鄉(xiāng)村振興背景下基層治理人才培養(yǎng)模式研究
——以達(dá)州為例

◇ 李祥，張軍，袁勇我，王麗◇

鄉(xiāng)村要振興，人才是關(guān)鍵。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異的長(zhǎng)期存在，農(nóng)村人口外流，農(nóng)村日益呈現(xiàn)“老齡化”“空心化”現(xiàn)象，人才短缺已經(jīng)成為制約鄉(xiāng)村振興的瓶頸。地處大巴山地區(qū)的四川省達(dá)州市，土地貧瘠、人口眾多、產(chǎn)業(yè)乏力，鄉(xiāng)村振興面臨“誰(shuí)來(lái)振興”的現(xiàn)實(shí)難題。

一、基層治理人才培養(yǎng)研究現(xiàn)狀

鄉(xiāng)村振興不僅是經(jīng)濟(jì)的振興，也是生態(tài)的振興、社會(huì)的振興，文化、教育、科技、生活的振興，以及農(nóng)民素質(zhì)的提升。鄉(xiāng)村振興要在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下，依靠基層治理人才，推動(dòng)基層治理水平逐步提升，逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興?；鶎又卫砣瞬攀顷P(guān)鍵，鄉(xiāng)村基層治理人才培養(yǎng)問(wèn)題要基于鄉(xiāng)村人口流動(dòng)大的這一現(xiàn)狀。因此，本文從鄉(xiāng)村人口流動(dòng)和基層人才隊(duì)伍建設(shè)兩個(gè)方面，梳理基層治理人才培養(yǎng)研究現(xiàn)狀。

經(jīng)過(guò)對(duì)中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)文獻(xiàn)的梳理可知，學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)村人口流動(dòng)和基層人才隊(duì)伍建設(shè)兩個(gè)方面的研究不多，研究成果主要梳理如下。

鄉(xiāng)村人口流動(dòng)方面。一是農(nóng)村人口流動(dòng)對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響方面。賀雪峰（2021）通過(guò)對(duì)人口流出和人口流入兩種不同類(lèi)型的村莊對(duì)比，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村人口流動(dòng)對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的影響有很大差異①賀雪峰：《城鄉(xiāng)關(guān)系變動(dòng)與鄉(xiāng)村振興的階段》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2021年第8期。。張國(guó)獻(xiàn)（2016）認(rèn)為，人口流動(dòng)下鄉(xiāng)村治理困境的化解路徑在于促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，夯實(shí)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)②張國(guó)獻(xiàn)：《論人口流動(dòng)背景下的鄉(xiāng)村協(xié)商治理》，《中州學(xué)刊》2016年第2期。。二是鄉(xiāng)村精英流出方面。學(xué)者孫立平（2017）認(rèn)為，精英群體結(jié)構(gòu)的內(nèi)部調(diào)整推動(dòng)了人才隊(duì)伍的新老交接③孫立平：《改革面臨的問(wèn)題：精英的安全感、老百姓的希望感》，《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》2017年第5期。；而王漢生（1992）在研究改革開(kāi)放背景下，我國(guó)農(nóng)村工業(yè)發(fā)展和人才結(jié)構(gòu)調(diào)整基礎(chǔ)上，提出工業(yè)化進(jìn)程是促進(jìn)鄉(xiāng)村精英體制轉(zhuǎn)變的重要因素④王漢生：《農(nóng)村工業(yè)化過(guò)程中的社區(qū)政府：權(quán)力與利益的分化》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》1992年第4期。。

