存量規(guī)劃時期軌道建設(shè)與城市發(fā)展互動研究

文／宋麗 濟南市規(guī)劃設(shè)計研究院 山東濟南 250000

蘆瀟 濟南軌道交通集團建設(shè)投資有限公司 山東濟南 250000

遲海龍 濟南市規(guī)劃設(shè)計研究院 山東濟南 250000

引言：

隨著城市化進程的加快，城市空間不斷拓展，土地資源日趨短缺，帶來人口和資源環(huán)境的矛盾，城市發(fā)展也從單純的“增量擴張”向“存量優(yōu)化”轉(zhuǎn)變。存量優(yōu)化主要是回答如何將現(xiàn)有的資源，轉(zhuǎn)移給能為城市貢獻最大的使用者，其主要目標(biāo)是減少要素轉(zhuǎn)移的成本，實現(xiàn)社會效益的最大化。

濟南市為東西帶狀結(jié)構(gòu)，2002年在吳良鏞、周干峙等著名專家的指導(dǎo)下，確定了“東拓、西進、南控、北跨、中疏”的城市空間發(fā)展戰(zhàn)略。十多年來，濟南市在此戰(zhàn)略指導(dǎo)下，完成了城市的發(fā)展與擴大，隨著國土空間規(guī)劃時代的到來，城市發(fā)展框架逐步被打開，形成“東強、西興、南美、北起、中優(yōu)”的城市發(fā)展新格局。2013年，濟南市率先確定了“一橫兩縱”的軌道交通近期建設(shè)方案，標(biāo)志著城市發(fā)展進入軌道交通時代。2020年10月30日，濟南軌道交通二期建設(shè)規(guī)劃正式獲得國家發(fā)改委批復(fù)。與國內(nèi)多數(shù)城市不同，濟南的軌道交通建設(shè)由于地下泉水的特殊原因明顯滯后，于存量規(guī)劃時代啟動建設(shè)。此時城市總體空間格局已基本形成，軌道交通對于城市更新的作用就更為顯著。中心城區(qū)作為快速城市化背景下的特殊產(chǎn)物，其土地權(quán)屬復(fù)雜、社會問題突出，更新難度大，既是城市軌道建設(shè)需求最為迫切的地區(qū)，也是踐行存量優(yōu)化的主要戰(zhàn)場。

1、存量優(yōu)化與軌道建設(shè)

軌道交通對城市發(fā)展具有明顯帶動作用，其正外部效應(yīng)包括聚集人流、促進商業(yè)和土地升值、緩解交通擁堵和大氣污染等。但作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，世界上大部分城市的軌道交通都難以實現(xiàn)財務(wù)平衡。而存量優(yōu)化正是借助工程學(xué)、經(jīng)濟學(xué)和社會學(xué)等手段，設(shè)計復(fù)雜產(chǎn)權(quán)下的必要制度，以減少新的公共服務(wù)所必須的交易成本，實現(xiàn)新增公共服務(wù)收益和成本的平衡。也就是說，存量規(guī)劃背景下，可以通過軌道沿線土地合理的再開發(fā)，理順土地權(quán)屬、解決社會問題，推動城市更新，緩解軌道交通建設(shè)的資金壓力。

存量規(guī)劃核心理念與軌道沿線土地利用的基本利益訴求是一致的，是為了改善城市基礎(chǔ)設(shè)施條件、追求公共利益最大化的同時解決城市問題。二者共同追求土地利用高效化，空間布局集約化以及城市功能復(fù)合化。通過軌道沿線存量土地的挖潛與利用，構(gòu)建“軌道+物業(yè)”的開發(fā)體系，實現(xiàn)軌道與城市的可持續(xù)發(fā)展。

2、軌道建設(shè)與城市發(fā)展

交通系統(tǒng)對用地可達性的改變，影響軌道沿線土地開發(fā)模式。開發(fā)過程中，軌道沿線土地的情況復(fù)雜，開發(fā)周期較長，以推動軌道交通發(fā)展和城市建設(shè)耦合為目的的沿線土地開發(fā)，必然需要全方位的綜合性規(guī)劃和可持續(xù)的全過程策劃。首先需要研究明確的是存量規(guī)劃時期軌道交通建設(shè)與城市發(fā)展的融合關(guān)系。在此基礎(chǔ)上明確軌道交通沿線土地利用的總體思路，結(jié)合總體控制策略，通過經(jīng)濟效益和社會效益的綜合分析，探索用地規(guī)劃策略及其實施機制。

