執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范角度下的派出所接處警規(guī)范化建設(shè)

文/曹清旭

2014年10月某日，某地公安機(jī)關(guān)接到群眾報(bào)警，某男子在某縣一小區(qū)人工湖不幸落水。某派出所立即出警。到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，該男子已沉入水底。派出所民警第一時(shí)間找到救援工具準(zhǔn)備下水。此時(shí)，圍觀群眾郭某說他會(huì)水，并主動(dòng)下到水中，用桿子將落水男子挑起，將繩索捆到其腰部，與民警及群眾合力把落水男子打撈上岸。但該男子最終經(jīng)搶救無(wú)效死亡。

事后，落水男子的父親一紙?jiān)V狀將某縣公安局告上法庭，理由是出警民警未盡到救助職責(zé)。一審法院作出了被告已盡法定職責(zé)的判決。家屬不服一審判決，提出上訴。二審法院認(rèn)為，上訴人之子在某小區(qū)人工湖不幸落水，現(xiàn)場(chǎng)群眾及時(shí)撥打110報(bào)警求助。110快速指派某派出所處警。雖然處警民警第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng)，采取措施積極打撈，但未攜帶救生圈、繩索等救援器材。于是，二審法院撤銷了一審判決，確認(rèn)被上訴人某縣公安局未善盡法定救助職責(zé)。

在這個(gè)案例中，派出所民警在接處警過程中，由于執(zhí)法不規(guī)范最終被問責(zé)。這種風(fēng)險(xiǎn)在派出所民警接處警的過程中時(shí)有發(fā)生。如何避免？答案就是規(guī)范化執(zhí)法。

一、派出所接處警中存在的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

（一）執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的含義

執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，是指公安機(jī)關(guān)人民警察在實(shí)施法律的過程中，依法履行法定職責(zé)或不當(dāng)履行法定職責(zé)而引發(fā)的針對(duì)公安機(jī)關(guān)及人民警察人身、財(cái)產(chǎn)和生活秩序形成實(shí)質(zhì)性不利影響，對(duì)行政相對(duì)人和社會(huì)造成危害、帶來(lái)負(fù)面影響，而被紀(jì)檢、司法等部門追究責(zé)任的一種現(xiàn)象。簡(jiǎn)單來(lái)說，就是指違法或者不當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)承擔(dān)不利后果的可能性。

（二）派出所接處警過程中出現(xiàn)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

1.民警在接處警過程中違反法律規(guī)定，違反法律程序執(zhí)法，可能被投訴或卷入訴訟。

2.民警在接處警過程中執(zhí)法手段、執(zhí)法措施運(yùn)用不當(dāng)，可能被投訴或卷入訴訟。

3.民警在處置突發(fā)事件過程中不積極、不高效，可能被投訴或卷入訴訟。

4.民警在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代與媒體溝通不到位，輿情研判不當(dāng)，給自身帶來(lái)不利影響。

5.民警在接處警過程中證據(jù)收集不全，導(dǎo)致被問責(zé)時(shí)缺乏證據(jù)支持。

某地公安機(jī)關(guān)以經(jīng)濟(jì)糾紛為由拒絕對(duì)違法行為立案，當(dāng)事人將某公安局起訴。還原處警場(chǎng)景，處警過程為三次報(bào)警、三次處警。

第一次：王某、高某因經(jīng)濟(jì)糾紛發(fā)生揪扭。

處警結(jié)果：情節(jié)輕微，雙方互不追究法律責(zé)任。

第二次：高某等人將王某車放氣并前后圍堵，防止王某將車開走。

處警結(jié)果：民警告知雙方通過法律途徑解決。王某和高某在處警現(xiàn)場(chǎng)處結(jié)備案單上簽字，對(duì)處置結(jié)果無(wú)異議，后王某派去開車的人離開現(xiàn)場(chǎng)。