基層人才隊(duì)伍建設(shè)方面。一是在本土人才培養(yǎng)方面。林興斌（2020）教授認(rèn)為，鄉(xiāng)村本土干部隊(duì)伍作為國(guó)家政策的最基層的實(shí)施者，同樣是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的組織者、執(zhí)行者和落實(shí)者，作用十分巨大⑤林興斌：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村干部隊(duì)伍建設(shè)研究》，《北方經(jīng)貿(mào)》2020年第6期。。二是吸引優(yōu)秀人才返鄉(xiāng)方面。范力軍教授（2021）研究指出，中國(guó)傳統(tǒng)文化中“落葉歸根”心態(tài)催生了農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展的熱情，但在實(shí)際創(chuàng)業(yè)過(guò)程中，從項(xiàng)目選擇、融資投資、項(xiàng)目管理等方面均存在較大風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重阻礙了優(yōu)秀人才返鄉(xiāng)道路⑥范力軍：《返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)研究熱點(diǎn)分析與前沿變遷——基于CiteSpace的知識(shí)圖譜分析》，《云南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)）》2021年第5期。。三是教育引導(dǎo)大學(xué)生人才下鄉(xiāng)方面。李佳圣教授（2020）認(rèn)為，實(shí)施“一村多名大學(xué)生”定制培養(yǎng)是落實(shí)中央一號(hào)文件、助力國(guó)家戰(zhàn)略的客觀要求，是培植農(nóng)村后備力量、提升鄉(xiāng)村治理水平的重要保障⑦李佳圣：《高職院?！耙淮宥嗝髮W(xué)生計(jì)劃”實(shí)施路徑探析——以湖北職業(yè)技術(shù)學(xué)院為例》，《湖北職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第1期。。

綜上所述，鄉(xiāng)村人口流動(dòng)對(duì)農(nóng)村發(fā)展具有重要影響。鄉(xiāng)村社會(huì)精英群體結(jié)構(gòu)的變革正在進(jìn)行，精英外流的現(xiàn)象普遍存在，就地取“才”相關(guān)的措施收效甚微；基層人才隊(duì)伍建設(shè)方面的文獻(xiàn)表明，鄉(xiāng)村治理人才缺失的現(xiàn)狀下，培養(yǎng)本土人才、引才返鄉(xiāng)和大學(xué)生下鄉(xiāng)等措施具有一定的可行性，但其專(zhuān)業(yè)性和持續(xù)性有待考證。

二、達(dá)州基層治理人才培養(yǎng)實(shí)踐概況

（一）基層治理人才培養(yǎng)模式的達(dá)州探索

2018 年，達(dá)州職業(yè)技術(shù)學(xué)院(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“學(xué)院”)首先提出發(fā)揮高校優(yōu)勢(shì)，在校大學(xué)生中定制培養(yǎng)基層治理人才的工作思路。為支持地方高校開(kāi)展基層治理人才培養(yǎng)模式探索，達(dá)州市委辦、市府辦下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)村黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)的五條意見(jiàn)》（達(dá)市委辦發(fā)〔2018〕19 號(hào)）明確：實(shí)施“千名學(xué)子定制培養(yǎng)計(jì)劃”，依托達(dá)州職業(yè)技術(shù)學(xué)院在校大學(xué)生定制培養(yǎng)村后備干部，5 年培養(yǎng)1000 名左右基層治理人才。2020 年，市委組織部等7 部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《貫徹〈關(guān)于加強(qiáng)基層治理人才支撐的若干舉措〉的實(shí)施方案》（達(dá)市組通〔2020〕52 號(hào)）明確：實(shí)施村級(jí)后備干部培育工程，持續(xù)推進(jìn)“千名學(xué)子培養(yǎng)計(jì)劃”，對(duì)培養(yǎng)成熟、表現(xiàn)突出、群眾公認(rèn)的，及時(shí)推薦選拔為村“兩委”。

一是雙主體——定向招生。市委組織部人才辦制訂“千名學(xué)子定向培養(yǎng)計(jì)劃”，發(fā)布基層人才需求計(jì)劃，與學(xué)院共同遴選鄉(xiāng)村振興學(xué)院學(xué)員，雙主體共同制定遴選方案，定向招生，為基層治理培養(yǎng)定向人才。

二是雙體系、雙崗位——定向培育。鄉(xiāng)村振興學(xué)員在校期間，除學(xué)習(xí)專(zhuān)業(yè)課程體系，讀統(tǒng)招錄取專(zhuān)業(yè)外，還參加“鄉(xiāng)村振興”課程班，學(xué)習(xí)鄉(xiāng)村振興課程體系。采取“做中學(xué)”的教學(xué)模式，在校理論學(xué)習(xí)2 年，寒暑假跟崗鍛煉，第3 年駐村實(shí)習(xí)1 年。師資資源主要來(lái)自高校、科研機(jī)構(gòu)、政府部門(mén)、基層治理一線、基層企業(yè)。以高校專(zhuān)業(yè)教師為主，并邀請(qǐng)全國(guó)在政治理論、鄉(xiāng)村振興、政策理論等方面有深入研究的專(zhuān)家學(xué)者到校講學(xué)。

