km2的河流737 條;流域面積50 km2以下河流29 條。水面面積1 000 km2以上湖泊1個,為鄱陽湖;水面面積100~500 km2的湖泊1個,為軍山湖;水面面積1~100 km2的湖泊91個,水面面積1 km2以下湖泊20個。

    按照國家河道項目治理口徑劃分,以3 000 km2為界限,以上為大江大河治理,以下為中小河流治理。參考水利部和省內(nèi)河流劃分慣例,省內(nèi)劃界河道劃分為3 000 km2以下、3 000~10 000 km2、10 000 km2以上3個等級。依據(jù)《中國湖泊志》,按照水面面積統(tǒng)計,國內(nèi)湖泊分為1~10、10~100、100~500、500~1 000、1 000 km2以上5個等級[16]。根據(jù)省內(nèi)湖泊水面面積分布情況,湖泊劃分為100 km2以下、100~500 km2、500 km2以上3 個等級。

    2.2 河湖管理保護現(xiàn)狀

    由于歷史原因,江西省一些河湖管理范圍邊界不清,導(dǎo)致一些開發(fā)建設(shè)項目、生產(chǎn)經(jīng)營活動隨意侵占河湖管理范圍,違法建設(shè)、違法耕種、違法設(shè)障等現(xiàn)象時有發(fā)生,不僅干擾了正常的水事管理秩序,影響了水利工程安全,也破壞了河湖水生態(tài)環(huán)境,導(dǎo)致水事矛盾糾紛多發(fā)。

    各地需劃界河湖治理情況復(fù)雜,管理主體不一,涉及省、市、縣(區(qū))等管理主體。在全國劃界工作未部署前,已劃界河段占比不足1%。江西省河湖劃界標(biāo)準(zhǔn)需要綜合考慮河湖管理保護、劃界現(xiàn)狀,便于各級實施主體操作、管理劃界成果。

    3 江西省河湖管理和保護范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)

    江西省河道管理條例[17]提出,“贛東大堤、撫西大堤、富大有堤、九江長江大堤(九江市區(qū)至瑞昌市碼頭鎮(zhèn))其管理范圍為迎水面和背水面堤腳外不少于50 m(水平距離,下同);保護耕地五萬畝以上的其他重點堤防,其管理范圍為迎水面和背水面堤腳外不少于30 m;其他堤防的管理范圍,迎水面和背水面堤腳外不少于20 m。其中險段自壓浸臺腳起算?!苯魇∷こ坦芾項l例[18]提出,“保護農(nóng)田5 萬畝以上的圩堤,其管理范圍為迎水面堤腳外30~50 m,背水面距堤腳外不少于30 m,在在堤內(nèi)外的管理范圍邊緣各延伸80~200 m為保護范圍,其他圩堤參照執(zhí)行?!苯魇『幢Wo條例[19]要求劃定湖泊管理和保護范圍,管理范圍區(qū)分有無堤防分別確定,保護范圍為管理范圍外緣線向外延伸一定距離,具體范圍根據(jù)湖泊面積、功能、地形地貌、生態(tài)環(huán)境。匯水狀況等確定。根據(jù)統(tǒng)計,贛東大堤、撫西大堤、富大有堤、九江長江大堤(九江市區(qū)至瑞昌市碼頭鎮(zhèn))主要為1~2 級堤防,5 萬畝以上重點堤防3~4 級堤防居多,其他堤防大部分為5級。

    根據(jù)堤防工程管理設(shè)計規(guī)范[20],堤防分為1級、2~3級、4~5級,背水側(cè)護堤地寬度、保護范圍寬度見表1??紤]江西省管理條例要求、河湖特點、規(guī)劃編制及堤防建設(shè)情況,河湖管理范圍劃定分為有無堤防兩類,有堤防指現(xiàn)狀有堤防或現(xiàn)狀無堤防但規(guī)劃有堤防,無堤防表示現(xiàn)狀和規(guī)劃均無堤防。有堤防河(湖)段管理范圍和保護范圍根據(jù)不同堤防等級,參考堤防管理設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)確定。

    表1 堤防背水側(cè)護堤地和保護范圍寬度 m

    (1)有堤防河(湖)段。對于有堤防河(湖)段,根據(jù)省河道管理條例和堤防設(shè)計規(guī)范,以堤防級別為依據(jù)確定管理和保護范圍外緣控制線,保護范圍線為管理范圍外緣控制線向外延伸一定距離,見表2。

    表2 有堤防河(湖)段管理和保護范圍 m

    (2)無堤防河(湖)段。對于無堤防河(湖)段,以河道歷史最高洪水位或設(shè)計洪水位與河(湖)岸交線作為河湖管理范圍線確定的依據(jù)。歷史最高洪水位或設(shè)計洪水位不超過河(湖)岸頂高程的,以歷史最高洪水位或設(shè)計洪水位與河(湖)岸線交線作為河道管理范圍線;歷史最高洪水位或設(shè)計洪水位超過河岸頂高程的,河(湖)管理范圍線按河(湖)岸線往陸域水平延伸一定距離控制。依據(jù)前述,河流按照流域面積劃分為10 000 km2以上、3 000~10 000 km2、3 000 km2以下3 個等級,湖泊按照水面面積統(tǒng)計,劃分為500 km2以上、100~500 km2、100 km2以下3 個等級,不同河流流域面積或湖泊水面面積河(湖)段管理范圍見表3。列入湖泊保護名錄的無堤段湖泊保護范圍依據(jù)湖泊管理范圍外緣控制線向陸域水平延伸一定距離控制,分別為200、150、100 m。

    表3 無堤防河(湖)段管理范圍

    4 結(jié)論

    本文通過對國內(nèi)部分省份劃界標(biāo)準(zhǔn)的研究分析,總結(jié)劃界標(biāo)準(zhǔn)確定的主要思路,結(jié)合江西省內(nèi)河湖、堤防工程情況及河湖管理條例,提出江西省河湖劃界標(biāo)準(zhǔn)。劃界標(biāo)準(zhǔn)的研究分析可為劃界工作開展和其他類似研究提供參考,具備重要的實踐意義;確定的江西省劃界技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)充分考慮省內(nèi)河湖治理現(xiàn)狀和特點,具備較強的操作性,是指導(dǎo)省內(nèi)河湖河湖劃界工作的基礎(chǔ)。

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