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    我國海洋塑料垃圾治理機制研究

    2022-10-27 12:52:55徐東旭
    中國資源綜合利用 2022年9期
    關(guān)鍵詞:塑料海洋垃圾

    徐東旭

    (大連海洋大學海洋法律與人文學院,遼寧 大連 116023)

    《2021年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》指出,塑料是我國海洋垃圾的主要類型,海面漂浮垃圾、海灘垃圾和海底垃圾中,塑料垃圾占比分別為92.9%、75.9%和83.3%。新時代,要重視海洋生態(tài)環(huán)境建設,加強海洋污染治理,為構(gòu)建海洋命運共同體貢獻中國力量。當前,我國海洋塑料垃圾污染問題較為嚴重,國家高度重視海洋塑料垃圾治理。但是,我國對海洋塑料垃圾的關(guān)注明顯晚于發(fā)達國家,治理過程面臨重重阻力,許多工作需要進一步落實。本文結(jié)合我國海洋塑料垃圾治理現(xiàn)狀,明確其不足之處并提出對策,以期完善我國海洋塑料垃圾治理機制,更好地保護海洋生態(tài)環(huán)境,促進海洋命運共同體建設。

    1 海洋塑料垃圾概述

    聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署指出,海洋垃圾是指海洋或海岸中長期存在、人為制造、丟棄、傾倒或者排放的固體廢棄物。海洋塑料垃圾這一概念并未有明確規(guī)定,其可以理解為上述概念的塑料制品范圍。海洋塑料垃圾通??煞譃? 類。一是宏觀塑料,包括漁網(wǎng)或者從船上掉落的塑料制品等。二是微塑料,即直徑小于5 mm 的塑料制品,如塑料吸管。三為納米塑料,通常為肉眼不可見(直徑比藻類細胞小1 000倍)的塑料,相對于微塑料而言,納米塑料更容易穿透生物膜。

    2 我國海洋塑料垃圾治理現(xiàn)狀

    當前,我國海洋塑料垃圾污染問題嚴重,因此我國對海洋塑料垃圾治理做了諸多有益嘗試。我國將塑料污染作為整體環(huán)境問題,在相關(guān)法律法規(guī)中予以規(guī)制,以《中華人民共和國環(huán)境保護法》作為上層法律,輔以固體廢物、空氣、水資源等方面的法律。《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六條規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營者的相關(guān)責任并規(guī)定了公民保護生態(tài)環(huán)境的法律義務。此外,《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》同樣進行了規(guī)定。以上述法律為根基,中國環(huán)境政策日益成熟,在生態(tài)補償、綠色發(fā)展等理念的指導下,防范海洋塑料垃圾污染的相關(guān)環(huán)境政策接連出臺,“限塑令”“禁塑令”從生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)控制塑料垃圾進入海洋生態(tài)環(huán)境,《廢塑料污染控制技術(shù)規(guī)范》(HJ 364—2022)從消費終端控制海洋塑料垃圾的產(chǎn)生,政策逐漸細化,比如,快遞包裝行業(yè)要求按照國家標準采用生物降解塑料,農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的地膜要保障產(chǎn)品質(zhì)量和可回收性。2018年,國家發(fā)展和改革委員會提出調(diào)整“限塑令”,針對不同領(lǐng)域、不同行業(yè)的塑料垃圾采取不同的政策措施。

    新時代,國家高度重視對包括海洋塑料垃圾在內(nèi)的塑料污染全鏈條治理。近年來,國家發(fā)展和改革委員會、生態(tài)環(huán)境部等部門協(xié)調(diào)聯(lián)動,部署多項舉措,深入推進海洋塑料垃圾監(jiān)管與治理。作為海洋塑料垃圾治理的主力軍,我國沿海地區(qū)對海洋塑料垃圾治理進行了積極探索,形成一批好的經(jīng)驗做法。較為典型的是浙江省臺州市,其啟動了海洋塑料垃圾的“藍色循環(huán)”方案,目的是促進海洋塑料垃圾的循環(huán)利用。在此種模式下,企業(yè)與政府協(xié)同發(fā)力,組織沿海漁民對海洋塑料垃圾進行回收,回收后的廢舊塑料統(tǒng)一運轉(zhuǎn)至企業(yè)進行加工再生,然后生產(chǎn)手機殼等高附加值產(chǎn)品,最后將產(chǎn)品利潤反哺于漁民。

