從歷史、比較和發(fā)展的視角看我國(guó)金融高水平開放

文/潘宏勝 編輯/孫艷芳

金融業(yè)開放是我國(guó)對(duì)外開放的重要內(nèi)容。新發(fā)展階段，推進(jìn)金融高水平開放既是金融業(yè)自身持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在需要，也是深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、更好助力構(gòu)建雙循環(huán)格局和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的根本要求。

客觀看待推進(jìn)金融高水平開放的現(xiàn)實(shí)意義

從40余年改革開放歷程看，我國(guó)金融開放克服了種種困難，取得了顯著成績(jī)，沒有因開放而引發(fā)大的金融風(fēng)險(xiǎn)，金融開放的進(jìn)程和水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)金融體制改革要求以及金融管理能力等大體相適應(yīng)?，F(xiàn)階段，要承前啟后，站在新的起點(diǎn)，用歷史、比較和發(fā)展的眼光看待推動(dòng)金融高水平開放的必要性和現(xiàn)實(shí)意義，深刻認(rèn)識(shí)金融高水平開放的內(nèi)涵。

第一，歷史的視角。學(xué)術(shù)界和政府部門一般用三個(gè)時(shí)間點(diǎn)來(lái)劃分我國(guó)金融開放40余年的階段，即：2001年加入世界貿(mào)易組織后，全面履行有關(guān)金融開放的入世承諾；2008年國(guó)際金融危機(jī)前后的2007年或2009年（陳雨露，2021；朱民，2021）；2018年主動(dòng)宣布和有序推動(dòng)新一輪金融業(yè)開放。應(yīng)該說(shuō)，每個(gè)階段的開放都經(jīng)受了不同的考驗(yàn)。其一，金融業(yè)履行入世承諾，當(dāng)時(shí)普遍擔(dān)心的外資金融機(jī)構(gòu)“狼來(lái)了”的問題，事實(shí)證明通過深化改革開放，國(guó)內(nèi)金融體系逐步健全，銀行等金融機(jī)構(gòu)發(fā)展壯大，并沒有像一些發(fā)展中國(guó)家那樣出現(xiàn)金融命脈被國(guó)外資本所掌控的局面。其二，2008年金融危機(jī)前后，各國(guó)對(duì)金融過度自由化進(jìn)行了反思，對(duì)資本管制有新的認(rèn)識(shí)，國(guó)內(nèi)也一度有過金融開放是不是緩一緩的看法。我國(guó)堅(jiān)定推進(jìn)人民幣國(guó)際化和資本市場(chǎng)開放，先后建立了滬深港股通、債券通等境內(nèi)外市場(chǎng)互聯(lián)互通機(jī)制，金融開放邁出實(shí)質(zhì)性步伐。其三，2018年，面對(duì)保護(hù)主義、逆全球化等國(guó)際環(huán)境的深刻變化，我國(guó)主動(dòng)擴(kuò)大金融業(yè)開放，展現(xiàn)了深化改革、擴(kuò)大開放的堅(jiān)定決心。在每個(gè)階段，我國(guó)金融開放都總體滿足了經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展和體制改革的內(nèi)在需要，回應(yīng)了當(dāng)時(shí)條件下金融領(lǐng)域開放的重點(diǎn)關(guān)切，體現(xiàn)了較好的主動(dòng)性和適應(yīng)性。

