跨界環(huán)境治理中國家級新區(qū)與行政區(qū)互嵌式合作機制的生成邏輯
——基于Z 流域黑臭水體治理的案例研究

張桂蓉 曹子璇（中南大學公共管理學院，湖南長沙 410075）

一、問題提出

作為國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要組成部分，國家級新區(qū)是由國務(wù)院批準設(shè)立，以相關(guān)行政區(qū)、特殊功能區(qū)為基礎(chǔ)，承擔國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)［1-2］。隨著國家級新區(qū)政策試驗的升級，新區(qū)與行政區(qū)經(jīng)濟領(lǐng)域上的合作優(yōu)勢凸顯，然而，面對大氣污染、河湖污染、公共衛(wèi)生事件等跨界性和復(fù)雜性日益增強的公共事務(wù)治理工作，囿于沒有獨立行政地位的新區(qū)組織卻面臨多重掣肘，如無法行使社會管理職能而只能求助于原有行政區(qū)，國家級新區(qū)和行政區(qū)之間存在模糊行政［3］、體制摩擦［4］和利益抵觸［5］。這些問題既阻礙了國家級新區(qū)參與跨界公共事務(wù)治理，也影響了新區(qū)組織的良性發(fā)展。

為了破解跨界環(huán)境治理困境，理論界和實務(wù)界都對我國跨界環(huán)境治理模式進行了深入探索，其中最核心的模式是合作治理模式。從權(quán)力向度出發(fā)，合作治理模式主要分為縱向權(quán)威主導(dǎo)合作和橫向協(xié)調(diào)合作。例如，在中央政府的威權(quán)式統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，京津冀及周邊五個省市開展“大氣污染聯(lián)防共治”，這是較為典型的縱向權(quán)威主導(dǎo)的合作治理模式［6］。依賴于科層權(quán)威的合作模式表現(xiàn)出較強的被動性和任務(wù)導(dǎo)向，在一定程度上能夠取得短期治理的成功，但忽視了跨界合作治理長效機制和治理能力的建設(shè)，難以真正跳出地方政府“以鄰為壑”的困境［7］。橫向協(xié)調(diào)合作則強調(diào)治理主體之間平等協(xié)商、利益共享的合作關(guān)系，關(guān)注資源共享和信任建立。例如，在泛珠三角地區(qū)水體治理中，政府之間通過定期舉行協(xié)商會議、協(xié)調(diào)資金籌措，形成互信互惠的橫向合作治理模式［8］。有學者質(zhì)疑具有非正式性和非制度性特征的橫向合作模式，認為常態(tài)化的利益博弈反而加劇治理主體之間的不信任［9］。綜上，兩種合作治理模式雖然能緩解跨界環(huán)境治理困局，但是兩種模式都存在難以克服的自身弊病。以上討論的跨界合作治理模式均是建立在行政管轄邊界清晰的行政組織之間，或者屬性區(qū)分度顯著的治理主體之間的合作。

然而，具有模糊屬性的功能區(qū)和行政區(qū)面對跨界公共事務(wù)往往難以建立持久穩(wěn)定的合作治理關(guān)系。一方面，新區(qū)組織自成立起便秉持帶動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，實踐上更加重視經(jīng)濟領(lǐng)域的合作，相對忽視跨界公共事務(wù)領(lǐng)域的合作治理；另一方面，在我國職責同構(gòu)的管理體制下，屬地管理原則、管理層級復(fù)雜和多頭指揮等導(dǎo)致跨界合作治理十分困難，尤其是直接導(dǎo)致功能區(qū)與行政區(qū)在跨界公共事務(wù)治理上權(quán)責不清和分工模糊，從而深陷跨界治理僵局之中?，F(xiàn)有研究大多聚焦行政管轄邊界清晰的行政區(qū)之間的合作，難以解釋具有模糊屬性的國家級新區(qū)與行政區(qū)在跨界環(huán)境治理中的動態(tài)變化過程。有學者對跨界環(huán)境合作治理的模式持競爭性的理論觀點，認為縱向權(quán)威主導(dǎo)合作模式和橫向協(xié)調(diào)合作模式難以兼容。那么，不存在行政隸屬關(guān)系的功能區(qū)與行政區(qū)如何突破“以鄰為壑”的集體行動困境？二者在何種條件下生成怎樣的跨界環(huán)境合作治理機制?為了回答這些問題，本文對Z 流域黑臭水體的治理工程開展案例研究，深描國家級新區(qū)和行政區(qū)跨界環(huán)境合作治理過程，分析國家級新區(qū)與行政區(qū)在跨界環(huán)境治理中合作機制的生成邏輯。

二、文獻綜述

目前，學者已經(jīng)對國家級新區(qū)的功能定位［10-12］、管理體制［13］、發(fā)展困境［14］等方面展開研究，部分研究分析了國家級新區(qū)、開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等特殊功能區(qū)與行政區(qū)之間在空間、職能上的關(guān)系。這些研究成果對于理解新區(qū)組織的功能定位和體制機制有一定的幫助，但大多數(shù)研究將國家級新區(qū)視為一種發(fā)展戰(zhàn)略，對國家級新區(qū)進行實體性分析，缺乏對國家級新區(qū)與行政區(qū)受困于跨界環(huán)境治理的關(guān)注。從已有關(guān)于跨界環(huán)境治理的研究來看，單獨聚焦流域治理、空氣污染治理等某一具體領(lǐng)域的跨界合作治理研究雖然已非常豐富了，但是對于此類具有模糊屬性的國家級新區(qū)與行政區(qū)在跨界環(huán)境治理中合作機制的探究尚顯不足。