    近些年,我國海洋塑料垃圾治理的跨國合作取得一定成效,其中較為典型的是中、日、韓三國合作。中日韓環(huán)境部長會議是三國推進跨國環(huán)境治理的一項重要會議,海洋環(huán)境污染治理議題一直是該會議的重中之重。其中,第二十一次中日韓環(huán)境部長會議強調(diào),三國要從源頭上防止塑料垃圾排入海洋,各方應逐步推進削減使用塑料袋等舉措。當前,我國海洋塑料垃圾治理已經(jīng)取得一定成效,從立法體系構(gòu)建,政策實行、治理模式探索以及跨國、跨區(qū)域合作等方面均取得一定進展,但是在取得成績的同時,我國海洋塑料垃圾治理也存在諸多問題。

    3 我國海洋塑料垃圾治理存在的問題

    3.1 海洋塑料垃圾治理法律體系不健全

    目前,我國在海洋塑料垃圾治理層面尚未出臺專門的法律。我國雖然以《中華人民共和國環(huán)境保護法》為上層法律,輔以多部專門法律,并出臺“限塑令”“禁塑令”等相關(guān)政策,但是還不能滿足我國海洋塑料垃圾治理需求?,F(xiàn)有立法存在諸多不足之處。首先,大部分法律規(guī)定過于原則與抽象,有關(guān)懲罰措施的條款不夠充分,這就導致執(zhí)行過程存在重重困難,難以對污染者進行懲戒,不能達到震懾效果。其次,對海洋塑料垃圾國際防治新規(guī)則和塑料產(chǎn)業(yè)環(huán)境影響評估的研究不足,尚未形成有效的應對措施與預案??傮w來看,我國海洋塑料垃圾治理體系存在諸多不足之處,海洋垃圾治理之路并不平坦,完善相關(guān)法律體系是當前海洋塑料垃圾治理的重中之重。

    3.2 治理主體責任不明晰

    通常而言,海洋塑料垃圾治理需要多方主體進行合作,治理主體主要包括政府、社會組織、企業(yè)和公眾等。但就目前而言,企業(yè)、公眾對海洋塑料垃圾治理的潛力尚未激發(fā),存在治理主體責任不明晰的問題。企業(yè)通常追求片面的經(jīng)濟效益,社會責任感較低,未能將海洋環(huán)境利益與自身利益很好地結(jié)合,部分企業(yè)甚至不顧國家法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定,片面地生產(chǎn)、銷售有毒有害的塑料制品,致使有些塑料垃圾流入海洋,對海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞。公眾對海洋塑料垃圾治理的關(guān)注度往往不夠,認為其是國家或者社會的任務,與自身無關(guān),參與感不強;有些公眾想積極參與,但是參與渠道較少,這往往降低其參與的積極性??傊Q笏芰侠卫硎且豁椣到y(tǒng)性工程,需要各治理主體明確其責任,并充分調(diào)動自身的積極性和能動性,形成政府、社會組織、企業(yè)和公眾參與的合力,提升整體決策能力和資源配置效率。

    3.3 國際合作開展效率較低

    當前,國家、地區(qū)間主要依據(jù)國際公約開展海洋塑料垃圾治理合作。從20世紀開始,海洋塑料垃圾治理就受到國際社會的高度重視,國際社會相繼簽署了諸多全球性公約和區(qū)域性公約,前者有《聯(lián)合國海洋法公約》《國際防止船舶造成污染公約》《倫敦公約》等,后者有《保護東北大西洋環(huán)境公約》《赫爾辛基公約》等。國際公約明確國際社會應對海洋塑料垃圾進行治理,對促進國際交流合作有一定作用,但是公約通常都為一些原則性規(guī)定,實際可操作性不強,各國治理能力、治理意識也有較大的差異,因此國際合作開展效率較低。