第二，比較的視角。近些年發(fā)展中國(guó)家金融開放是在資本流動(dòng)全球化的背景下進(jìn)行的。無(wú)論是以發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，還是以發(fā)展中國(guó)家為參照，國(guó)別比較可以幫助我們看到自身所處的階段和存在的差距。目前，衡量金融開放程度的指標(biāo)主要有法律意義和事實(shí)上的兩種。前者主要是Chinn-Ito構(gòu)建的金融開放指數(shù)（KAOPEN），該指數(shù)越接近1，表明一國(guó)在跨境資本交易方面管制越少。從2019年的最新數(shù)據(jù)看，美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本、韓國(guó)、新加坡均為1，越南、泰國(guó)、印尼為0.4，中國(guó)、印度、巴西為0.2。同時(shí)，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）經(jīng)濟(jì)學(xué)家Schindler根據(jù)行政審批、數(shù)量限制、國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)、非普遍性歧視標(biāo)準(zhǔn)等不同管制強(qiáng)度構(gòu)建了資本管制指數(shù)，該數(shù)值越大，管制程度越高。從2019年的最新數(shù)據(jù)看，日本、韓國(guó)基本無(wú)管制，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、新加坡為0.1，德國(guó)為0.3，印尼、泰國(guó)、巴西為0.7，中國(guó)和越南為0.9。定量衡量主要是用國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)的外商直接投資（FDI）、證券投資、跨境信貸、金融衍生品交易、非黃金外匯儲(chǔ)備等資產(chǎn)方和負(fù)債方數(shù)據(jù)之和與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重來(lái)衡量金融開放程度。從2020年的數(shù)據(jù)看，中國(guó)香港、新加坡和英國(guó)較高，分別是29.8倍、24.1倍和12.6倍；接下來(lái)是法國(guó)7.86倍、德國(guó)5.76倍、美國(guó)3.73倍、日本3.69倍、韓國(guó)2.12倍。新興市場(chǎng)普遍偏低，巴西1.65倍，越南1.51倍，中國(guó)和印尼1.03倍，印度0.91倍（見附表）。顯然，在全球范圍的一個(gè)不爭(zhēng)事實(shí)是，發(fā)達(dá)國(guó)家跨國(guó)金融交易和活動(dòng)規(guī)模顯著高于發(fā)展中國(guó)家，目前中國(guó)在這方面并不突出。截至2020年末，共有54個(gè)國(guó)家和地區(qū)的銀行在華設(shè)立了41家外資法人銀行、116家外國(guó)銀行分行和144家代表處；境外保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在華共設(shè)立了66家外資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、117家代表處和17家保險(xiǎn)專業(yè)中介機(jī)構(gòu)。到2022年3月末，已有12家外資控股或全資證券、基金、期貨公司獲批，3家外資銀行在華子行獲得基金托管資格，除2家基金公司外，其余13家機(jī)構(gòu)均已開展相關(guān)證券期貨基金業(yè)務(wù)。外資銀行占銀行業(yè)資產(chǎn)的比重為1.5%（2007年曾達(dá)2.3%），外資證券機(jī)構(gòu)占證券業(yè)資產(chǎn)比重不到7%，外資合計(jì)持有A股流通市值約5%、持債占比約3%。由此可見，外資金融機(jī)構(gòu)在我國(guó)金融業(yè)的份量并不重。

附表 金融開放度的國(guó)別對(duì)比

第三，發(fā)展的視角。當(dāng)下討論金融開放的國(guó)際環(huán)境和條件與10年、20年前相比發(fā)生了巨大變化，對(duì)金融開放的內(nèi)涵、重點(diǎn)領(lǐng)域、成本收益比較、國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)偏好等有著大不相同的認(rèn)識(shí)和理解。20年前討論這個(gè)問題正值全球金融自由化思潮的頂峰，10多年前則是對(duì)金融自由化的反思和強(qiáng)化金融監(jiān)管。應(yīng)該說(shuō)，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)深刻變化對(duì)金融高水平開放提出了新的要求。一方面，全球?qū)鹑谫Y源的競(jìng)爭(zhēng)和爭(zhēng)奪日益激烈，主要大國(guó)大力發(fā)展有利于推動(dòng)科技創(chuàng)新的資本市場(chǎng)，努力增強(qiáng)本國(guó)金融市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。各國(guó)如何提高金融開放的水平將成為決定金融競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵因素。另一方面，國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局面臨深刻調(diào)整，加上金融科技和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，有關(guān)國(guó)際投資、資本流動(dòng)、跨境金融交易和數(shù)據(jù)流動(dòng)等方面的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)體系面臨深刻調(diào)整。金融開放的內(nèi)外部環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，需要與時(shí)俱進(jìn)，深入研究金融高水平開放的目的、內(nèi)涵、方式、配置措施和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制建設(shè)等。