第三次：高某將王某車拖走并卸下輪胎，王某以車被搶為由報(bào)警。

處警結(jié)果：某公安局作出不予立案通知書，對(duì)王某提出控告的汽車被搶案，以經(jīng)審查沒有犯罪事實(shí)為由，決定不予立案。

一審法院認(rèn)為，本案應(yīng)當(dāng)認(rèn)定某公安局未依法履行職責(zé)，作出了相應(yīng)判決。某公安局提出上訴，二審法院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條第一款第六項(xiàng)之規(guī)定，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的，屬于行政訴訟的受案范圍。王某的申請(qǐng)事項(xiàng)屬于某公安局的職責(zé)范圍，某公安局未能依法履行職責(zé)，理由如下：第一，公安機(jī)關(guān)具有保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)。第二，存在民事紛爭(zhēng)，并不構(gòu)成公安機(jī)關(guān)履行保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)這一法定職責(zé)的障礙。

通過上述案例，可知公安機(jī)關(guān)在接處警環(huán)節(jié)，不僅要考慮警情的性質(zhì)是否屬于公安機(jī)關(guān)管轄范圍，又要考慮矛盾糾紛化解，保障正常的社會(huì)秩序。

（三）派出所接處警過程中執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因

1.對(duì)法律規(guī)定理解不夠深入。

上述兩起警情屬于求助類警情，根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民警察法》第二十一條的規(guī)定，“人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助”。

公安部《110接處警工作規(guī)則》第二十三條規(guī)定：“處警民警應(yīng)當(dāng)按規(guī)定著裝，警容嚴(yán)整，攜帶必要的警械、通訊工具等處警裝備；專職處警民警應(yīng)當(dāng)掌握基本的救人、救災(zāi)及醫(yī)療救護(hù)技能。”第五十二條規(guī)定：“110處警單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定配備交通、通訊工具、槍支、警械、防彈背心及繩索、急救包等警用裝備和救援器材?！?/p>

上面的法律條文明確規(guī)定了對(duì)于求助類警情，民警在接到具體警情時(shí)應(yīng)該如何做。

顯然，案例一中的民警只記住了《人民警察法》的規(guī)定，對(duì)于群眾的危難必須立即救助，然而忽視了公安部《110接處警工作規(guī)則》的規(guī)定，處警時(shí)必須根據(jù)法律的要求做好充足的準(zhǔn)備。

2.應(yīng)對(duì)能力不足。

對(duì)于溺水警情，接到群眾求助，如何能夠有效地盡到法定職責(zé)？那就是有職責(zé)有能力有可能盡到救助職責(zé)。在上述案例中，公安民警快速出警履行了法定職責(zé)——立即救助，但如何有能力有可能去救助呢？公安民警接到溺水警情后，要實(shí)現(xiàn)救助義務(wù)，必須做好充足的人員、裝備等準(zhǔn)備，但上述案例中的民警并未做好相應(yīng)的準(zhǔn)備，沒有應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的思想準(zhǔn)備：派去的警察不會(huì)游泳，人員準(zhǔn)備不到位；未攜帶任何救生裝備，裝備準(zhǔn)備不到位，這樣的救助顯然是不符合法律規(guī)定的。赤手空拳地開著警車去救助溺水群眾跟圍觀者有何區(qū)別呢？雖然公安機(jī)關(guān)在案例一的出警中采取了積極救助的方式方法，但由于準(zhǔn)備不足導(dǎo)致救助能力受限，救助可能性降低，最終導(dǎo)致救助失敗，出現(xiàn)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

3.預(yù)判能力不足。

隨著群眾法治意識(shí)的提高，當(dāng)發(fā)生糾紛時(shí)，他們更希望通過執(zhí)法機(jī)關(guān)的介入來(lái)很好地解決問題，防止不必要的問題出現(xiàn)。

對(duì)于不屬于公安機(jī)關(guān)管轄的一些民間糾紛，比如經(jīng)濟(jì)糾紛，接處警民警又該如何做呢？派出所民警出警后，對(duì)于一些民間糾紛，一般會(huì)通過治安調(diào)解的方式解決，這是非常正確的做法。治安調(diào)解作為派出所案件處理的方式之一，對(duì)于及時(shí)化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了不可低估的作用。對(duì)于根據(jù)法律規(guī)定符合治安調(diào)解范圍的案件，派出所接處警調(diào)解成功后，為行為人避免了行政處罰，也符合矛盾糾紛化解的機(jī)制要求。