（一）功能區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系

功能區(qū)與行政區(qū)關(guān)系的研究成果，多關(guān)注二者之間的矛盾沖突。有學者認為，開發(fā)區(qū)管理委員會（以下簡稱“管委會”）體制下的府際關(guān)系，長期處于“迷霧”狀態(tài)，“鑲嵌”在行政區(qū)的管委會，似乎成了“漂浮型”組織［15］。有的研究顯示，在優(yōu)惠政策制造“政策洼地”的粗放發(fā)展模式下，國家級新區(qū)不可避免地與其他區(qū)域的發(fā)展存在沖突。國家級新區(qū)與片區(qū)范圍內(nèi)的其他功能區(qū)、行政區(qū)之間的利益抵觸，已經(jīng)成為制約國家級新區(qū)發(fā)展的突出障礙［16］。還有研究發(fā)現(xiàn)，功能區(qū)與行政區(qū)“雙軌制”使得功能區(qū)與行政區(qū)在空間上形成的互補關(guān)系，在職能上的分工合作關(guān)系是主要的，不良競爭是相對次要的［17］。要加快國家級新區(qū)尺度重組進程，關(guān)鍵是新區(qū)與原有行政區(qū)劃的耦合程度［18］。

為了緩解我國功能區(qū)和行政區(qū)之間的矛盾沖突，學界對功能區(qū)與行政區(qū)的體制整合的必要性和整合路徑進行了探索。有學者認為有必要充分利用行政體制和空間資源優(yōu)勢整合功能區(qū)與行政區(qū)，以推動功能區(qū)進一步發(fā)展［19］；基于功能區(qū)與行政區(qū)整合的內(nèi)在制度動因，提出建立“區(qū)政合一”體制，把經(jīng)濟功能區(qū)行政化以緩解功能區(qū)與行政區(qū)之間的沖突矛盾［20］；整合功能區(qū)的行政管理體制既能為功能區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展提供強有力的政策和資源支持，又能夠削弱體制摩擦，厘清公共事務(wù)權(quán)限，提升政策的穩(wěn)定性與可執(zhí)行性［21］。相反，有些學者以蘇州、青島和無錫等三個高新區(qū)為例分析高新區(qū)與行政區(qū)整合過程中面臨的體制慣性、路徑依賴等問題［22］，認為功能區(qū)與行政區(qū)在整合過程中存在體制復(fù)歸的風險［23］。

（二）跨界環(huán)境污染的合作治理

跨界環(huán)境治理是指不同治理主體以建立協(xié)商治理、合作治理、多中心治理等方式，對地方行政轄區(qū)具有管理權(quán)限的相關(guān)機構(gòu)進行資源重組，以實現(xiàn)對跨越兩個及兩個以上行政轄區(qū)的環(huán)境公共事務(wù)的治理，最終達到區(qū)域內(nèi)各方治理主體共同受益的目的［24-25］?；诮M織理論、制度理論、資源依賴理論和網(wǎng)絡(luò)理論等多樣性的理論基礎(chǔ)［26-27］，不同學者圍繞跨界環(huán)境問題開發(fā)了一系列有關(guān)合作治理的模型和機制。在組織理論視角下，兼具復(fù)雜性和不確定性的任務(wù)環(huán)境是影響合作治理出現(xiàn)最為關(guān)鍵的條件，如氣候變暖、自然災(zāi)害、水污染擴散、大氣污染等“棘手的環(huán)境問題”。不同于組織理論，制度理論更強調(diào)合作治理所嵌入的制度環(huán)境，包括政治制度環(huán)境、社會環(huán)境、政治文化和意識形態(tài)等。整合模型突出了系統(tǒng)環(huán)境對于合作模式的影響，它包含系統(tǒng)環(huán)境、合作治理體制和合作動力等三個維度［28］。資源依賴理論則強調(diào)主體之間相互依賴關(guān)系是合作治理的前提條件。在“前提—過程—結(jié)果”模型中，相互依賴、資源稀缺和合作歷史等因素作為影響合作的前提條件［29］。合作權(quán)變模型則從反面印證了資源依賴對于合作的重要作用，它強調(diào)權(quán)力、資源和知識的不對稱將導(dǎo)致組織間的合作意愿和行動難以內(nèi)生［30］。網(wǎng)絡(luò)理論更側(cè)重行動者行為的描述，政策目標的實現(xiàn)取決于多方行動者之間的互動和參與以及多方行動者在互動中形成的信任和信念［31-32］。