金融高水平開放的內(nèi)涵

現(xiàn)階段認(rèn)識(shí)金融高水平開放，需要更多從以下兩個(gè)角度來(lái)重新加以審視。一是在當(dāng)前國(guó)際大勢(shì)下，我們到底為什么要推進(jìn)金融高水平開放。金融開放本身并不是目的，最根本的還是辦好自己的事，通過金融高水平開放，加快暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)，進(jìn)一步提高金融資源配置效率，更好服務(wù)和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，這是新發(fā)展階段構(gòu)建新發(fā)展格局的根本要求。與此同時(shí)，把握好金融開放的重點(diǎn)與節(jié)奏，開放可以強(qiáng)化國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和市場(chǎng)主體與國(guó)際市場(chǎng)的金融聯(lián)系和利益關(guān)聯(lián)，更好統(tǒng)籌發(fā)展與安全。二是深入了解和理解市場(chǎng)關(guān)切，更多從外資機(jī)構(gòu)和海外市場(chǎng)主體的角度看如何推進(jìn)金融高水平開放。要堅(jiān)持從市場(chǎng)中來(lái)，深入了解外資金融機(jī)構(gòu)多年在國(guó)內(nèi)發(fā)展，到底面臨哪些具體困難？對(duì)制度型金融開放到底有哪些具體的需求？如何為內(nèi)外資金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造更加可預(yù)期的政策和公平、公開、公正的市場(chǎng)環(huán)境？

與傳統(tǒng)金融開放不同，金融高水平開放的內(nèi)涵更為豐富。開放的目的上，金融高水平開放主要是要通過構(gòu)建和暢通金融資源的內(nèi)外部循環(huán)機(jī)制，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更加全面、高效、安全的金融服務(wù)，而不是簡(jiǎn)單地利用兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源。開放的內(nèi)涵上，金融高水平開放應(yīng)該是由金融要素流動(dòng)型開放轉(zhuǎn)向規(guī)則等制度型開放，加快構(gòu)建與國(guó)際通行規(guī)則相銜接的金融制度體系和監(jiān)管模式，以包容適應(yīng)和可預(yù)期的制度、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)為金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、提高金融資源配置效率提供根本保障，而不是簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)和市場(chǎng)的開放。開放的格局上，金融開放要充分體現(xiàn)出更高水平，形成更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的金融開放大格局，而不是零打碎敲、層層推進(jìn)。開放方式上，金融高水平開放應(yīng)該轉(zhuǎn)向全面國(guó)民待遇和負(fù)面清單模式，除了暫不適合開放的領(lǐng)域外，其他領(lǐng)域和業(yè)務(wù)均予以開放，而不是簡(jiǎn)單地放開或擴(kuò)大允許符合一定條件的金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)準(zhǔn)入。配套措施上，金融高水平開放應(yīng)該更加注重與金融發(fā)展、金融改革和金融穩(wěn)定的協(xié)調(diào)平衡，以深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，不斷提高金融開放的系統(tǒng)性和穩(wěn)健性，而不是局限于金融市場(chǎng)配套建設(shè)。風(fēng)險(xiǎn)防范上，金融高水平開放應(yīng)更加注重微觀審慎與宏觀審慎的協(xié)同，健全有效的金融監(jiān)管和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，確保金融體系穩(wěn)健運(yùn)行，而不是簡(jiǎn)單用強(qiáng)化微觀審慎金融監(jiān)管的方式來(lái)防范開放中的金融風(fēng)險(xiǎn)。

金融高水平開放的方向和重點(diǎn)

高質(zhì)量發(fā)展充分體現(xiàn)了新發(fā)展理念，是創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展的統(tǒng)一。作為構(gòu)建雙循環(huán)格局的重要環(huán)節(jié)，金融高水平開放應(yīng)體現(xiàn)四方面重點(diǎn)內(nèi)容。

