公共規(guī)制實(shí)施中利益機(jī)制的規(guī)范建構(gòu)

文/靳文輝

公共規(guī)制實(shí)施中的利益機(jī)制

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共規(guī)制被認(rèn)為是克服市場失靈、維護(hù)市場主體權(quán)益的一種努力，既包括對微觀市場的干預(yù)，也包括對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控。在國家治理不斷強(qiáng)調(diào)“以公民為中心”的時代背景下，公共規(guī)制也應(yīng)建立一個以“社會需求”為中心的運(yùn)行結(jié)構(gòu)。對“社會需求”的滿足程度決定著公共規(guī)制的精準(zhǔn)性、及時性和充分性，關(guān)聯(lián)著公共規(guī)制的運(yùn)行績效、社會接受和公眾認(rèn)同，是判斷政府經(jīng)濟(jì)治理能力和治理績效的重要依據(jù)。社會對公共規(guī)制的需求和期待，會以利益訴求的方式呈現(xiàn)出來，利益訴求是公共規(guī)制實(shí)施中發(fā)現(xiàn)市場弊病、了解社會需要的依據(jù)，對利益的調(diào)整和保障構(gòu)成公共規(guī)制存在的最深刻理由。

權(quán)利的保護(hù)和利益的增進(jìn)是公共規(guī)制的本質(zhì)之所在，利益的保護(hù)構(gòu)成了公共規(guī)制實(shí)施的目標(biāo)、指向和依據(jù)，利益機(jī)制是公共規(guī)制實(shí)施的一個重要方式、手段和技術(shù)。如何通過相應(yīng)的機(jī)制構(gòu)造和制度安排，通過利益機(jī)制完成對市場失靈的識別和克服，是一個關(guān)聯(lián)公共規(guī)制目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的問題。利益的識別機(jī)制和利益的分配機(jī)制是公共規(guī)制實(shí)施中兩種最主要的利益機(jī)制類型，如何對現(xiàn)實(shí)中的利益訴求加以準(zhǔn)確判斷、選擇，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)規(guī)范的利益分配、落實(shí)和滿足，是以利益機(jī)制為依據(jù)分析公共規(guī)制實(shí)施的兩個核心問題。

公共規(guī)制實(shí)施中利益機(jī)制的功能

（一）利益識別機(jī)制是發(fā)現(xiàn)市場失靈的有效手段。規(guī)制者以利益為依據(jù)識別市場失靈，可為市場失靈情形判斷的全面性提供保障?，F(xiàn)代市場條件下的市場失靈，涉及的市場主體數(shù)量眾多，發(fā)生的領(lǐng)域、環(huán)節(jié)極為繁雜。如果市場失靈對市場主體享有或應(yīng)該享有的利益產(chǎn)生了不當(dāng)影響，那么受到影響的市場主體會比包括規(guī)制者在內(nèi)的任何主體都有更真切的感受。與之關(guān)聯(lián)，通過利益訴求所展示的市場失靈也必然更為全面。公共規(guī)制實(shí)施也會因此而具備明確的對象依據(jù)和目標(biāo)依據(jù)。

以市場主體的利益為依據(jù)來判斷市場失靈，可為市場失靈判斷的準(zhǔn)確性和公共規(guī)制實(shí)施的針對性提供保障。一個規(guī)范的規(guī)制實(shí)施行為不僅要識別“利益”，更要明確是屬于“誰”的利益，對于特定的市場主體，究竟什么樣的規(guī)制行動能對其產(chǎn)生所期望的好處，與其從事的行業(yè)、參與的活動和所處的環(huán)境等因素相關(guān)，甚至是情感、愿望、信念等主觀因素的結(jié)果。只有將市場主體主張的利益作為判斷市場失靈的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)實(shí)中公共規(guī)制的錯位、缺位情形才能得到最大限度的避免，“公眾有需求，政府不回應(yīng)”“政府買了單，公眾不買賬”等困境才不至于發(fā)生，一個具備針對性的公共規(guī)制實(shí)施行為才會有實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。

（二）利益分配機(jī)制是矯正規(guī)制失靈的重要工具?，F(xiàn)實(shí)中的公共規(guī)制不可能是完美的，公共規(guī)制者采取的規(guī)制策略所產(chǎn)生的效果與其所追求的目的完全相反的自我挫敗情形大量存在。比如實(shí)施中規(guī)制者的被俘獲、實(shí)施中的低效率、再分配規(guī)則的實(shí)施扭曲、行政部門的自利行為等，都會導(dǎo)致規(guī)制失靈的發(fā)生。這些情形盡管形式多樣，但利益保護(hù)的不充分和利益分配的不恰當(dāng)，是上述規(guī)制失靈發(fā)生的根本原因。