在中國自上而下的治理場景中，跨界環(huán)境治理合作的生成與權(quán)力、利益激勵等政治性因素息息相關(guān)?？v向上級政府的壓力傳導(dǎo)和橫向地方政府間的主動合作意愿構(gòu)成了合作過程的力量源泉，共同催生出跨界環(huán)境合作治理模式。地方政府的合作意愿是實現(xiàn)地方政府之間開展合作行動的重要基礎(chǔ)，地方政府間合作意愿的強弱直接影響了合作水平［33］。一方面，從外部因素看，大氣污染、水體污染等各類公共問題具有流動性、跨界性和外溢性特征，導(dǎo)致“一榮俱榮，一損俱損”的局面，單一區(qū)域難以獨善其身?？缃绛h(huán)境合作治理模式是不同治理主體在“避害”動機下的被動選擇。有學者將此種在大氣污染治理、流域污染治理等環(huán)境治理領(lǐng)域為避免損失而開展的、具有社會屬性的合作稱為“避害型合作”［34］。另一方面，從組織內(nèi)部因素看，政府組織自身資源的稀缺性和組織之間資源的互賴性推動組織間達成合作意愿。地方政府的合作意愿建立在認知共識、利益互惠和相互信任的基礎(chǔ)上，是綜合權(quán)衡中央任務(wù)壓力和自身合作成本的結(jié)果。

合作意愿的生成并不意味著合作過程的順利以及合作結(jié)果的成功。學界圍繞跨界環(huán)境合作治理模式展開了豐富研究并提出具有競爭性的觀點。有學者認為跨界環(huán)境合作治理機制的形成聚焦縱向權(quán)力發(fā)揮作用的程度［35］，在地方政府合作積極性不足的情況下可以借助縱向約束機制［36-38］，例如，京津冀協(xié)同發(fā)展有賴中央政府的政治動員和強力介入；還有學者認為縱向行政高位推動的跨界治理無法擺脫地方政府保護主義的桎梏，應(yīng)把更多著力點放在橫向合作層面，激活橫向治理主體之間的內(nèi)生合作意愿，充分發(fā)揮治理主體的合作積極性，避免縱向權(quán)力過多干預(yù)［39］；更有學者以跨界大氣污染合作治理為例實證跨界治理最關(guān)鍵的因素在于政府組織之間橫向整合資源，合理分擔責任［40-41］。實際上，在屬地化管理體制的限制下，橫向政府間合作關(guān)系往往被鉗制于縱向行政結(jié)構(gòu)。

綜上所述，已有研究討論了功能區(qū)與行政區(qū)之間的復(fù)雜關(guān)系和管轄邊界清晰的行政區(qū)之間的合作模式，認為法律地位模糊、權(quán)責分配不清是新區(qū)組織運行困境的主要原因［3］［14］，大多認同改變功能區(qū)運行困難的重要途徑是轉(zhuǎn)化為行政區(qū)。針對跨界環(huán)境合作治理研究，不同的學者在深入挖掘政府間合作的條件和變量的基礎(chǔ)上提出的相互競爭的理論和模型，仍不足以解釋功能區(qū)與行政區(qū)在跨界環(huán)境治理中形成的特殊合作關(guān)系。功能區(qū)與行政區(qū)在跨界環(huán)境治理過程中為什么會形成合作意愿，合作意愿怎樣轉(zhuǎn)化成合作行動，涉及從意愿到行動的動態(tài)過程，在這一動態(tài)過程中包含很多變量，需要回答“為什么”“怎么樣”的問題，適合運用案例研究方法。

三、案例研究設(shè)計

（一）案例選取

研究問題的挑戰(zhàn)性和新穎性需要研究者必須以探索性方式把握和整理現(xiàn)實材料，而不是簡單地利用原有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)或問卷調(diào)查方式勾勒和解釋［42］。因此，本文采用探索性案例研究方法。為了更好地契合研究問題，實現(xiàn)理論建構(gòu)的目標，本文在篩選案例時采取以下標準：第一，案例具有代表性、典型性、啟發(fā)性和歷時性，能在一定程度上呈現(xiàn)新區(qū)組織與行政區(qū)組織之間關(guān)系的動態(tài)變化；第二，案例數(shù)據(jù)具有可得性，除了訪談等一手資料以外，新聞報道、網(wǎng)站資料，甚至相關(guān)政府機關(guān)內(nèi)部檔案等二手資料翔實，能夠還原案例的真實情況，形成完整證據(jù)鏈?；谝陨蠘藴剩疚倪x取H 省C 市S 新區(qū)歷時四年從“貌合神離”到“情投意合”的跨界公共事務(wù)合作治理行動作為典型案例。

（二）案例資料的收集

多源數(shù)據(jù)能夠提供更為精確的信息和更為穩(wěn)健的理論結(jié)果［43］，本研究在資料收集環(huán)節(jié)嚴格遵循多來源策略以支持研究中的三角驗證。課題組（共6人）先后5 次歷時一年深入實地運用檔案分析法、觀察法和深度訪談法收集案例資料。案例資料收集經(jīng)歷了四個階段：第一階段，獲取案例基本材料，確定深度訪談對象。首先，廣泛收集與Z 流域黑臭水體治理相關(guān)的報刊資料、網(wǎng)站資料；然后，開展實地調(diào)研，2020 年7 月，課題組進行了為期15 天的S 新區(qū)管委會調(diào)研，在得到許可的前提下，查閱了豐富的政府檔案資料和內(nèi)部文件；最后，根據(jù)文本資料確定重點訪談對象。第二階段，進行焦點訪談，獲取案例的情境分析資料。2021 年1 月，先后對S 新區(qū)以及S新區(qū)片區(qū)范圍內(nèi)的A 行政區(qū)和B 高新區(qū)的相關(guān)政府官員進行了深度訪談，追蹤了中央環(huán)保督察行動前后當?shù)亓饔蛑卫淼淖兓?。第三階段，搜集案例事件的物化證據(jù)。2021 年4 月，深入Z 流域附近的X 社區(qū)直接觀察，并與當?shù)鼐用襁M行訪談，掌握Z 流域治理效果的證據(jù)。第四階段，確認案例事件理解的深刻性、全面性，進一步深度訪談。與S 新區(qū)紀工委的C 主任在2021 年6 月、8 月、10 月有3 次詳細和深入的交流，包括面對面訪談和電話訪談，相互交流對案例事件主體相互關(guān)系和事件發(fā)展緣由的判斷。在所有正式與非正式交流之后，筆者均及時記錄各類訪談資料，建立案例資料庫。

