中國國家公園特征及對保護(hù)地發(fā)展的啟示

文／徐放 山東建筑大學(xué) 講 師 博 士（通訊作者）

劉悄然 山東建筑大學(xué) 講 師 博 士

1 國家公園研究概況

中國國家公園建設(shè)相對較晚，早期學(xué)者研究以國外國家公園建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)為主，如美國、澳大利亞等。王連勇比較研究美國國家公園，建議盡早創(chuàng)立統(tǒng)一的中國國家公園體系[1]。楊銳列舉了美國國家公園的詳細(xì)立法[2]和公園分類[3]。朱華晟分析提出中國保護(hù)地管理需要政府、社會資源、民間團(tuán)體更多參與[4]。這些研究強(qiáng)調(diào)了中國國家公園體制建設(shè)的必要性。

后期研究以中國保護(hù)地和國家公園體制試點(diǎn)為主要對象。陳耀華認(rèn)為公益性、國家主導(dǎo)性和科學(xué)性是國家公園的根本特性[5]。張婧雅提出了中國國家公園的公眾參與途徑，包括信息反饋、咨詢、協(xié)議和合作[6]。束晨陽提出建立國家公園體制的核心是整合和優(yōu)化中國的自然保護(hù)地管理體制[7]。楊銳從中國國家公園體制建設(shè)的時代背景、地理環(huán)境、動力機(jī)制、基本目標(biāo)、地位、規(guī)模以及管理難度分析了中國國家公園體制建設(shè)特征[8]。黃寶榮基于國家公園體制試點(diǎn)提出國家公園管理在政策、立法上存在的不足[9]。呂忠梅提出國家公園立法要為保護(hù)地立法留出空間，并相互銜接[10]。虞虎初步確定了中國國家公園建設(shè)的潛在區(qū)域[11]。周?；诂F(xiàn)有保護(hù)地研究提出了國家公園備選單位整合方案[12]。朱里瑩在全國尺度下解析了國家級保護(hù)地的空間分布特征[13]。劉瓊基于中美國家公園管理體制對比，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)營模式和資金方面進(jìn)行了歸納建議[14]。研究在規(guī)劃布局、法規(guī)建設(shè)上為中國國家公園建設(shè)提供了諸多建議，均認(rèn)為中國國家公園可以極大程度上整合現(xiàn)有保護(hù)地，解決管理、功能上存在的問題。國務(wù)院于2021 年10 月14 日批復(fù)成立5個中國國家公園，目前針對5 個國家公園的研究較少。

2 中國國家公園建設(shè)概況

2.1 國家公園體制試點(diǎn)

2015 年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，進(jìn)一步要求加強(qiáng)對重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和永續(xù)利用，改革各部門分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制，對上述保護(hù)地進(jìn)行功能重組，合理界定國家公園范圍[15]。

2015 年啟動國家公園體制試點(diǎn)，包括東北虎豹、祁連山、大熊貓、三江源、海南熱帶雨林、武夷山、神農(nóng)架、普達(dá)措、錢江源、南山等10 處，涉及12 個省份，總面積超過220000km2，約占我國陸域國土面積2.3%。目前國家公園體制試點(diǎn)進(jìn)展順利，國家林業(yè)和草原局對10 個國家公園體制試點(diǎn)區(qū)任務(wù)完成情況開展了評估驗(yàn)收，據(jù)此提出了正式設(shè)立國家公園的建議名單[16]。

2019 年公布的10 個中國國家公園體制試點(diǎn)，總體數(shù)量雖與2015 年持平[17]，但其中長城國家公園體制試點(diǎn)退出。推測原因一是“長城”作為古代防御工事名稱，涉及省份廣泛，單以北京為主體申報國家公園，難以涵蓋如河北、天津、山西、陜西、山東、內(nèi)蒙古各地的長城類型；二是北京作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心，當(dāng)前生態(tài)建設(shè)目標(biāo)并非核心；三是北京建設(shè)長城國家公園難度較大，規(guī)劃范圍內(nèi)涉及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民難以搬遷。

海南熱帶雨林國家公園體制試點(diǎn)于2019 年1 月23 日加入，晚于其他試點(diǎn)2015、2016 年的建設(shè)時間，同時2021 年10 月14 日就批復(fù)成立國家公園，從試點(diǎn)到建成極為迅速。推測原因一是海南熱帶雨林國家公園在自然條件上的獨(dú)特性，同時具備熱帶雨林、自然地理景觀、植被垂直帶譜；二是空間分布上三江源位于中國西部，大熊貓位于西南，東北虎豹位于東北，武夷山位于東南，中國陸地領(lǐng)土明顯缺乏最南端的國家公園，海南國家公園的設(shè)立實(shí)現(xiàn)了中國國家公園在空間分布上的大致均衡；三是國家公園作為代表國家自然保護(hù)地的保護(hù)手段，可以成為南海海洋國家公園建設(shè)的前哨。