為防范規(guī)制失靈的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)構(gòu)造一個規(guī)范的利益分配機(jī)制，利益是否得到妥當(dāng)?shù)姆峙浜陀行У穆鋵?shí)，是公共規(guī)制行為是否產(chǎn)生預(yù)期效果的最終依據(jù)，也是評價公共規(guī)制是否失靈的根本性標(biāo)準(zhǔn)。每一個公共規(guī)制行為的背后都關(guān)聯(lián)著市場主體的權(quán)利和利益，一個能產(chǎn)生預(yù)期效果的公共規(guī)制實(shí)施必須以合理的利益分配為前提。利益分配機(jī)制以利益分配標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則、利益分配程序規(guī)則、利益分配結(jié)果評價規(guī)則為基本內(nèi)容，利益分配機(jī)制的規(guī)范構(gòu)造，對于規(guī)制制度功能的發(fā)揮和規(guī)制績效的形成至關(guān)重要。它可以減少規(guī)制主體行為中的不確定性，防范機(jī)會主義，對規(guī)制者自利屬性和被俘獲的克服，也具有關(guān)鍵的價值。

公共規(guī)制實(shí)施中利益識別機(jī)制的多維構(gòu)造

（一）以利益主體為依據(jù)的利益識別。利益與利益的享有、表達(dá)主體高度關(guān)聯(lián)，這種關(guān)聯(lián)會影響利益被規(guī)制者關(guān)注、重視的可能性?，F(xiàn)實(shí)中并不是所有的規(guī)制問題都能獲得規(guī)制者的重視，理性的規(guī)制者會基于增進(jìn)政治收益和規(guī)避政治風(fēng)險的考慮，策略性地選擇市場主體主張的利益并加以回應(yīng)。不同的利益主體及其利益表達(dá)方式對規(guī)制者注意力分配的影響不同，規(guī)制者對經(jīng)過組織化的利益訴求，對于精英主體所主張的利益會分配更多的注意力，而對于分散的、弱勢主體的利益缺乏足夠的重視。那么，建立相應(yīng)的約束機(jī)制和激勵機(jī)制，保證規(guī)制者對市場主體主張的所有利益給予系統(tǒng)的、均衡的關(guān)注就極為必要。規(guī)制實(shí)施中的民主參與，規(guī)制任務(wù)的科學(xué)分工，規(guī)制責(zé)任制度的建立，規(guī)制評估制度的設(shè)定，規(guī)制監(jiān)督機(jī)制的優(yōu)化等，都是實(shí)現(xiàn)規(guī)制者注意力均衡分配的重要手段。

（二）以利益客體為依據(jù)的利益識別。對私人物品領(lǐng)域內(nèi)的利益識別，首先要求有相應(yīng)的利益被市場主體提起和主張，這既是市場領(lǐng)域“私法自治”的基本邏輯，也符合在私法場域，應(yīng)當(dāng)由市場主體自行作出判斷的基本主張；其次要求調(diào)整和保護(hù)的利益，應(yīng)屬于規(guī)制者規(guī)制職責(zé)范圍內(nèi)的事項。例如，規(guī)制者對于市場主體提出的對交易相對方的價格歧視行為進(jìn)行規(guī)制的訴求應(yīng)當(dāng)給予回應(yīng)，但對于希望政府調(diào)整某種商品價格（如果該商品的價格以市場調(diào)節(jié)價為價格形成方式）的要求則不可能給予滿足，因為前者是規(guī)制機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，后者則為市場自決的事項。一般而言，在私人物品領(lǐng)域，當(dāng)存在明顯的信息不對稱、外部性、市場主體地位與實(shí)力不對等，以及交易成本過高且對市場主體的自治能力造成影響時，以提升市場主體的自治能力、克服市場交易障礙為目的的公共規(guī)制就成為必要，私人物品領(lǐng)域利益訴求的識別和選擇應(yīng)以上述內(nèi)容為依據(jù)展開。

就公共物品領(lǐng)域的利益識別而言，基于“搭便車”心理的存在，公共物品領(lǐng)域的利益訴求更應(yīng)該由規(guī)制機(jī)關(guān)主動發(fā)現(xiàn)而不是等待市場主體提起，但作為規(guī)制者捕獲信息的途徑之一，規(guī)制者應(yīng)充分重視市場主體針對公共物品領(lǐng)域提起的利益訴求，以保證公共物品領(lǐng)域市場弊病的盡早發(fā)現(xiàn)和對社會需求的及時了解。一般認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共產(chǎn)品，主要包括對宏觀經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)和保障，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的提供，以及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃和計劃安排等內(nèi)容。