但根據(jù)法律的相關(guān)規(guī)定，公安機(jī)關(guān)不管轄經(jīng)濟(jì)糾紛類警情。這就導(dǎo)致一些派出所民警在處置這些糾紛時(shí)缺乏預(yù)判能力，對(duì)于涉及經(jīng)濟(jì)糾紛的案例往往“一刀切”，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)糾紛不屬于公安機(jī)關(guān)管轄，但沒有預(yù)判到經(jīng)濟(jì)糾紛可能會(huì)引發(fā)的治安案件乃至刑事案件，同時(shí)也忽略了法律規(guī)定的不屬于公安機(jī)關(guān)管轄但需要采取緊急措施去處置的情況，導(dǎo)致小摩擦發(fā)展為惡性案件，公安機(jī)關(guān)被問責(zé)。

法律知識(shí)掌握不足、應(yīng)對(duì)能力不足、預(yù)判能力不足，這三大不足會(huì)加大派出所民警執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)。

二、派出所接處警的規(guī)范化要求

公安機(jī)關(guān)接處警規(guī)范化，是指公安機(jī)關(guān)依據(jù)法律法規(guī)和內(nèi)部規(guī)章接警出警、處警所形成的基本體系。它是公安民警必須遵循的行為準(zhǔn)則，是依法行政、依法治警在公安工作中的具體體現(xiàn)，也是現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制和公安隊(duì)伍正規(guī)化建設(shè)的重要組成部分。

（一）派出所民警接處警著裝攜裝規(guī)范

根據(jù)《人民警察法》《110接處警工作規(guī)則》《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》的規(guī)定，人民警察應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定著裝，佩戴人民警察標(biāo)志或者持有人民警察證件，保持警容嚴(yán)整、舉止端莊、語(yǔ)言規(guī)范。在處置現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，處警民警應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定攜帶必要的警械、通信工具等處警裝備；專職處警民警應(yīng)當(dāng)掌握基本的救人、救災(zāi)及醫(yī)療救護(hù)技能。

這些法律規(guī)定為派出所民警順利開展接處警工作給予了規(guī)范化指引，同時(shí)也為成功處置現(xiàn)場(chǎng)提供了規(guī)劃化指引。

（二）派出所民警接處警程序規(guī)范

規(guī)范受理警情。相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定對(duì)警情的受理過程作出了明確要求，如規(guī)定對(duì)110指令的警情，由值班民警持《110接處警信息單》和《110處警現(xiàn)場(chǎng)情況登記表》、《110處警現(xiàn)場(chǎng)處置備案單》現(xiàn)場(chǎng)處警，處警返回后填寫《110接處警登記簿》，并通過二級(jí)接警系統(tǒng)向市局反饋。

規(guī)范處置警情。相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定明確了治安案件、刑事案件、民間糾紛、重大案事件以及現(xiàn)場(chǎng)取證等工作的規(guī)范和要求及其應(yīng)對(duì)措施和處置程序。

規(guī)范取證歸檔。相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定對(duì)接處警中的取證作出了規(guī)范，如要求每個(gè)處警單位建立110現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)管理登記簿、110接處警檔案、物證室，開發(fā)現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)管理系統(tǒng)，同110接處警系統(tǒng)和執(zhí)法辦案監(jiān)督系統(tǒng)相連相通。

三、派出所接處警規(guī)范化建設(shè)的內(nèi)容

（一）提高民警的法律素養(yǎng)和專業(yè)素養(yǎng)

公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為是在聚光燈下進(jìn)行的，這就要求公安執(zhí)法人員要有依法行政的能力。派出所民警就必須全面、準(zhǔn)確地掌握法律知識(shí)和專業(yè)知識(shí)。只有這樣，在接到具體警情時(shí)才能知道根據(jù)不同的警情如何規(guī)范地、科學(xué)地執(zhí)好法、用好法，減少執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