三是雙證書(shū)——定向就業(yè)。學(xué)生修滿專(zhuān)業(yè)課程且考核合格，學(xué)院頒發(fā)全日制大專(zhuān)畢業(yè)證。修滿鄉(xiāng)村振興課程班規(guī)定的課程學(xué)分且考試成績(jī)合格，由學(xué)院頒發(fā)“鄉(xiāng)村振興課程班結(jié)業(yè)證”。同時(shí)取得雙證的，由市委組織部核發(fā)“村干部任職資格證”。學(xué)生持“村干部任職資格證”，到縣（市區(qū)）委組織部報(bào)到，與縣（市區(qū)）組織部、人力資源部門(mén)簽訂“定向服務(wù)協(xié)議”。在村任“三職”干部參照村干部享受相應(yīng)待遇，定向服務(wù)5 年后，經(jīng)考核合格可取得鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）事業(yè)單位編制。

（二）達(dá)州“四雙三定”基層治理人才定制培養(yǎng)模式

達(dá)州的基層治理人才培養(yǎng)實(shí)踐經(jīng)過(guò)不斷探索、調(diào)整、優(yōu)化，歷時(shí)三年，初步形成出具有達(dá)州特色的“四雙三定”基層治理人才定制培養(yǎng)模式，如圖1 所示。2021 年3 月，達(dá)州市委市政府在學(xué)院掛牌成立了達(dá)州鄉(xiāng)村振興學(xué)院，由達(dá)州市委、市政府主辦，市委組織部主管，以“創(chuàng)新機(jī)制、構(gòu)建平臺(tái)、整合資源、提高效益”為原則，依托達(dá)州職業(yè)技術(shù)學(xué)院涉農(nóng)專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和人才、教育優(yōu)勢(shì)，采取在校學(xué)習(xí)、彈性學(xué)制、農(nóng)學(xué)交替、送教下鄉(xiāng)、網(wǎng)絡(luò)教育等方式，搭建了基層后備干部培養(yǎng)、鄉(xiāng)村振興理論研究、農(nóng)村技術(shù)技能培訓(xùn)“三位一體”綜合平臺(tái)。

圖1 “四雙三定”基層治理人才定制培養(yǎng)模式

1.形成了一套相對(duì)穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制

2018 年以來(lái)，達(dá)州初步探索了“政府按需下單、學(xué)院定制培養(yǎng)、政校村企協(xié)同育人”的“四雙三定”基層治理人才定制培養(yǎng)模式，形成了“市委市政府主辦、市委組織部指導(dǎo)、學(xué)院黨委統(tǒng)攬、多元參與管理”的運(yùn)行機(jī)制，創(chuàng)新了“鄉(xiāng)村振興班導(dǎo)師+班級(jí)軍訓(xùn)教官”的學(xué)生管理方式。班導(dǎo)師負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村振興班學(xué)生日常事務(wù)的管理，重點(diǎn)加強(qiáng)學(xué)生思想政治教育，引導(dǎo)學(xué)生扎根基層、服務(wù)基層意識(shí)。強(qiáng)化學(xué)生綜合素質(zhì)培養(yǎng)，重點(diǎn)通過(guò)開(kāi)展各種活動(dòng)，強(qiáng)化學(xué)生“能說(shuō)、會(huì)寫(xiě)、善溝通、勇創(chuàng)新”的能力。班級(jí)軍訓(xùn)教官負(fù)責(zé)組織學(xué)生開(kāi)展軍事訓(xùn)練、開(kāi)展晨跑、指導(dǎo)學(xué)生戶(hù)外素質(zhì)拓展、外出參觀等活動(dòng)。