（三）以利益的時空分布為依據(jù)的利益識別。人們對事物的感知、理解和判斷首先通過時間和空間來進(jìn)行，時間條件和空間條件構(gòu)成利益識別的條件和環(huán)境，是實(shí)現(xiàn)利益準(zhǔn)確識別和選擇的兩個重要維度。就時間維度而言，利益的有無、利益的形態(tài)、利益的實(shí)現(xiàn)均依附于時間，時間構(gòu)成公共規(guī)制實(shí)施中利益識別和選擇機(jī)制構(gòu)造的內(nèi)在因素之一。作用于瞬息萬變之市場的公共規(guī)制，其時效性尤為明顯，時間性構(gòu)成公共規(guī)制的基本確證方式。隨著公共規(guī)制法律體系中給付行政的不斷擴(kuò)張，國家通過公共扶助、社會保障的方式對市場主體的生產(chǎn)和生活予以幫助的情形日益普遍，市場主體意欲獲得政府扶助的利益訴求是否合理，必須置于特定的時間維度下才能判斷。

就空間維度而言，所有的利益都會存在于具體的空間系統(tǒng)中，利益是否合理取決于利益所處的空間位置。例如，我國基于空間要素而出臺的 “西部大開發(fā)”“中部崛起”“振興東北老工業(yè)基地”等政策，意味著某些利益只有部分主體可以享有，一個地處東部沿海地區(qū)的企業(yè)要求按照“西部大開發(fā)”的稅收優(yōu)惠政策對其予以稅收減免，就不是一個正當(dāng)?shù)摹?yīng)該回應(yīng)的利益。而且，空間是判定規(guī)制者職責(zé)邊界的重要因素?？臻g是社會治理的基本手段，治理權(quán)責(zé)在中央與地方政府之間、地方政府之間的縱橫配置是現(xiàn)代政府治理體系的基本結(jié)構(gòu)要求。每一個政府都對應(yīng)著一個地理邊界的區(qū)位空間，某個利益是否構(gòu)成一個應(yīng)由本轄區(qū)規(guī)制者回應(yīng)的對象，需要依據(jù)空間所確定的治理職責(zé)來判定，如果對不屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的利益訴求作出了回應(yīng)，那么無論有何等善良的動機(jī)，其正當(dāng)性都難以證成。

公共規(guī)制實(shí)施中利益分配標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范設(shè)計

（一）基于“基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利”標(biāo)準(zhǔn)的利益分配。現(xiàn)代民主法治國家都不約而同地在憲法中規(guī)定了公民經(jīng)濟(jì)權(quán)利的內(nèi)容。從我國憲法文本看，適度的宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)、經(jīng)濟(jì)自由的促成、市場主體平等地位的保障、基本分配制度的確立、社會保障的供給等內(nèi)容，已獲得憲法規(guī)范的確認(rèn)。與之關(guān)聯(lián)的財產(chǎn)權(quán)、勞動自由權(quán)、契約自由權(quán)、營業(yè)自由權(quán)、經(jīng)濟(jì)自主權(quán)、社會保障權(quán)都已經(jīng)被納入基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利的范疇。在公共規(guī)制實(shí)施過程中，對于關(guān)涉到市場主體基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利的利益，公共規(guī)制實(shí)施當(dāng)然要加以支持和保障。而且，在存在多種利益訴求且可能存在沖突的情形下，基于基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利生成的利益應(yīng)該獲得優(yōu)先滿足和保護(hù)，因為任何形式的拖沓和姍姍來遲，不僅會威脅到市場主體的生存和發(fā)展，而且會對市場經(jīng)濟(jì)的基本結(jié)構(gòu)造成破壞，侵蝕公共規(guī)制的權(quán)威和公正，影響公眾對公共規(guī)制的信任和期待。

（二）基于“應(yīng)得”標(biāo)準(zhǔn)的利益分配?！皯?yīng)得”在道德哲學(xué)中被用作道德評價，在政治哲學(xué)中被用作分配原則。“應(yīng)得”標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)成為公共規(guī)制實(shí)施中利益分配的一個標(biāo)準(zhǔn)，主要基于兩點(diǎn)理由。第一，“應(yīng)得”標(biāo)準(zhǔn)在激勵型規(guī)制中有著充分的適用空間。公共規(guī)制中有大量的激勵型規(guī)制存在，建立在激勵型規(guī)制理論基礎(chǔ)上的規(guī)制方式所要解決的核心問題，是規(guī)制者要設(shè)計出一組既能為市場主體提供適度激勵，又能有利于實(shí)現(xiàn)社會福利最大化的機(jī)制。第二，“應(yīng)得”是主體基于曾經(jīng)的行動及結(jié)果而獲得某種方式的對待，其并不必然以義務(wù)為基礎(chǔ)，也可能不依賴于現(xiàn)有的法律或規(guī)則，任何主體都擁有可以憑借自己較優(yōu)的“表現(xiàn)”而獲得相應(yīng)分配份額的平等權(quán)利。在當(dāng)今時代，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的創(chuàng)新層出不窮，需要規(guī)制者確認(rèn)和保障的利益并非總有法律規(guī)則上的依據(jù)，其可能只是一個有利益內(nèi)容但自發(fā)生成的事實(shí)，如果市場主體要求對這種形態(tài)的利益予以確認(rèn)或落實(shí)，那么規(guī)制者就應(yīng)當(dāng)予以回應(yīng)，否則很可能會遏制市場創(chuàng)新，也不符合基本的正義觀念和要求。