（三）案例資料的分析過程

案例資料分析過程遵循了研究人員的三角驗證原則。首先，4 位案例研究人員在案例資料搜集的各個階段保持分享與討論，力圖防止案例研究目標發(fā)生漂移；其次，邀請該案例研究以外的其他研究人員和政府公務(wù)員參與案例原始資料的分析與討論，確保案例研究的建構(gòu)效度和案例分析的信度，以形成案例研究主題的完整證據(jù)鏈。

四、案例分析

（一）案例背景

S 新區(qū)是2015 年國務(wù)院正式批復(fù)同意設(shè)立的，是我國中部地區(qū)首個國家級新區(qū)。相比其他國家級新區(qū)，S 新區(qū)的體制機制比較獨特，既不同于傳統(tǒng)的某一層級政府，也不同于早期建立的國家級新區(qū)。H 省委、省政府負責管理S 新區(qū)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)劃調(diào)整、重大產(chǎn)業(yè)項目布局和廳級領(lǐng)導(dǎo)干部任免等重大事項以及涉及省級事權(quán)的其他重大事項；C 市市委、市政府負責S 新區(qū)日常運行和管理，新區(qū)管委會主任由C 市市長擔任。在管理體制上，S 新區(qū)屬于“黨工委管委會型”，其黨工委、管委會分別是H 省委、省政府的派出機構(gòu)。根據(jù)省委省政府以及市委市政府的授權(quán)，它擁有A 行政區(qū)（不含B 高新區(qū)）范圍內(nèi)的市級經(jīng)濟管理權(quán)限。S 新區(qū)片區(qū)范圍內(nèi)的A 行政區(qū)是區(qū)縣一級的行政實體，由黨委政府對轄區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展全面負責，有完整的政府機構(gòu)，包括發(fā)改、城建、民政、教育、社會治安等政府職能。B 高新區(qū)是市委、市政府的派出機構(gòu)，為加快高新產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展而設(shè)立。在管理體制上，B 高新區(qū)也屬于“黨工委管委會型”管理體制，但它既與S 新區(qū)不同，其內(nèi)部設(shè)置了不少行政職能部門，包括經(jīng)濟發(fā)展局、招商合作局和城管環(huán)保局等，也與A 行政區(qū)不同，B 高新區(qū)沒有設(shè)置人大和政協(xié)機構(gòu)。S 新區(qū)、A行政區(qū)和B 高新區(qū)之間的關(guān)系錯綜復(fù)雜，在空間、權(quán)力分配和組織運行上呈現(xiàn)不同的關(guān)系樣態(tài)。在空間上，三區(qū)之間是重疊關(guān)系。在權(quán)力分配上，S 新區(qū)和A 行政區(qū)呈現(xiàn)權(quán)力互補的關(guān)系樣態(tài)，B 高新區(qū)相對獨立于S 新區(qū)和A 行政區(qū)。在組織運行上，S 新區(qū)負責經(jīng)濟發(fā)展，具備項目建設(shè)、土地管理等經(jīng)濟職能，轄區(qū)內(nèi)的社會管理事務(wù)主要由所在A 行政區(qū)負責，B 高新區(qū)則可以獨立運行。為了促進S 新區(qū)與B高新區(qū)之間的合作，B 高新區(qū)黨工委書記兼任S 新區(qū)管委會副主任?？梢?，S 新區(qū)、A 行政區(qū)、B 高新區(qū)等三者之間既沒有行政隸屬關(guān)系，也不在同一行政圈層，類似房屋的錯層結(jié)構(gòu)，它們雖存在于同一空間，但又不在同一行政層級，本文稱之為行政錯層關(guān)系。

“在經(jīng)濟發(fā)展上，我們區(qū)是貧窮的婆家，婆家找了個有錢的媳婦，這個富媳婦就是S 新區(qū)。我們區(qū)沒有土地財政權(quán)，新區(qū)把錢給我們，我們就替新區(qū)管家（A 行政區(qū)替新區(qū)處理社會管理事務(wù)）。”（對A 行政區(qū)工作人員D 的訪談，訪談編號：20210118D）

此外，S 新區(qū)積極探索“新區(qū)管委會+開發(fā)公司”管理模式，將國有資本作為關(guān)系紐帶，控股成立了四個國有公司。S 新區(qū)管委會體制下府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)“回”字型結(jié)構(gòu)，如圖1 所示。