尤其是在自由裁量的幅度內(nèi)，對(duì)事實(shí)的認(rèn)定是正確適用法律的基礎(chǔ)。那么，事實(shí)的認(rèn)定也需要派出所民警具有專業(yè)知識(shí)和專業(yè)素養(yǎng)?？梢酝ㄟ^定期的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制促使派出所民警掌握專業(yè)知識(shí)、法律法規(guī)、國(guó)家方針政策，派出所民警專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的提升對(duì)于執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的防范具有重要意義。

（二）提升民警警情預(yù)判和評(píng)估能力

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，公安機(jī)關(guān)接處警的報(bào)警范圍主要包括刑事警情、治安警情、求助類警情、咨詢類警情和其他類警情等，又可分為警務(wù)警情和非警務(wù)警情。

例如，求助類的警情主要包括需要公安機(jī)關(guān)緊急救助的溺水、墜樓、自殺；需要公安機(jī)關(guān)在一定范圍內(nèi)幫助查找的老人、兒童及精神殘疾等人員走失的；需要立即救助的險(xiǎn)情等。

這些警情雖然是非警務(wù)類警情，但公安機(jī)關(guān)必須處置。這些看似簡(jiǎn)單的警情又呈現(xiàn)著多樣的狀態(tài)。比如，醉酒警情，醉酒的狀態(tài)可能是昏迷，不省人事；又可能是尋釁滋事；再可能是妨礙公務(wù)，拒不配合公安機(jī)關(guān)調(diào)查；更有可能會(huì)襲警，等等。相同的警情在處置中會(huì)出現(xiàn)各種各樣的狀況，派出所民警在處警前必須要有一定的警情評(píng)估和預(yù)判能力，評(píng)估處置的警情存在哪些風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)存在的概率，為防范這些風(fēng)險(xiǎn)，付出的執(zhí)法成本以及風(fēng)險(xiǎn)防范的效果，等等。只有做到了這些，派出所接處警的過程中才能做出相應(yīng)的準(zhǔn)備。

（三）做好相應(yīng)的處警準(zhǔn)備

1.思想準(zhǔn)備。

派出所民警在接到警情后需要分析此警情可能出現(xiàn)哪些突發(fā)事件，可能出現(xiàn)的突發(fā)事件會(huì)引發(fā)什么樣的影響，這些影響對(duì)公安機(jī)關(guān)是否會(huì)帶來(lái)不利，等等，只有分析到位，才會(huì)有充分的安全、果斷、及時(shí)地處置具體警情的思想準(zhǔn)備。

比如，求助類警情中的進(jìn)山游客失蹤，需要派出所民警前往尋找救助。派出所接到警情后，首先要考慮這次警情可能會(huì)出現(xiàn)哪些突發(fā)事件：游客找不到？民警進(jìn)山可能會(huì)迷路？可能遇到野獸？可能信號(hào)中斷？可能遇到極端天氣？可能出現(xiàn)自然災(zāi)害？等等。有針對(duì)性地做好足夠的思想準(zhǔn)備，才能有針對(duì)性地進(jìn)行人員、裝備方面的準(zhǔn)備，保證安全并且快速地尋找到失蹤人員。

2.人員準(zhǔn)備。

派出所民警在接到具體警情時(shí)，要認(rèn)真分析此警情可能出現(xiàn)哪些突發(fā)事件，做好充足的思想準(zhǔn)備，同時(shí)要有一定的預(yù)判能力，做好一定的人員準(zhǔn)備。例如，處置溺水警情時(shí)，要作出一定的警情評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估：對(duì)于溺水警情需要調(diào)配多少警力？在這些警力中具有專業(yè)救助能力的警力有多少？只有這樣，才可以真正實(shí)現(xiàn)《人民警察法》第二十一條所規(guī)定的，人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助?！傲⒓淳戎辈粌H是法律意義上的救助，更是實(shí)質(zhì)意義上的真正有能力的救助。