（三）基于“時間”標(biāo)準(zhǔn)的利益分配。時間體現(xiàn)了人類活動的起始、持續(xù)與切換規(guī)則，是社會行動的標(biāo)識與節(jié)點(diǎn)，其作為統(tǒng)一的意義符號和單位標(biāo)識，可以無限細(xì)分且分布均衡，是計量所有人類行為的平等工具和機(jī)制之一?！跋鹊较鹊谩笔菣C(jī)會均等在時間序列上的具體化，在資源有限的約束下，如果市場主體獲得的信息相當(dāng)、資格相同，同時該利益指向的對象不需要特別的扶持和照顧（如不是基于基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利所形成的利益訴求），那么以“時間”為利益分配的標(biāo)準(zhǔn)，本身就是利益分配過程中效率和公平的體現(xiàn)?！皶r間”標(biāo)準(zhǔn)要求規(guī)制者不對任何特定的市場主體給予特定的照顧和專門的給付，對任何市場主體不可以施加不公正或不合理的對待，其所具有的客觀性是保證公共規(guī)制利益分配正義的重要機(jī)制之一。

（四）基于“價格”標(biāo)準(zhǔn)的利益分配。在私人市場，價格是商品交換時近乎唯一的分配方案，價格機(jī)制實(shí)現(xiàn)了資本、勞動等要素的平等交換與合作，所有的經(jīng)濟(jì)要素因有了價格這一支點(diǎn)而形成均衡的比例關(guān)系。與市場領(lǐng)域價格機(jī)制的功能一樣，“價格”同樣是公共規(guī)制中衡量“誰最珍視權(quán)利”的依據(jù)，“價高者得”之所以合理，是因為價高者賦予了該資源以更高的效用。由于市場主體的能力、偏好和分工有所不同，因此不同的市場主體對同一資源的主觀估值也不可能統(tǒng)一，而“價格”是反映市場主體對資源進(jìn)行主觀估價的最佳方法。實(shí)踐中，公共資源招投標(biāo)、競價拍賣作為利益分配的方式在公共資源配置中已獲得大量適用，其本身就是通過價格機(jī)制分配利益的方式?！皟r格”標(biāo)準(zhǔn)是保證資源最大化利用的手段，也是公共規(guī)制實(shí)施中衡量利益主觀效用的最佳工具，應(yīng)將其確認(rèn)為公共規(guī)制實(shí)施中利益分配的一個標(biāo)準(zhǔn)加以運(yùn)用。

（五）基于“純粹機(jī)會平等”標(biāo)準(zhǔn)的利益分配。利益分配中會遇到實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)用盡、繼續(xù)運(yùn)用實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)將導(dǎo)致無效率的情形。當(dāng)缺乏實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)或者實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)用盡后，應(yīng)當(dāng)引入程序方式解決權(quán)利沖突?！凹兇鈾C(jī)會平等”意味著不存在評價結(jié)果公正的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，其正義性取決于程序本身?！凹兇獾臋C(jī)會平等”可以糾正自然自由體系下形式的機(jī)會平等只對有才能的人開放的缺點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)機(jī)會向所有符合條件的人的無差別開放；同時，“純粹機(jī)會平等”剔除了所有社會因素的影響，可保證所有人分享相同的機(jī)會和概率。這種機(jī)會平等性、純粹性、概率的一致性、標(biāo)準(zhǔn)的無差異性決定了“純粹的機(jī)會平等”在利益分配中具有一定的作用空間，值得在公共規(guī)制實(shí)施的利益分配過程中對其加以確認(rèn)。

結(jié)語

以利益訴求為基礎(chǔ)的社會秩序，比建立在其他不是以利益為基礎(chǔ)的因素之上的社會秩序更容易治理，因為以利益為導(dǎo)向的個人行為比以情感為導(dǎo)向的行為更可預(yù)見。利益機(jī)制是實(shí)現(xiàn)公共規(guī)制實(shí)施規(guī)范化和科學(xué)化的一種技術(shù)，只有充分發(fā)揮其作用，公共規(guī)制實(shí)施的確定性、針對性和適應(yīng)性才能獲得保證，一個更有效率、更契合市場需要和社會需求的公共規(guī)制才能形成，公共規(guī)制的合理性、權(quán)威性也才能獲得最終的證明。