2.充分整合教育教學(xué)優(yōu)勢(shì)資源

鄉(xiāng)村振興學(xué)院堅(jiān)持優(yōu)中選優(yōu)原則遴選師資，由高校教師、專(zhuān)家學(xué)者、政府主管部門(mén)業(yè)務(wù)骨干和基層一線管理干部、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)明星和致富帶頭人組建鄉(xiāng)村振興講師團(tuán)，開(kāi)展教學(xué)、研究和社會(huì)服務(wù)。建立了“專(zhuān)業(yè)課程模塊+ 鄉(xiāng)村振興課程模塊”的課程體系，通過(guò)“鄉(xiāng)村振興課程+ 鄉(xiāng)村振興大講堂+ 社會(huì)實(shí)踐”的授課模式，整合了專(zhuān)業(yè)教學(xué)優(yōu)勢(shì)資源，為鄉(xiāng)村治理培養(yǎng)人才。

3.搭建了基層治理崗位實(shí)踐實(shí)訓(xùn)平臺(tái)

在市委組織部統(tǒng)籌下，達(dá)州鄉(xiāng)村振興學(xué)院已在全市各縣市區(qū)建立50 個(gè)鄉(xiāng)村振興實(shí)踐教學(xué)基地，遴選了100 名優(yōu)秀村黨支部書(shū)記作為學(xué)員校外指導(dǎo)教師，建立了完善的實(shí)踐教學(xué)考評(píng)制度，有力地支撐了鄉(xiāng)村振興“做中學(xué)”的實(shí)踐教學(xué)體系。學(xué)員到村實(shí)踐期間，各縣市區(qū)組織部門(mén)嚴(yán)格按照市委組織部要求，對(duì)駐村實(shí)踐學(xué)員落實(shí)專(zhuān)人管理、專(zhuān)人幫帶；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)實(shí)際情況，解決鄉(xiāng)村振興學(xué)員吃住行等具體困難；各村根據(jù)工作實(shí)際，安排學(xué)員從事脫貧攻堅(jiān)、疫情防控、防汛抗旱、人口普查、糾紛調(diào)解等具體事務(wù)，為學(xué)員深入基層工作，將基層治理理論應(yīng)用于實(shí)踐創(chuàng)造條件。

三、達(dá)州基層治理人才定制培養(yǎng)模式意義

達(dá)州鄉(xiāng)村振興學(xué)院是四川首個(gè)面向基層、專(zhuān)門(mén)而系統(tǒng)地培養(yǎng)基層治理人才的學(xué)院。達(dá)州市依托達(dá)州鄉(xiāng)村振興學(xué)院探索出的達(dá)州“四雙三定”基層治理人才定制培養(yǎng)模式（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“達(dá)州模式”）具有開(kāi)拓性意義，對(duì)各地區(qū)應(yīng)對(duì)基層治理人才不足，開(kāi)展基層治理人才培養(yǎng)，具有重要的借鑒意義。

（一）政府牽頭，精準(zhǔn)把脈，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中政府的職責(zé)和地位至關(guān)重要。達(dá)州模式中的“定制”，是建立在政府掌握宏觀需求，對(duì)地方需要什么樣的基層治理人才、需求數(shù)量、現(xiàn)有資源如何配置，進(jìn)行精準(zhǔn)把脈，從宏觀層面定制需求計(jì)劃、設(shè)置制度安排，發(fā)揮政策引導(dǎo)和制度保障的作用。政府的牽引、疏通、保障作用是提高基層治理人才培養(yǎng)實(shí)踐有效性和基層治理人才培養(yǎng)效率的關(guān)鍵因素。該模式中的“政府按需下單、學(xué)院定制培養(yǎng)、政校村企協(xié)同育人”思路，是政府制定基層人才需求計(jì)劃，與學(xué)院共同遴選招生，體現(xiàn)了政府作為社會(huì)需求的“代言人”，嚴(yán)格履行其職責(zé)，體現(xiàn)了政府角色的重要性和牽頭作用。