第一，通過金融高水平開放更好服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，充分利用兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源。金融高水平開放的根本目的和具體體現(xiàn)是要能夠更好地支持和服務(wù)有利于推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的各項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施。比如，在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)方面，金融高水平開放要積極推動(dòng)提高直接融資比重，深化金融市場(chǎng)重點(diǎn)是資本市場(chǎng)的雙向開放，堅(jiān)持有效利用國(guó)際大市場(chǎng)，大力支持跨境投融資活動(dòng)，優(yōu)化資本要素全球配置，發(fā)揮好金融體系尤其是資本市場(chǎng)支持科技自立自強(qiáng)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)科技、資本和實(shí)體經(jīng)濟(jì)高水平循環(huán)。在擴(kuò)大內(nèi)需方面，金融高水平開放要堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，通過市場(chǎng)、產(chǎn)品、機(jī)構(gòu)開放來(lái)激勵(lì)各類金融機(jī)構(gòu)加快提高綜合服務(wù)能力，更好滿足各類企業(yè)開展海外業(yè)務(wù)、參與國(guó)際合作和競(jìng)爭(zhēng)的合理跨境金融需求，提高供給體系對(duì)國(guó)內(nèi)需求的滿足能力。在共同富裕方面，要通過深化金融機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品業(yè)務(wù)的開放，鼓勵(lì)更多一流外資機(jī)構(gòu)積極參與國(guó)內(nèi)金融競(jìng)爭(zhēng)，擴(kuò)大養(yǎng)老投資、固收、ETF等資產(chǎn)業(yè)務(wù)，拖動(dòng)國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)加快提升產(chǎn)品創(chuàng)新、客戶服務(wù)和資產(chǎn)配置等能力，更好滿足廣大居民日益增長(zhǎng)的財(cái)富管理、資產(chǎn)配置、風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖等金融需求，推動(dòng)改善收入和財(cái)富分配格局。

第二，堅(jiān)持?jǐn)U大制度型雙向金融開放的戰(zhàn)略定力，努力提高金融資源配置效率。隨著國(guó)際格局和形勢(shì)出現(xiàn)重大調(diào)整，近年來(lái)主要發(fā)達(dá)國(guó)家鼓動(dòng)與我國(guó)在技術(shù)、貿(mào)易、金融市場(chǎng)等領(lǐng)域“脫鉤”的干擾較多。推動(dòng)金融高水平開放要堅(jiān)持以我為主，堅(jiān)定不移地以開放促改革、促發(fā)展，不斷深化金融制度型開放，避免因小失大、因噎廢食。一是優(yōu)化和拓展外資參與境內(nèi)金融市場(chǎng)的渠道和方式，落實(shí)合格投資者新規(guī)，積極推動(dòng)解決會(huì)計(jì)、稅收、交易制度等外資重點(diǎn)關(guān)切，便利境外投資者和中長(zhǎng)期資金配置人民幣資產(chǎn)。二是堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化方向，借鑒國(guó)際最佳實(shí)踐，加快完善股票、債券、期貨等市場(chǎng)基礎(chǔ)制度，建立健全境外主體境內(nèi)上市制度，完善企業(yè)境外上市監(jiān)管制度，支持國(guó)內(nèi)企業(yè)依法合規(guī)利用兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源更好發(fā)展。進(jìn)一步發(fā)揮好中國(guó)香港在內(nèi)地金融開放中的重要作用。三是完善股票、債券等境內(nèi)外市場(chǎng)互聯(lián)互通機(jī)制，擴(kuò)大商品和金融期貨市場(chǎng)對(duì)外開放，拓展可雙向投資的產(chǎn)品范圍和規(guī)模，持續(xù)深化內(nèi)地與國(guó)際金融市場(chǎng)的金融聯(lián)系和共同利益。四是更好統(tǒng)籌本外幣，穩(wěn)步推進(jìn)高水平資本項(xiàng)目開放和貿(mào)易投資自由化便利化，穩(wěn)慎擴(kuò)大人民幣國(guó)際化，構(gòu)建以人民幣為中心的面向全球的跨境投融資體系。