圖1 回字型府際關(guān)系結(jié)構(gòu)圖

全長29 公里的Z 河位于H 省C 市西北角，流經(jīng)A 行政區(qū)和B 高新區(qū)，貫穿S 新區(qū)全境。隨著城區(qū)面積擴大、城市人口增加、工業(yè)迅速發(fā)展，配套管網(wǎng)、治污設(shè)施越來越無法承載，原本清澈的Z 河褪變?yōu)橐粭l劣五類河流。

（二）“貌合神離”的三區(qū)治水

S 新區(qū)管委會高度重視所轄區(qū)域內(nèi)Z 流域的黑臭水體問題，根據(jù)屬地管理原則，積極牽頭開展綜合整治工作，承接了Z 流域黑臭水體的治理工程，并由S 新區(qū)控股成立的國有公司XJ 集團作為工程實施主體。2016 年和2017 年，C 市政府陸續(xù)印發(fā)了《關(guān)于建成區(qū)黑臭水體整治工作的通知》和《關(guān)于進一步加強建成區(qū)黑臭水體整治和排水口維護的通知》。

為了加強黑臭水體整治工作的督促和督辦，S新區(qū)多次在管委會主任辦公會議、管委會專題會議中明確要求A 行政區(qū)和B 高新區(qū)加快實施Z 流域部分河段的整治工作，并針對相關(guān)工作進展進行多次通報。A 行政區(qū)和B 高新區(qū)開會發(fā)言非常積極，會后卻不執(zhí)行S 新區(qū)制定的Z 流域黑臭水體方案，嚴重影響了Z 流域黑臭水體整治進度。

行政區(qū)在處理跨界公共事務(wù)時，一般會把影響本行政區(qū)利益的事務(wù)擺在第一位，把主要精力放在與晉升緊密掛鉤的政績工作上。處于上游的B 高新區(qū)會把注意力優(yōu)先分配到績效明顯、時效短的事務(wù)上，把更多的資源投入促進本區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)域；處于下游的A 行政區(qū)缺失土地財政權(quán)，考慮到財政壓力，在沒有得到充分補償?shù)那闆r下，A 行政區(qū)同樣會把有限的資源集中在有利于發(fā)展的重要工作上，不會主動采取污水治理行為，而且處于下游的A 行政區(qū)認為，正是B 高新區(qū)的污水排放導(dǎo)致了Z 流域的黑臭水體問題，理應(yīng)由上游負責。

“B 高新區(qū)在上游，A 行政區(qū)在下游，新區(qū)夾在中間。B 高新區(qū)在上游沒處理好污水，遭殃的是我們下游?！保▽ 行政區(qū)工作人員D 的訪談，訪談編號：20210118D）。

由于S 新區(qū)掌握了A 行政區(qū)的“錢袋子”，2016年下半年，為支持A 行政區(qū)開展Z 流域部分河段黑臭水體治理，承載著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的S 新區(qū)承接了原來由A 行政區(qū)負責的部分河段治理工程，由國有公司XJ 集團作為工程實施主體，配合A 行政區(qū)開展上、下游同治。自從XJ 集團實施河道清淤、生態(tài)修復(fù)工程以來，市生態(tài)環(huán)境保護委員會、市河長制辦公室等部門就將本應(yīng)該由A 行政區(qū)負責的部分河段認定為S 新區(qū)責任河段。在流域環(huán)境治理中，雖然污染在河里，但問題存在于河流兩岸。由于沒有河流兩岸的社會管理職能，S 新區(qū)住建環(huán)保局多次要求A 行政區(qū)完成黑臭河段岸上的社會管理工作。處于下游河段的A 行政區(qū)在財政經(jīng)費不足的情況下，認為黑臭水體治理工作是S 新區(qū)和B 高新區(qū)的主要責任，A 行政區(qū)與B 高新區(qū)之間又相對獨立，三區(qū)之間難以協(xié)調(diào)。

在職責模糊的情況下，各主體在治水過程中出現(xiàn)互相推諉與規(guī)避責任的心理，A 行政區(qū)和B 高新區(qū)很難主動承擔起治理的責任，導(dǎo)致Z 流域的黑臭水體的治理效果始終不盡如人意。

（三）“內(nèi)外兼顧”的合作意愿

當組織任務(wù)和治理資源不匹配時，組織之間可能會尋求合作，以改變資源劣勢，適應(yīng)任務(wù)環(huán)境，并完成組織任務(wù)。因此，新區(qū)組織與行政區(qū)之間達成合作意愿既需要各個組織內(nèi)部資源之間可以相互補充，又會受到組織任務(wù)和任務(wù)環(huán)境的影響。在組織經(jīng)濟學代理理論中，激勵設(shè)計和任務(wù)屬性決定了代理人執(zhí)行任務(wù)的行為［44］。組織運行的外部任務(wù)環(huán)境是導(dǎo)致組織之間關(guān)系模式演變的重要原因。威廉·R.笛爾（William R.Dill）［45］認為，任務(wù)環(huán)境是指那些與目標的設(shè)定和實現(xiàn)相關(guān)的或者潛在相關(guān)的環(huán)境組成部分。在中國壓力型體制和目標責任制的治理情境下，中央政府通過對不同任務(wù)提供不同激勵為各項任務(wù)執(zhí)行提供動力，同時塑造了任務(wù)執(zhí)行過程的不同圖景。在本文中，任務(wù)環(huán)境是指組織運行過程中與執(zhí)行組織任務(wù)相關(guān)聯(lián)的外部約束、制度規(guī)則和程序。組織任務(wù)和組織任務(wù)環(huán)境共同塑造了組織行為和組織間關(guān)系。