3.裝備準(zhǔn)備。

派出所民警處警所攜帶的裝備必須要結(jié)合具體的現(xiàn)場(chǎng)情況。同樣的警情，不同的現(xiàn)場(chǎng)，處置的裝備是有區(qū)別的，因此，必須根據(jù)《人民警察使用警械和武器條例》的要求和現(xiàn)場(chǎng)的具體情況來(lái)攜帶。對(duì)于治安類警情可能需要攜帶單警裝備，但對(duì)于求助類警情可能需要攜帶一些救助類的專業(yè)設(shè)備，等等。

四、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范下接處警規(guī)范化建設(shè)的意義

（一）保障執(zhí)法權(quán)的行使

隨著法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)程的加快，國(guó)家頒布了一系列公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法的規(guī)范，這些規(guī)范不僅是要求民警提高執(zhí)法水平和素質(zhì)，同時(shí)也是在無(wú)形中保護(hù)公安民警，如果在接處警過程中民警都能嚴(yán)格按照規(guī)范去進(jìn)行，被問責(zé)的可能性就會(huì)大大降低。這在一定程度上保障了民警執(zhí)法權(quán)力的行使，同時(shí)也有助于樹立民警執(zhí)法的權(quán)威。

（二）節(jié)約執(zhí)法成本

在接處警過程中，規(guī)范化操作非常重要，意義重大，一旦接處警環(huán)節(jié)出現(xiàn)違規(guī)處置，可能導(dǎo)致執(zhí)法時(shí)間過長(zhǎng)、時(shí)間成本增加。另外，如果執(zhí)法不規(guī)范，必然導(dǎo)致執(zhí)法受阻，一旦被投訴或訴訟，執(zhí)法機(jī)關(guān)必然要進(jìn)行調(diào)查取證、抽樣檢驗(yàn)、行政告知、行政復(fù)議等程序，這些程序都需要大量經(jīng)濟(jì)和精力的投入。

（三）法治建設(shè)的需要

執(zhí)法的過程是將法律運(yùn)用到具體的警情處置的一個(gè)過程，執(zhí)法的過程會(huì)真實(shí)地反映法律帶來(lái)的社會(huì)效果，但如果在執(zhí)法中，執(zhí)法民警并未將法律真正運(yùn)用，那么法律是否可行、是否有積極的社會(huì)效果就會(huì)被隱藏，此時(shí)凸顯的是隨性執(zhí)法，這與我們法治社會(huì)的要求是相背離的。只有嚴(yán)格規(guī)范化執(zhí)法，才能用執(zhí)法去驗(yàn)證法律規(guī)定的可行性、科學(xué)性、合理性，同時(shí)將法律宣傳出去，讓執(zhí)法對(duì)象清楚法律的規(guī)定。循環(huán)往復(fù)，法律會(huì)深入人心，雙向提高執(zhí)法人員和執(zhí)法對(duì)象的法律素質(zhì)，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)。

（四）預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)再次發(fā)生

派出所接到警情后，前往處置，不論遇到的警情是治安警情、求助警情還是災(zāi)害警情，必須清楚處置的目的。對(duì)于治安警情，處置的目的之一是為了更好地預(yù)防此類治安事件或案件的發(fā)生；對(duì)于求助警情，處置的目的之一是為了預(yù)防此類危險(xiǎn)再次發(fā)生；對(duì)于災(zāi)害警情，處置的目的之一是為了預(yù)防下次此類災(zāi)害警情的危害增大。故處置的目的之一是為了實(shí)現(xiàn)各種警情能夠同比降低或減少。怎樣能達(dá)到預(yù)防的效果？答案是規(guī)范化處置。

派出所接處警規(guī)范化建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)的任務(wù)，只談法律法規(guī)的接處警規(guī)范化建設(shè)是不科學(xué)的，同樣避開法律法規(guī)的接處警規(guī)范化建設(shè)更是不長(zhǎng)久和不可取的，只有將法律法規(guī)和具體警情結(jié)合在一起，規(guī)范化建設(shè)才有生命，派出所民警的執(zhí)法才符合法治社會(huì)的要求。