第三，加強(qiáng)開放條件下金融監(jiān)管能力建設(shè)，完善適應(yīng)高水平開放的金融風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。很多新興經(jīng)濟(jì)體的金融開放始終受到風(fēng)險(xiǎn)相伴的困擾。我國(guó)作為大型經(jīng)濟(jì)體，股票、債券、商品期貨等金融市場(chǎng)規(guī)模居于世界前列，銀行體系資產(chǎn)規(guī)模全球最大，過去30多年金融開放始終注重做好與防范風(fēng)險(xiǎn)的平衡，積累了一定的金融風(fēng)險(xiǎn)防范和處置經(jīng)驗(yàn)。金融高水平開放對(duì)加強(qiáng)金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范提出了更高要求。一是加快完善開放條件下的微觀審慎和宏觀審慎體系，在提高金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力的同時(shí)，加快完善宏觀審慎框架，提高二者的協(xié)同性，主動(dòng)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。二是適應(yīng)中外資金融機(jī)構(gòu)綜合經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)，強(qiáng)化不同機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品和市場(chǎng)的功能監(jiān)管，補(bǔ)齊監(jiān)管短板。三是加強(qiáng)開放環(huán)境下的金融監(jiān)管能力，完善對(duì)跨市場(chǎng)、跨產(chǎn)品、跨境金融交易和資金流動(dòng)的監(jiān)測(cè)預(yù)警。深化跨境監(jiān)管合作，創(chuàng)造可預(yù)期的監(jiān)管和制度環(huán)境。四是強(qiáng)化防范化解開放條件下金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)、預(yù)警、監(jiān)管和處置等機(jī)制，重點(diǎn)防范金融機(jī)構(gòu)高杠桿和信用集中違約、跨境資金大進(jìn)大出、境內(nèi)外金融市場(chǎng)傳染波動(dòng)等金融風(fēng)險(xiǎn)。

第四，強(qiáng)化金融高水平開放與金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的協(xié)調(diào)配套，推動(dòng)建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制。國(guó)內(nèi)金融制度和金融市場(chǎng)存在的扭曲直接制約金融高水平開放。實(shí)踐證明，改革與開放相互促進(jìn)、相輔相成，金融高水平開放離不開金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的相互協(xié)調(diào)。一是穩(wěn)步推進(jìn)利率市場(chǎng)化。金融高水平開放意味著本外幣資金的境內(nèi)外自主配置和靈活流動(dòng)，較高市場(chǎng)化的利率是其關(guān)鍵價(jià)格信號(hào)。要在現(xiàn)有存款和貸款利率市場(chǎng)化改革的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化銀行機(jī)構(gòu)利率形成的自主權(quán)，豐富利率產(chǎn)品供給，加快健全政策利率體系并暢通其向市場(chǎng)利率的傳導(dǎo)機(jī)制，完善貨幣政策框架。二是穩(wěn)步推進(jìn)匯率市場(chǎng)化。靈活自主的浮動(dòng)匯率是跨境資金流動(dòng)的重要信號(hào)和風(fēng)險(xiǎn)“緩沖器”。要繼續(xù)推進(jìn)人民幣匯率形成機(jī)制改革，豐富外匯供求，提高外匯市場(chǎng)深度廣度，進(jìn)一步增強(qiáng)匯率彈性。三是加快發(fā)展國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)。協(xié)調(diào)發(fā)展股票、債券、信貸、貨幣、票據(jù)、外匯、黃金、期貨與衍生品等金融子市場(chǎng)，適應(yīng)居民收入增長(zhǎng)、人口老齡化、綠色轉(zhuǎn)型等金融需求，豐富投融資、理財(cái)、風(fēng)險(xiǎn)管理等金融產(chǎn)品供給，提高金融市場(chǎng)的深度和廣度。

（本文僅代表個(gè)人觀點(diǎn)）