1.制度規(guī)范約束下達成合作意愿

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，我國環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)進入新的歷史時期。為了改善城市水生態(tài)環(huán)境，促進城市生態(tài)文明建設(shè)，2015 年4 月，國務(wù)院發(fā)布了《水污染防治行動計劃》；同年9 月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《城市黑臭水體整治工作指南》。C 市政府隨后制定了《C 市黑臭水體整治工作實施方案》。該方案按照屬地管理原則要求S 新區(qū)管委會在黑臭水體整治中負責綜合調(diào)度工作，其他責任單位在每月月底之前向S 新區(qū)管委會反饋工作任務(wù)進度以及實施過程中存在的困難和問題。持續(xù)強化的政策與制度促使A 行政區(qū)和B 高新區(qū)開始重視對Z 流域黑臭水體的整治，在省委省政府以及市委市政府的約束下，S 新區(qū)考核工作領(lǐng)導(dǎo)小組逐漸加大對Z 流域黑臭水體整治工作的考核和督察。

“國家省市對治水的要求高，作為治水的參與者，我們也非常希望能夠盡快改善水質(zhì)。上級來了很多文件，我們?nèi)齻€區(qū)都開始意識到治水的緊迫性。壓力變成動力，新區(qū)會更加嚴格地考核Z 流域黑臭水體的整治情況?！保▽ 新區(qū)工作人員Z 的訪談，訪談編號：20210108Z）

2.權(quán)力資源和配置資源的嵌套關(guān)系內(nèi)生合作意愿

組織運行內(nèi)部治理資源的稀缺性約束迫使組織間必須相互合作，資源依賴是促成合作的內(nèi)在要素［46］。安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）［47］把治理資源區(qū)分為配置性資源和權(quán)威性資源，配置性資源是支配物質(zhì)工具的能力，而權(quán)威性資源則是支配人類自身活動形式的手段。配置性資源主要關(guān)涉合作的治理物資和技術(shù)，權(quán)威性資源主要涉及合作的法理性權(quán)威。與其他行政組織相比，S 新區(qū)被賦予市級經(jīng)濟管理權(quán)限，往往能夠獲得更多的自主探索空間，在土地、資源、稅收、金融等方面得到上級政府的更大支持。2015—2019 年，S 新區(qū)的主要經(jīng)濟指標均高出全省、全市平均發(fā)展水平，但由于S 新區(qū)與A行政區(qū)、B 高新區(qū)之間的府際關(guān)系是“回字型”結(jié)構(gòu)，S 新區(qū)與A 行政區(qū)在配置性資源（如經(jīng)濟資源獲得能力）和權(quán)威性資源（如經(jīng)濟開發(fā)權(quán)力和社會管理權(quán)力）方面存在深度鑲嵌關(guān)系；B 高新區(qū)即使相對獨立，也在配置性資源（如水電煤氣等公共事業(yè)資源獲得能力）和權(quán)威性資源（如主要領(lǐng)導(dǎo)交叉任職產(chǎn)生的權(quán)力資源）方面，與S 新區(qū)和A 行政區(qū)之間存在淺度鑲嵌關(guān)系，這類資源上的鑲嵌關(guān)系類似于畫圖表時在已有的表格、圖像或圖層中再加進一個或多個表格、圖像或圖層，因此，本文把兩個及以上組織在配置性資源和權(quán)威性資源上的鑲嵌關(guān)系定義為配置資源和權(quán)力資源的嵌套關(guān)系。S 新區(qū)與A 行政區(qū)、B 高新區(qū)在權(quán)力資源和配置資源上的嵌套關(guān)系，使他們在面臨國家戰(zhàn)略與政治政策的壓力時，為了完成組織任務(wù)，對合作目標產(chǎn)生相同的預(yù)期，生成內(nèi)在合作意愿。

（四）“情投意合”的合作行動

當組織間合作意愿不足、合作行動的積極性不高時，上級政府會通過多種途徑施加壓力，促使地方政府采取合作行動以推動組織間合作進程。新區(qū)與行政區(qū)之間雖已達成合作意愿，但仍未形成有效合作行動。隨著外部任務(wù)環(huán)境壓力不斷強化，催生了組織間的有效合作行動。

1.群眾舉報和上級督察強化上下壓力傳導(dǎo)