2.2 國家公園

習(xí)近平總書記在2021 年10 月12 日宣布中國新設(shè)立的5 個中國國家公園，分布明顯圍繞華北、華中和華東經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和人口稠密地區(qū)設(shè)置，傾向于布局在靠近邊境、自然原生態(tài)保持較好的區(qū)域，形成了中國生態(tài)保護(hù)的外圍屏障。5 處國家公園面積由大到小依次為：三江源國家公園、大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園、武夷山國家公園、海南熱帶雨林國家公園，涉及9 省，面積共170884km2，占中國陸地國土面積約1.78%，其他概況見表1。

表1 中國國家公園規(guī)劃建設(shè)概況①（表格來源：作者自繪）

中國目前設(shè)立的國家公園，初步整合了自身范圍內(nèi)涉及的多類保護(hù)地；并將保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)整合入各國家公園管理局，上至保護(hù)地管理委員會、林業(yè)局，下至林業(yè)站、草原工作站、水土保持站、濕地保護(hù)站、林場、農(nóng)場等一并納入；多數(shù)國家公園面積在30000km2以下，三江源超120000km2，將以往復(fù)雜且重疊的功能分區(qū)重新整合為相對統(tǒng)一的核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)，有針對性地設(shè)置了生態(tài)保育、恢復(fù)擴(kuò)散區(qū)、鎮(zhèn)域安全保障區(qū)等，協(xié)調(diào)了人與自然的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一規(guī)劃和因地制宜；功能區(qū)劃分按保護(hù)和利用程度不同，一般均劃分為2至3 類，相似的核心保護(hù)區(qū)、一般控制區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)保護(hù)力度遞減，但開放利用程度遞增，同時為特殊保護(hù)對象如東北虎豹，還設(shè)有鎮(zhèn)域安全保障區(qū)。

從保護(hù)地類型來看，國家公園和現(xiàn)有保護(hù)地呈現(xiàn)包含關(guān)系（圖1），與自然保護(hù)區(qū)和森林公園相關(guān)度最高，林場其次，風(fēng)景名勝區(qū)和濕地公園再次，其他保護(hù)地類型最不相關(guān)。但相關(guān)度較低的保護(hù)地類型如自然保護(hù)區(qū)、物種保護(hù)區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)等，多現(xiàn)于三江源國家公園。其原因一是三江源國家公園在中國西部，原有保護(hù)地類型與其他地域相比，具有區(qū)域重疊、規(guī)劃編制不統(tǒng)一、實(shí)施效率不高、開發(fā)和保護(hù)沖突明顯的歷史問題[18]；另一方面三江源國家公園占地面積最大，占已公布國家公園總面積的72.06%，可以涵蓋自然保護(hù)區(qū)或物種保護(hù)區(qū)等面積廣闊的保護(hù)地類型。

3 中國保護(hù)地現(xiàn)狀

多種類型的保護(hù)地，為地方自然文化保護(hù)劃定了紅線。排除國家公園、國家公園體制試點(diǎn)，中國其他常用保護(hù)地概況如表2。從表中可以看出，按照保護(hù)對象，即保護(hù)要素劃分，中國當(dāng)前建設(shè)的保護(hù)地類型可以劃分為自然生態(tài)和歷史文化保護(hù)兩個大類，亦有雙重保護(hù)。

表2 國非國家公園保護(hù)地建設(shè)概況②（表格來源：作者自繪）

傳統(tǒng)的保護(hù)地管理縱向?qū)蛹墧?shù)量多、橫向部門名頭多（圖2）。以自然保護(hù)區(qū)為例，管理機(jī)構(gòu)為地方管理委員會，大多接受所在地廳級市政府領(lǐng)導(dǎo)、省級文化和旅游部門管理，規(guī)劃審批上可至國務(wù)院。自然保護(hù)區(qū)內(nèi)存有文物的，按等級又歸屬省級或國家文物局管理保護(hù)，其他森林、水體、地質(zhì)等亦是，這就導(dǎo)致保護(hù)地在橫向保護(hù)管理時權(quán)責(zé)邊界模糊，縱向保護(hù)管理則“上面千條線，下面一根針”，同時受多部門領(lǐng)導(dǎo)。

4 中國國家公園建設(shè)特征

4.1 中國國家公園優(yōu)勢

國家公園體制實(shí)現(xiàn)了一塊保護(hù)地一塊牌子，目前多數(shù)國家公園采取的為省政府加掛牌子代管的形式，但規(guī)劃文件均表明要逐漸向中央移交管理權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)中央國家公園管理局對國家公園的垂直、直線和單線管理，繞開縱向的省、市、縣多級政府和旅游、水利、林業(yè)、地質(zhì)等多個部門，實(shí)現(xiàn)管理的權(quán)責(zé)清晰。

