國土空間規(guī)劃背景下的風(fēng)景名勝區(qū)區(qū)劃策略
——以崛圍山風(fēng)景名勝區(qū)為例

文／白瑞紅 太原西山生態(tài)文化旅游示范區(qū)管委會

姚龍杰 西安建筑科技大學(xué) 碩士研究生

潘衛(wèi)濤 西安建筑科技大學(xué) 博士研究生

引言

2019 年以來，《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（簡稱《若干意見》）、《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》）等國土空間規(guī)劃體系下的自然生態(tài)空間規(guī)劃類文件，明確了當(dāng)前背景下的自然保護地規(guī)劃導(dǎo)向。《若干意見》指出作為重要的生態(tài)空間的風(fēng)景名勝區(qū)，需與國土各類空間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，同步完成風(fēng)景名勝區(qū)歸并整合、分區(qū)劃定，納入生態(tài)保護紅線[1]。為貫徹落實相關(guān)文件要求，國土空間規(guī)劃與自然保護地專項規(guī)劃的銜接成為當(dāng)前自然保護地規(guī)劃研究中的重要難題[1]。

當(dāng)前國土空間規(guī)劃與自然保護地規(guī)劃的傳導(dǎo)機制仍不明晰[1]。2020 年《關(guān)于加強和規(guī)范自然保護地整合優(yōu)化預(yù)案數(shù)據(jù)上報工作的函》（林保區(qū)便函【2020】14 號）文件明確風(fēng)景名勝區(qū)不參與整合優(yōu)化，名稱、范圍不變，與之交叉重疊的自然保護地按71 號函調(diào)整范圍、整合歸并。風(fēng)景名勝區(qū)作為我國特有的人文—自然保護區(qū)，如何結(jié)合三區(qū)三線優(yōu)化范圍成為重要問題。

崛圍山風(fēng)景名勝區(qū)作為山西省的重要風(fēng)景區(qū)，存在著大量的生態(tài)和人文資源?，F(xiàn)狀范圍邊界與太原市城郊森林公園、自然保護區(qū)、生態(tài)紅線、礦界、城市開發(fā)邊界等存在多處交叉，導(dǎo)致區(qū)域項目建設(shè)和發(fā)展過程中產(chǎn)生多種制度約束、多頭部門管理、無法統(tǒng)一決策等現(xiàn)象，需盡快科學(xué)規(guī)劃，解決矛盾。本研究基于國土空間背景下的整體性治理、生態(tài)社會系統(tǒng)協(xié)同等原理，探討該類省級風(fēng)景名勝區(qū)區(qū)劃方法，以期為后續(xù)的風(fēng)景名勝區(qū)區(qū)劃提供參考。

1 國土空間規(guī)劃中的風(fēng)景名勝區(qū)劃

1.1 國土空間規(guī)劃中的自然保護地體系

我國尚未形成明確清晰的自然保護地體系，現(xiàn)狀主要包括風(fēng)景名勝區(qū)、世界遺產(chǎn)、水利風(fēng)景區(qū)等多種類型，已達1.18 萬處，占國土面積18%以上[2]。其中風(fēng)景名勝區(qū)1051 處，包含244 處國家級和807 處省級，總面積約為21.4 萬平方公里，占國土總面積的2.23%[3]。

從現(xiàn)狀保護地類型可以看出，現(xiàn)行的自然保護地體系以土地類型或國土空間為依托，自然資源的類型化管理是劃定基礎(chǔ)。但各種自然資源在國土空間中通常是重疊分布的，與類型化拆分矛盾，致使該體系在長期的規(guī)劃和管理實踐中暴露出系統(tǒng)性不強、整體功能發(fā)揮不夠等問題[4]，具體表現(xiàn)為：（1）缺乏針對自然保護地體系整體的法律設(shè)計。（2）保護地類別相互交叉重疊。其中風(fēng)景名勝區(qū)與其他類別保護地的重疊尤為常見，約67%的國家級風(fēng)景名勝區(qū)都與其他類別保護地有重合或交叉[5]。（3）多頭管理，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管體系。各類保護地的對象、強度、利用方式、建設(shè)模型、主管部門等各不相同，現(xiàn)行體系過分強調(diào)自然資源管理的類型化和保護地的專業(yè)化，忽視了綜合性和整體性，導(dǎo)致各部門各自為政，管理職責(zé)不清[2]。