2.1 引領(lǐng)城市發(fā)展，實現(xiàn)建設(shè)融合

建設(shè)軌道交通既能有目的的解決客流問題、緩解交通壓力，又能引導(dǎo)城市良性發(fā)展，節(jié)約集約利用土地，改善城市環(huán)境。《濟南城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃》確定的軌道交通建設(shè)需要重視的四個方面。第一，需要重視改善交通狀況，支持城市重點發(fā)展區(qū)域；第二，需要結(jié)合城市開發(fā)進程，推進項目建設(shè)；第三，近期建設(shè)規(guī)模和發(fā)展速度與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)；第四，軌道交通與其他交通方式的發(fā)展密切配合與銜接。

2.2 聚集中心功能，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)

軌道交通的建設(shè)將引導(dǎo)人口的遷移擴散，使城市由傳統(tǒng)的內(nèi)聚單中心向外圍形成若干生長點或伸展軸，形成城市副中心和新城區(qū)。軌道交通對城市的空間結(jié)構(gòu)有集聚效應(yīng)和擴散效應(yīng)。一方面表現(xiàn)在，軌道交通的建設(shè)使中心區(qū)功能進一步強化，或在交通樞紐部位形成“副中心”，促進“多中心結(jié)構(gòu)”城市的形成集聚效應(yīng)。另一方面表現(xiàn)在，軌道交通方便了中心城區(qū)與外部的聯(lián)系，使城市人口向外圍擴散，促進城市向外部的擴張擴散效應(yīng)。集聚效應(yīng)和擴散效應(yīng)的共同作用使城市用地朝著組團化的方向發(fā)展。

軌道交通的建設(shè)為重點片區(qū)的近期發(fā)展提供了有利條件。目前已投入使用的軌道交通2 號線，連接西客站核心區(qū)、古城商埠、高新區(qū)、新東站等城市核心區(qū)，成為濟南市東西聯(lián)絡(luò)的重要交通樞紐。二期建設(shè)的軌道線路將串聯(lián)起中心區(qū)內(nèi)重點建設(shè)區(qū)域，軌道交通的建設(shè)，在帶動新區(qū)發(fā)展的同時，通過新老城區(qū)之間的交通客流支撐，實現(xiàn)軌道開發(fā)收益的有效回收。

2.3 優(yōu)化人口分布，轉(zhuǎn)變交通方式

軌道交通網(wǎng)絡(luò)加速城市副中心的形成，加強了市郊之間的聯(lián)系，并有效地截住了過境客流，疏解舊城區(qū)人流，提升城市品質(zhì)，助力實現(xiàn)中優(yōu)戰(zhàn)略。

城市軌道交通能有效的分散人口和就業(yè)，因此有利于中心區(qū)人口的疏散。但由于中心區(qū)交通條件的改善、可達性的提高，中心區(qū)將會吸引更多就業(yè)、購物、休閑人流，因此站點周邊人口密度會進一步升高。

快速、安全、容量大、無污染、全天候運營、交通費用少，成為現(xiàn)代快節(jié)奏生活的首選交通模式。城市交通緊張狀況，特別是中心城區(qū)的地面交通擁擠狀況，已開始制約著社會經(jīng)濟的發(fā)展。優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，特別是快速軌道交通，有效緩解目前交通擁堵現(xiàn)狀，加快市區(qū)立體化交通網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，改善交通及投資環(huán)境，完善城市功能；促進城市人口、經(jīng)濟、社會、環(huán)境和資源相協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展。

2.4 混合利用土地，集約有序發(fā)展

城市的發(fā)展是土地利用與交通系統(tǒng)相互聯(lián)系和制約的過程。交通模式的改變，將引起土地可達性、開發(fā)強度、使用性質(zhì)等方面的變化，促進城市結(jié)構(gòu)和空間布局協(xié)調(diào)發(fā)展，最終影響城市土地利用模式。

地鐵車站帶來密集的行人流量，符合城市背景的多樣性，滿足許多混合開發(fā)的24 小時活動，而這種活力的取得需要依靠車站周邊開發(fā)用地功能的多樣性、豐富性、復(fù)雜性。對于城市開發(fā)來說為了利于形成這種活力，混合布局、多功能使用是一個比較便利的方法。

軌道交通站點周邊及沿線土地在開發(fā)強度上，呈現(xiàn)由低效利用向高效利用轉(zhuǎn)變的趨勢。軌道交通建設(shè)促進周邊土地的高密度開發(fā)與再開發(fā)，伴隨大量人口進入軌道交通地區(qū)，住宅、商業(yè)、辦公用地逐漸集中布置，其集聚效應(yīng)