在管理機(jī)構(gòu)層級上，從中央或省級的一級管理機(jī)構(gòu)，到基層的管理站點(diǎn)，目前5 個國家公園設(shè)立了3 到4 個層級，以三級組織架構(gòu)為主，一級總領(lǐng)、二級區(qū)域管理、三四級為管理站點(diǎn)進(jìn)行精細(xì)化管理（表3）。基層管護(hù)點(diǎn)管理面積多在200km2左右，三江源國家公園由于面積廣闊，基層單位管理面積超10000km2。

表3 中國國家公園管理概況③（表格來源：作者自繪）

綜上所述，當(dāng)前我國規(guī)劃建設(shè)的5 個國家公園呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

（1）規(guī)劃范圍跨省級區(qū)劃、空間分布靠國土邊界、布局形式靈活多樣。國家公園分布跨行政區(qū)劃明顯，涉及省份存在主次。5 處已建立的國家公園中有4 處橫跨多省，大熊貓國家公園范圍涉及三個省份。但國家公園在省份間的分布并不均衡，多個省份共享國家公園分布存在明顯的主次關(guān)系，相對平均的東北虎豹國家公園，吉林和黑龍江面積比例也接近2:1。從國土空間角度來看，華中、華北等人口密集和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域略顯空缺，生態(tài)環(huán)境保護(hù)較好、人口相對稀疏的青海、四川、甘肅則有分布。

（2）保護(hù)自然生態(tài)目的突出，原有保護(hù)地整合趨勢明顯，功能分區(qū)因地制宜。當(dāng)前國家公園以自然保護(hù)為主、文化保護(hù)為輔。5 個國家公園規(guī)劃方案涉及12 類保護(hù)地類型，均提出要在原有保護(hù)地范圍和權(quán)屬基礎(chǔ)上，整合原有機(jī)構(gòu)重組建立國家公園管理局，解決區(qū)域交叉、權(quán)責(zé)不清等管理問題。

（3）機(jī)構(gòu)制度完備、管理方式垂直。國家公園立法完備、執(zhí)法主體明確。三江源國家公園提出了針對畜牧業(yè)為主的草原承包經(jīng)營權(quán)制度。雙線管理變?yōu)閱尉€，以往國務(wù)院、省、市、縣區(qū)為一線，各類型保護(hù)地主管部門按等級參與其中構(gòu)成第二條線（圖3）；中國國家公園的管理層級依次為國務(wù)院、國家公園管理局、各國家公園管理局（圖4）。新建立的5 個國家公園由中國國家公園管理局和各公園管理局單線管理，從根本上解決了這一問題。

4.2 中國國家公園劣勢

對比國際國家公園建設(shè)，中國目前選定的國家公園仍有以下不足。

（1）重自然生態(tài)保護(hù)，輕歷史文化保護(hù)。國家公園和試點(diǎn)，都以自然生態(tài)保護(hù)為重點(diǎn)，沒有重點(diǎn)保護(hù)歷史文化的國家公園或試點(diǎn)單位。第一批選定的北京長城國家公園試點(diǎn)以歷史文化保護(hù)為重點(diǎn)，而后卻退出了試點(diǎn)建設(shè)。5 處國家公園對范圍內(nèi)歷史文化資源進(jìn)行了摸底，但劃定保護(hù)范圍和功能分區(qū)時，少有結(jié)合區(qū)域內(nèi)歷史文化資源的分布。

（2）用地多山、林、草，少河、湖、海。5 個國家公園山地和林地的保護(hù)總面積達(dá)39086km2， 草 地 保 護(hù) 總 面 積88667km2，山、林、草三類用地占5 個國家公園總面積的74.88%，河湖保護(hù)總面積31254.07km2，占5 個國家公園總面積的18.32%（表4）。但除去三江源國家公園，其他四處國家公園水體保護(hù)總面積僅577.87km2比例均在3%以下。與美國、澳大利亞數(shù)量眾多的淡水、海洋國家公園相比，中國5 處國家公園均未涉及海洋保護(hù)。

表4 中國國家公園用地概況④（表格來源：作者自繪）

（3）國家公園保護(hù)對象多動物、植物，少鳥類、魚類。國家公園試點(diǎn)選擇時，考慮將大熊貓和東北虎豹作為“傘物種”重點(diǎn)保護(hù)，以此最大程度保護(hù)范圍內(nèi)自然生態(tài)系統(tǒng)。但當(dāng)前國家公園規(guī)劃的物種保護(hù)對象和策略上，多集中于動植物，對園區(qū)內(nèi)空中和水體中的物種存在物種調(diào)查不全、保護(hù)對策缺失的狀況。