（二）找準(zhǔn)切入點(diǎn)，整合教育資源

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，政府在社會(huì)資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。達(dá)州模式以地方高校為切入點(diǎn)，由政府和地方高校共建鄉(xiāng)村振興學(xué)院，共同制訂人才培養(yǎng)方案，以地方高校辦學(xué)資源和師資力量基礎(chǔ)，搭建理論教育和實(shí)踐實(shí)訓(xùn)平臺(tái)，充分整合地方教育資源。由來(lái)自全國(guó)的高校教師、專(zhuān)家學(xué)者、政府主管部門(mén)業(yè)務(wù)骨干和基層一線管理干部、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)明星和致富帶頭人組建專(zhuān)業(yè)的鄉(xiāng)村振興講師團(tuán)，開(kāi)展教學(xué)、研究和社會(huì)服務(wù)。為了提升專(zhuān)業(yè)技能，在全市各縣市區(qū)建立了50 個(gè)鄉(xiāng)村振興實(shí)踐教學(xué)基地，遴選了100 名優(yōu)秀村黨支部書(shū)記作為學(xué)員校外指導(dǎo)教師，搭建了基層治理崗位實(shí)踐實(shí)訓(xùn)平臺(tái)。

（三）“三個(gè)”定向，打通區(qū)塊鏈，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程制度保障

達(dá)州模式以定向招生、定向培養(yǎng)、定向就業(yè)全方位推進(jìn)基層治理人才培養(yǎng)。該模式從區(qū)域需求出發(fā)，由鄉(xiāng)村振興學(xué)院落實(shí)定向人才培養(yǎng)，學(xué)生完成學(xué)業(yè)任務(wù)，獲得雙證，定向輸送至基層治理崗位。這樣的制度安排將“三個(gè)”定向落到實(shí)處，也體現(xiàn)出區(qū)塊鏈全過(guò)程的制度保障。

綜上，達(dá)州“四雙三定”基層治理人才定制培養(yǎng)模式以基層需求為導(dǎo)向，由政府與高校雙主體共同制訂定向招生計(jì)劃；地方高校牽頭，搭建人才培養(yǎng)平臺(tái)，整合教育教學(xué)資源，制訂人才培養(yǎng)方案，通過(guò)雙體系教學(xué)和雙崗位鍛煉的途徑，實(shí)現(xiàn)人才的定向培養(yǎng)；達(dá)州模式是培養(yǎng)基層治理人才的有益嘗試，形成了一套相對(duì)穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制；充分整合了教育教學(xué)優(yōu)勢(shì)資源；搭建了基層治理崗位實(shí)踐實(shí)訓(xùn)平臺(tái)；培養(yǎng)了一批鄉(xiāng)村振興專(zhuān)門(mén)人才。達(dá)州模式從2018年開(kāi)始醞釀，2021 年達(dá)州鄉(xiāng)村振興學(xué)院第一批基層治理人才畢業(yè)，其中56%到村任職，真正實(shí)現(xiàn)了基層治理人才定向就業(yè)。

結(jié)語(yǔ)

2021 年 2 月 23 日，中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見(jiàn)》，明確“堅(jiān)持把鄉(xiāng)村人力資本開(kāi)發(fā)放在首要位置，大力培養(yǎng)本土人才，引導(dǎo)城市人才下鄉(xiāng)，推動(dòng)專(zhuān)業(yè)人才服務(wù)鄉(xiāng)村，吸引各類(lèi)人才在鄉(xiāng)村振興中建功立業(yè)，健全鄉(xiāng)村人才工作體制機(jī)制，強(qiáng)化人才振興保障措施，培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的‘三農(nóng)’工作隊(duì)伍，為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供有力人才支撐”的目標(biāo)，基層治理人才在鄉(xiāng)村人才振興中處于基礎(chǔ)性地位。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)加強(qiáng)基層治理人才隊(duì)伍建設(shè)的策略主要是吸引能人鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)參與治理、賦能基層干部提升治理之類(lèi)的模式。面對(duì)基層人才崗位能力復(fù)合化要求，依托高校在校大學(xué)生進(jìn)行定向培養(yǎng)的思路，也逐步在醫(yī)療、教育等領(lǐng)域逐步推開(kāi)，成為基層人才培養(yǎng)的主流方式。達(dá)州“四雙三定”基層治理人才定制培養(yǎng)模式呼應(yīng)了國(guó)家制度安排，對(duì)川內(nèi)各地培養(yǎng)基層治理人才具有借鑒意義。