1.2 自然保護地體系改革

生態(tài)文明建設(shè)背景下，自然保護地體系改革成為重要工作內(nèi)容。2015 年起，各省市國家公園體制試點區(qū)展開試點工作[6]。2017 年9月，《建設(shè)方案》提出了國家公園體制建設(shè)的導(dǎo)向、要求與實施路徑[6]，并指出要進一步研究風(fēng)景名勝區(qū)的功能定位。2018 年國家機構(gòu)整合分配各類自然保護地的監(jiān)管職能[6]。2019年6 月，《指導(dǎo)意見》文件指出自然保護地體系中國家公園等級最高，側(cè)重于保護具有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)；保護區(qū)等級次之，注重保護典型的自然系統(tǒng)、棲息地、特殊自然遺跡等；而自然公園作為補充內(nèi)容，保護其他重要的自然系統(tǒng)、遺跡和景觀[7]。

1.3 風(fēng)景名勝區(qū)定位

在現(xiàn)行自然保護地體系中，風(fēng)景名勝區(qū)是重要的保護對象，分別是國家自然和文化綜合資源、自然資源的突出代表，被認(rèn)為是具有中國特色的國家公園[5,6]。但在總體面積、自然生態(tài)系統(tǒng)完整性方面卻與國家公園的要求有所偏差。作為自然和文化綜合資源結(jié)合緊密的保護地類型，以文化價值為主導(dǎo)的風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)區(qū)別于其他保護地類型，在保護地體系中的功能定位已經(jīng)開始由主體組成轉(zhuǎn)向為特色內(nèi)容。

《指導(dǎo)意見》提出國家公園-自然保護區(qū)-各類自然公園的保護地分類系統(tǒng)，未提及體系的具體展開以及其中風(fēng)景名勝區(qū)的定位。學(xué)者們針對此問題進行了廣泛探討，主要分成3種：（1）按照保護與利用程度的不同進行保護地類型劃分。唐芳林提出嚴(yán)格保護類、限制利用類、可持續(xù)利用類的劃分方案，并將自然類型的風(fēng)景名勝區(qū)劃入限制利用類的景觀遺跡類[7]，彭建則將風(fēng)景名勝區(qū)作為限制利用類的一個亞類[8]。鄧武功提出嚴(yán)格保護類、自然資源保護類、保護利用類的劃分方案，并將風(fēng)景名勝區(qū)劃入保護利用類[9]。（2）將風(fēng)景名勝區(qū)作為獨立的類型。李金路提出國家公園-風(fēng)景名勝區(qū)-自然保護區(qū)和自然公園的三類劃分方案[10]。趙智聰、楊銳和周語夏等則按照國家公園-自然保護區(qū)-風(fēng)景名勝區(qū)-其他各類自然公園的四類劃分方案展開研究[11,12]。（3）按照資源類型劃分。余振國[2]提出國家形象代表類（綜合類）、歷史文化遺產(chǎn)保護類、自然資源可持續(xù)利用類、工農(nóng)業(yè)遺跡及生態(tài)修復(fù)保護類等多類資源分類方式，并將風(fēng)景名勝區(qū)劃入歷史文化遺址類[13]。總體認(rèn)為應(yīng)當(dāng)保留風(fēng)景名勝區(qū)的稱號，并將其整合至保護地體系中，最終建立中國特色的自然保護地體系[14,15]。