（4）國家公園規(guī)劃跨省級行政區(qū)劃，受國土邊界限制。5 處國家公園均不涉及境外區(qū)域，但在實(shí)際保護(hù)過程中，東北虎豹活動遷徙將涉及俄羅斯、朝鮮部分領(lǐng)土，在國家公園建設(shè)的長遠(yuǎn)規(guī)劃中，可以借鑒國際多國共建國家公園的經(jīng)驗(yàn)，如美國和加拿大共建的沃特頓冰川國際和平公園（Waterton Glacier International Peace Park），最大程度上滿足生態(tài)保護(hù)的需求。此外，五個國家公園現(xiàn)在均由主要所在地的省級政府代管，但并未給出明確向國家公園管理局移交管理權(quán)的時間，所提出的規(guī)劃目標(biāo)主要完成人并不完全確定。

結(jié)語

基于國家公園建設(shè)發(fā)展趨勢，中國當(dāng)前保護(hù)地可以大致分為國家公園、國家公園體制試點(diǎn)和其他保護(hù)地，已選定的5 處國家公園對此三類具有以下啟示。

國家公園應(yīng)強(qiáng)化歷史文化保護(hù)。可在已有國家公園保護(hù)范圍內(nèi)，根據(jù)歷史文化要素的分布和價值，對規(guī)劃范圍、分區(qū)設(shè)置、管理機(jī)構(gòu)數(shù)量層級等進(jìn)行調(diào)整，將當(dāng)前重點(diǎn)保護(hù)自然生態(tài)的國家公園，整合重構(gòu)成自然和文化雙保護(hù)的國家公園。

國家公園體制試點(diǎn)在建設(shè)時，在管理單位層級上，面積如無特殊型，可參照建成國家公園規(guī)劃在1000km2以上，設(shè)置3 級保護(hù)管理機(jī)構(gòu)層級。30000km2以下試點(diǎn)，存在空間分隔、區(qū)域重疊問題的，可以合并申報國家公園。

在中長期內(nèi)各地分散的傳統(tǒng)保護(hù)地類型仍將作為我國保護(hù)地建設(shè)管理的主要類型。當(dāng)前國家級自然保護(hù)區(qū)、森林公園，在摸清家底條件后更有希望申報國家公園試點(diǎn)。存在范圍重疊、權(quán)責(zé)不一問題的保護(hù)地單位，也可以通過建設(shè)試點(diǎn)解決上述問題。二是其他難以建設(shè)國家公園的保護(hù)地，包括文化保護(hù)為主的保護(hù)地，如世界文化遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)；還包括面積較小、價值較低和分布零散的自然保護(hù)地，如市級森林公園、區(qū)域水源保護(hù)地。兩者可以借鑒國家公園建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，通過整合解決區(qū)域重疊、多頭管理的歷史問題，價值較高者可以長遠(yuǎn)規(guī)劃建設(shè)國家文化公園。

“山脈、水脈、文脈、人脈”[19]是中國保護(hù)地要保護(hù)的4 個對象，早期多樣的保護(hù)地類型實(shí)現(xiàn)了基本的保護(hù)功能。在生態(tài)文明建設(shè)需求指導(dǎo)下，以國家公園建設(shè)為方向，借鑒其在規(guī)劃范圍、空間分布、保護(hù)目的、功能分區(qū)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理方式的經(jīng)驗(yàn)，同時著重加強(qiáng)歷史文化、河湖海洋、鳥類魚類的保護(hù)，中國自然和文化保護(hù)地將煥發(fā)新生。

注釋：

①文中表1、3、4、數(shù)據(jù)均引自《三江源國家公園總體規(guī)劃（2015-2025）》《大熊貓國家公園總體規(guī)劃（2019-2025）》《東北虎豹國家公園總體規(guī)劃（2017-2025）》《海南熱帶雨林國家公園規(guī)劃（2019-2025）》《武夷山國家公園總體規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃（2017-2025年）》。

②表中環(huán)境監(jiān)測、檢查哨卡等專業(yè)機(jī)構(gòu)單位不計(jì)入基層管理機(jī)構(gòu)數(shù)量；海南國家公園二級管理機(jī)構(gòu)為原保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)重組，數(shù)量21為暫定。

③環(huán)境監(jiān)測、檢查哨卡等專業(yè)機(jī)構(gòu)單位不計(jì)入基層管理機(jī)構(gòu)數(shù)量；海南國家公園二級管理機(jī)構(gòu)為原保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)重組，數(shù)量21為暫定。

④三江源國家公園河湖數(shù)據(jù)包括雪域。