2018 年5 月18—19 日，在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習近平對加強生態(tài)環(huán)境保護、打好污染防治攻堅戰(zhàn)作出重要部署，特別強調(diào)要把解決生態(tài)環(huán)境問題作為民生優(yōu)先領(lǐng)域，要深入實施水污染防治行動計劃，保障飲用水安全，基本消滅城市黑臭水體，還給老百姓清水綠岸、魚翔淺底的景象。近年來，政府部門逐步加大環(huán)境規(guī)制力度，致力于減少污染物排放量，提高區(qū)域環(huán)境效率，以期改善人們的生產(chǎn)生活狀況以及經(jīng)濟發(fā)展狀況［48］，對此，C 市市委、市政府以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，按照H 省委省政府建設(shè)生態(tài)強省的部署要求，不斷深化對生態(tài)環(huán)境保護的認識，持續(xù)加大生態(tài)環(huán)境保護力度，大力改革生態(tài)環(huán)境保護工作體制機制，一批在環(huán)保問題上不作為的官員被約談和問責。在生態(tài)環(huán)境部向H 省C 市政府發(fā)出督辦函后，H 省的督察組指出，Z 流域目前部分河段存在黑臭現(xiàn)象，周邊群眾生活受到嚴重影響，群眾反映強烈。在環(huán)保督察和群眾舉報的雙重壓力下，S 新區(qū)管委會為了打破三區(qū)各自為政的治水僵局多次召開主任辦公會議專門研究Z 流域水環(huán)境治理。2018 年7 月20 日，S 新區(qū)組織召開黑臭水體治理的專題會議，A 行政區(qū)和B高新區(qū)都派主管領(lǐng)導(dǎo)參加會議，在這次專題會議后，三區(qū)就Z 流域治理問題達成共識。

“我是在這條河邊長大的，（以前）夏天的時候很多人在河里游泳，還可以釣到魚。后來這邊真是臭氣熏天，住在這邊真的受不了?，F(xiàn)在好了，政府采取了一系列治理措施，這個鼓氣機就是讓河水流動起來，不至于成一灘死水。然后從入江口引河水，用管子抽水，讓水流動起來?！保▽ 流域周邊群眾A 的訪談，訪談編號：20210101A）

“以前Z 流域就是城市里的臭水溝，群眾舉報一直都存在?，F(xiàn)在中央辦公廳，省委組織的環(huán)保督察組都來督察，還有暗訪巡查發(fā)現(xiàn)了好多問題。我們必須重視起來，現(xiàn)在三個區(qū)經(jīng)常開會研究，新區(qū)自主在做Z 流域水環(huán)境治理統(tǒng)籌工作。”（對S 新區(qū)工作人員Z 的訪談，訪談編號：20210108Z）。

污染防治成為影響地方官員晉升的“負向強激勵”，中央的督察、上級的頻繁檢查、百姓的投訴舉報等作為一種剛性約束力，使各區(qū)在強大的政治壓力下不得不轉(zhuǎn)變行動邏輯。

2.目標考核和捆綁問責催生有效合作

環(huán)保督察以督察壓力有效激發(fā)了“科層制”高度組織化的動員模式，針對中央環(huán)保督察提出的問題和整改要求，C 市政府于2018 年7 月制訂了問題整改方案。方案明確了要對中央環(huán)保督察組指出的5處存在問題的水體完成整改，并對24 處黑臭水體整治工作進行“回頭看”。黑臭水體整治工作的完成情況將納入市政府對市直部門、各區(qū)縣政府的績效考核，對推進不力、進展緩慢的項目將采取約談責任人、掛牌等方式予以督辦；同時，通過問責強化參與黑臭水體治理的各組織主體的目標一致性，只要黑臭水體沒有治理達標，不管是S 新區(qū)，還是A 行政區(qū)和B 高新區(qū)都必須共同承擔責任，以防止職能部門的本位主義、消極主義傾向，對被動參與甚至拒絕、逃避履行流域治理職責的職能部門負責人一并納入問責范疇，本文將這種把責任相關(guān)行政單位（部門）捆綁在一起進行問責的形式稱為“捆綁問責”。為了確保各項工作按期有序推進，S 新區(qū)管委會同有關(guān)部門對工作進展及完成情況定期檢查和通報，對任務(wù)完成不力的單位及其個人提請市政府予以追責。

2018 年8 月，C 市生態(tài)環(huán)境保護委員會辦公室組織召開Z 流域黑臭水體治理問題責任追究調(diào)查進駐會，成立了Z 流域黑臭水體責任追究調(diào)查工作領(lǐng)導(dǎo)小組。調(diào)查組通過調(diào)度會、現(xiàn)場核實、資料查閱、個別談話等方式，在綜合分析論證的基礎(chǔ)上，認定相關(guān)單位（部門）在落實黑臭水體整治工作中存在慢作為、工作不力等問題，并對S 新區(qū)在落實Z 流域黑臭水體整治工作中存在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不力的單位和相關(guān)責任人進行了問責。

“我們區(qū)以前只管自己的一畝三分地，但現(xiàn)在三個區(qū)都是一根繩上的螞蚱。我們區(qū)必須與新區(qū)和A行政區(qū)有交流協(xié)商。如果Z 流域黑臭水體沒被治理好，我們?nèi)齻€區(qū)都逃不了干系。如今上級問責將三個區(qū)捆綁在了一起，所以我們必須合作，共同治水?！保▽ 高新區(qū)工作人員L 的訪談，訪談編號：202101 19L）

3.信息共享和統(tǒng)一規(guī)劃落實流域良治

合作治理的過程必然是一個信息共享、溝通協(xié)商的互動過程，通過充分的表達和溝通，促進信息流動，進而實現(xiàn)多元主體間的共同行動。S 新區(qū)管委會頒布了《Z 流域綜合治理一期工程實施方案（2018—2020）》以及任務(wù)鋪排計劃，明確了Z 流域綜合治理實施方案、S 新區(qū)核心區(qū)污水處理設(shè)施建設(shè)和應(yīng)急工程等事宜。S 新區(qū)提出按照“流域統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理、整體設(shè)計、屬地負責、分期分區(qū)實施”的原則系統(tǒng)推進Z 流域綜合治理，由S 新區(qū)管委會作為牽頭統(tǒng)籌主體，A 行政區(qū)和B 高新區(qū)等屬地政府作為實施責任主體，并要求各區(qū)定期向新區(qū)匯報黑臭水體整治工作完成情況。