2 崛圍山風(fēng)景區(qū)區(qū)劃策略

2.1 研究區(qū)概況

崛圍山風(fēng)景名勝區(qū)于2011 年由山西省人民政府設(shè)立為省級風(fēng)景名勝區(qū)，批復(fù)總面積為162.53 平方公里，核心區(qū)面積為52.16 平方公里，由崛圍山和汾河二庫等景區(qū)組成。風(fēng)景區(qū)位于太原市西北部，區(qū)域與中心城區(qū)相連。風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)蘊含豐富的自然和人文風(fēng)景名勝資源，共有15 處文物保護單位，其中國家級重點文物保護單位4 個，市級重點文物保護單位4 個，區(qū)級重點文物保護單位7 個。景點資源具有突出的文化價值，同時也為太原市提供重要的生態(tài)服務(wù)功能。

崛圍山風(fēng)景名勝區(qū)歷經(jīng)多年發(fā)展，已成為太原市及周邊地區(qū)重要的山水自然旅游目的地，是太原市對外的旅游名片，積累了一定的旅游基礎(chǔ)和游覽規(guī)模。風(fēng)景區(qū)與山前城鎮(zhèn)帶、農(nóng)業(yè)區(qū)、山區(qū)聯(lián)系密切，是西山生態(tài)文化旅游示范區(qū)的核心。近些年景區(qū)穩(wěn)步建設(shè)，但面臨總體規(guī)劃尚未編制審批、旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢、保護與開發(fā)范圍交叉、整體風(fēng)貌缺乏規(guī)劃等現(xiàn)實問題。

2.2 區(qū)劃方法與技術(shù)路線

依據(jù)自然保護地要求和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，按照景觀生態(tài)空間管控整合要素分類的基本原理，本次崛圍山風(fēng)景名勝區(qū)邊界調(diào)整采用基于自然保護地體系和人本價值整合途徑的綜合調(diào)整法，結(jié)合現(xiàn)狀特點構(gòu)建技術(shù)路線（圖1）。

首先根據(jù)景源緩沖范圍界限，確?；荆ㄐ×饔颍┫到y(tǒng)的完整性，確定核心景區(qū)范圍；協(xié)調(diào)中流域邊界、土地利用現(xiàn)狀和行政邊界等要素，比對與現(xiàn)狀重疊的各類保護區(qū)、森林公園邊界、三線劃定結(jié)果等，結(jié)合村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、地理要素調(diào)整總體風(fēng)景名勝區(qū)邊界。此方法優(yōu)化了景源分析法忽略周圍資源環(huán)境的缺陷，保護了西山地區(qū)的地形地貌和自然資源及景觀視線的完整性，且方便定樁定界。結(jié)合汾河二庫作為水源地的保護范圍特殊性，根據(jù)小流域單元的完整性進行優(yōu)化。

2.3 研究過程與結(jié)果分析

2.3.1 生態(tài)敏感性分析

風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃中對生態(tài)敏感性的分析，是在自然保護地體系統(tǒng)籌下的基本步驟。該分析是對基本生態(tài)保護區(qū)的劃分，識別風(fēng)景名勝區(qū)中具有重要保護價值的生態(tài)資源，分析景觀資源與現(xiàn)狀開發(fā)之間的矛盾。通過生態(tài)敏感性分析，得出風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)易受到外界因素干擾的生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域，即最需要進行保護的空間。選擇坡度、土地類型、植被覆蓋指數(shù)、水域緩沖距離等因子進行敏感性分析，將分析結(jié)果導(dǎo)入Arcmap10.5，利用AHP 構(gòu)建權(quán)重因素體系，并疊加整合評價因子，將結(jié)果按自然斷點分級法分為5 級，得到崛圍山生態(tài)敏感性結(jié)果（圖2）。

2.3.2 現(xiàn)狀景源評價

景源評價則重點分析名勝區(qū)內(nèi)的景源價值，并對其進行重要性分級。利用GIS 中緩沖區(qū)分析功能，首先確定景源輻射范圍，按照一級景源外圍300 米、二級景源外圍200 米、三級景源外圍150 米、四級景源外圍100 米的緩沖距離對景源進行緩沖區(qū)分析[15]，第一步選取景源級別為一級和二級的景源，確定風(fēng)景名勝區(qū)核心景區(qū)范圍的基本要素，以景源緩沖范圍結(jié)合生態(tài)系統(tǒng)范圍，確定核心景區(qū)；第二步采用GIS 的緩沖分析功能，按照級別緩沖距離進行分析，形成景源輻射范圍。結(jié)果表明，崛圍山風(fēng)景名勝區(qū)現(xiàn)狀景觀共57 處，其中自然景觀資源較為豐富，共27 處，人文景觀30 處。