    在海洋塑料垃圾治理過程中,各國存在互相推諉責任、各自治理的現(xiàn)象。我國處于海洋塑料垃圾污染的高發(fā)地帶,周邊發(fā)展中國家通常注重自身的經(jīng)濟發(fā)展,海洋生態(tài)環(huán)境保護意識不夠,合作治理難度較大;發(fā)達國家又只顧及自身海洋生態(tài)環(huán)境的優(yōu)劣程度,往往不愿支持發(fā)展中國家對海洋生態(tài)環(huán)境進行治理。另外,各國海洋塑料垃圾治理政策也不盡相同。這些都為國際間開展深度合作帶來挑戰(zhàn),使得國際合作開展效率較低,難以達成共識。

    4 我國海洋塑料垃圾治理的對策

    4.1 完善海洋塑料垃圾治理法律體系

    我國海洋塑料垃圾治理相關(guān)法律存在多原則性規(guī)定、可操作性不強等問題,包括《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》,“限塑令”“禁塑令”等政策也存在諸多不足之處。對此,在中央立法層面,可在《中華人民共和國環(huán)境保護法》的現(xiàn)有框架下單獨設立一章,詳細規(guī)定海洋塑料垃圾治理的各項法條。此外,應對海洋塑料垃圾國際防治新規(guī)則和塑料產(chǎn)業(yè)環(huán)境影響進行評估,形成應對新舉措和預案,進而通過立法形式促進我國海洋塑料垃圾的治理。

    4.2 建立多元參與的海洋生態(tài)環(huán)境治理模式

    目前,海洋塑料垃圾治理主體責任不明晰,有必要探索建立多元參與的海洋生態(tài)環(huán)境治理模式。在此種模式下,政府、社會組織、企業(yè)和公眾共同參與海洋生態(tài)環(huán)境治理,最終建立市場化、多元化的生態(tài)補償機制。政府要發(fā)揮自身在海洋生態(tài)環(huán)境治理中的主導作用,社會組織要發(fā)揮自身的優(yōu)勢,企業(yè)要增強社會責任感,公眾要樹立綠色消費理念,協(xié)同參與海洋塑料垃圾治理。當前,要落實企業(yè)生產(chǎn)責任延伸制,促進海洋塑料垃圾的循環(huán)利用,拓寬海洋塑料垃圾的治理資金來源,提高海洋塑料垃圾的循環(huán)利用率。同時,要強化治理主體的責任意識,切實促進海洋塑料垃圾治理,保護海洋生態(tài)環(huán)境。

    4.3 加強國際交流與合作

    目前,海洋塑料垃圾治理相關(guān)國際公約尚不完善,我國應積極推動國際間新公約的建立,促進國際法的完善并率先遵守。我國曾參與多個國際公約的建立,并作為締約方,參與多項軟法的出臺。我國應加強與其他國家的交流與合作,吸取他國意見,并結(jié)合本國情況,完善當前的國際公約,建立新的國際公約。同時,要促進海洋命運共同體的形成,強調(diào)海洋塑料垃圾治理是各國的責任,各國不應只顧及自身利益,倡導發(fā)達國家扶持發(fā)展中國家,發(fā)展中國家在發(fā)展經(jīng)濟的同時,應注重環(huán)境保護,樹立綠色發(fā)展理念。唯有這樣,才能保護好海洋生態(tài)環(huán)境。

    5 結(jié)語

    海洋是人類共同的家園,是人類賴以生存的重要保障。目前,我國海洋塑料垃圾治理法律體系尚不健全,治理主體責任尚不明晰,國際合作開展效率較低。因此,有必要完善海洋塑料垃圾治理法律體系,明確治理主體責任,加強國際交流與合作,優(yōu)化海洋塑料垃圾治理機制,促進海洋生態(tài)環(huán)境保護。

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