“以前都是非常被動地在推動，各自說各自的?，F(xiàn)在三個區(qū)經(jīng)常坐在一起開會協(xié)商治水方案，我們都形成了系統(tǒng)性的方案。原來出現(xiàn)問題第一反應(yīng)就是推卸責任。推來推去，問題沒解決，還被問責?，F(xiàn)在環(huán)保部門來督察，我們都不回避問題。治水就是一個發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的過程，治水效果好了后我們也很有成就感。”（對A 行政區(qū)工作人員W 的訪談，訪談編號：20210118W）

在三區(qū)的共同努力下，2019 年，治污項目完成，Z 河入江口水質(zhì)穩(wěn)定達到地表Ⅳ類以上；2020 年，Z河干流水質(zhì)較2019 年同期明顯改善，水質(zhì)達標率由50%提升至100%，整體水質(zhì)已穩(wěn)定達到Ⅳ類標準。Z河黑臭水體治理成效顯著引起許多新聞媒體的關(guān)注。2020 年，《人民日報》《紅網(wǎng)》等多家新聞媒體正面報道了S 新區(qū)、A 行政區(qū)和B 高新區(qū)合作治理Z河的成效，贊揚三區(qū)合力共治，強力推進流域治理，不斷提升老百姓的獲得感、幸福感、安全感。

（五）互嵌式合作機制生成

案例分析展示了國家級新區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)與行政區(qū)從相互推脫到相互合作治理黑臭水體的過程，如圖2 所示。國家級新區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等功能區(qū)與行政區(qū)在合作完成跨界環(huán)境治理任務(wù)時，其組織內(nèi)部資源的嵌套關(guān)系構(gòu)成了資源上的相互嵌入，是合作意愿產(chǎn)生的基礎(chǔ)條件，但是合作意愿的強弱又受到組織任務(wù)和組織任務(wù)環(huán)境的影響。當環(huán)境保護的制度規(guī)范處于弱約束時，合作意愿不足以轉(zhuǎn)換成合作行動，功能區(qū)與行政區(qū)雖有共同鋪排任務(wù)，開會討論治理問題，但實際上是各自規(guī)劃治理方案，打著“貌合神離”的“小算盤”；當環(huán)境保護的制度規(guī)范處于強約束時，群眾舉報和上級督察強化了合作意愿，目標考核使得三區(qū)在環(huán)境治理目標上相互嵌入，而捆綁問責則實現(xiàn)了三區(qū)在環(huán)境治理責任上相互嵌入，目標考核和捆綁問責抑制了消極合作行為，催化了合作行動。H 省委省政府明確要求S 新區(qū)統(tǒng)籌Z 河黑臭水體治理工作，統(tǒng)一規(guī)劃治理方案，搭建了溝通協(xié)商平臺，達成對跨界治理責任和利益的共識，實現(xiàn)了三區(qū)在環(huán)境治理行動上的相互嵌入，形成互嵌式合作治理機制。

圖2 互嵌式合作治理機制

五、結(jié)論與討論

本文采用探索性案例研究方法刻畫了S 新區(qū)、A 行政區(qū)和B 高新區(qū)在環(huán)境治理中合作行動的生成邏輯，發(fā)現(xiàn)類似國家級新區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)這樣的功能區(qū)與行政區(qū)在資源上的互嵌關(guān)系是他們產(chǎn)生合作意愿的前提，目標互嵌和責任互嵌關(guān)系是合作意愿轉(zhuǎn)化為合作行動的條件，協(xié)商一致的行動互嵌關(guān)系是合作目標實現(xiàn)的保障。功能區(qū)和行政區(qū)之間的資源互嵌、目標互嵌、責任互嵌和行動互嵌相互作用，確保了環(huán)境治理中互嵌式合作治理的成功實現(xiàn)。

一個流域內(nèi)往往會涉及不同的行政區(qū)域，流域治理需要不同行政區(qū)域的合作［49］。而功能區(qū)與行政區(qū)之間的互嵌式合作不同于以往行政區(qū)之間的縱向或者橫向要素驅(qū)動的合作［50］，它既需要縱向權(quán)力約束，也需要橫向責任分擔?；デ妒胶献餍袆拥纳蛇壿嫺淖兞司哂心：龑傩越M織之間難以合作的判斷；雖然國家級新區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)之間的“回字型”結(jié)構(gòu)關(guān)系，使得三區(qū)在完成流域污染治理任務(wù)時面臨權(quán)威模糊性和目標模糊性，但是捆綁問責能夠消弭權(quán)威模糊性和責任模糊性對合作的負面影響，基于互嵌關(guān)系的目標和行動的共識能夠避免目標模糊性導(dǎo)致的合作治理失敗。因此，功能區(qū)與行政區(qū)在合作完成跨界環(huán)境治理工作時，可以實施互嵌式合作治理機制。