2.3.3 風(fēng)景名勝區(qū)邊界及優(yōu)化

根據(jù)邊界調(diào)整總原則和方法，本次邊界調(diào)整是在原崛圍山風(fēng)景名勝區(qū)162.53 平方公里邊界基礎(chǔ)上，以保持原批復(fù)面積不變?yōu)榛驹瓌t，在自然保護地體系構(gòu)建指導(dǎo)下進行邊界修正和調(diào)整。

總體邊界的確定是以西山的基本地形地貌、生態(tài)區(qū)劃特點、國土空間土地利用相關(guān)規(guī)定為基準(zhǔn)，按照“土地利用協(xié)調(diào)-市縣級行政邊界-退耕還林（水土保持）邊界-生態(tài)系統(tǒng)邊界-景源邊界”五原則，自北、西、南、東四個順序調(diào)整。

以保持設(shè)立批復(fù)的風(fēng)景名勝區(qū)總指標(biāo)基本不變，維護汾河二庫水源保護區(qū)完整性，并結(jié)合空間管控和行政管理為原則，根據(jù)太原市國土空間規(guī)劃的“三線”，原則以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為協(xié)調(diào)風(fēng)景名勝區(qū)邊界的主要參考，城鎮(zhèn)空間劃出風(fēng)景區(qū)，基本農(nóng)田線按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。南邊界將生態(tài)系統(tǒng)按照村域行政單元與西山礦界調(diào)整邊界，便于風(fēng)景區(qū)主管部門與村鎮(zhèn)行政主管部門在土地和事權(quán)管理過程中的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性，確定最終的風(fēng)景名勝區(qū)總體和核心景區(qū)范圍（圖3）。

結(jié)語

風(fēng)景名勝區(qū)具有重要的保護地價值[16]，蘊含著豐富的自然資源和文化資源，具有重要的生態(tài)價值、文化價值和科學(xué)價值，應(yīng)盡快建立以生態(tài)打底、人文造境的空間格局。基于風(fēng)景名勝區(qū)的角色轉(zhuǎn)變，自然保護地體系整合工作應(yīng)當(dāng)避免“一刀切”將其歸為某一類保護地，而是要充分考慮體系各部分的功能以及風(fēng)景名勝區(qū)的獨特定位和價值，分類分級進行整合[13]，以建立全新的自然保護地體系。

在后續(xù)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃中，面對規(guī)劃編制時序安排、審批程序混淆不明的問題，應(yīng)當(dāng)積極推動自下而上的編制工作，避免風(fēng)景區(qū)規(guī)劃保用關(guān)系沖突問題。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃如何對接國土空間規(guī)劃，反映風(fēng)景名勝區(qū)的整體需求，應(yīng)畫好國土空間“一張圖”，同步解決風(fēng)景名勝交叉重疊等問題，按照自然保護地統(tǒng)籌各類型風(fēng)景名勝區(qū)、保護區(qū)、公園的方針政策，通過規(guī)劃和政策的方式，整合交叉的各類區(qū)域[17]。以生態(tài)保護為基礎(chǔ)，按照最新風(fēng)景名勝區(qū)條例和規(guī)范，結(jié)合風(fēng)景名勝區(qū)自身的人文特點，在保障生態(tài)的基礎(chǔ)上，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，建立常態(tài)化的生態(tài)系統(tǒng)健康監(jiān)管和評價制度，定期對風(fēng)景名勝區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)進行檢測，并建立生態(tài)風(fēng)險應(yīng)對機制；在有效范圍內(nèi)，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的人文設(shè)施環(huán)境。