加強(qiáng)基層黨組織制度建設(shè)的實(shí)踐與思考
——以上海市某局為例

王志俊

制度建黨一直都是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，強(qiáng)化制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的重要保障，是新時(shí)代應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)必須做好的基礎(chǔ)性工作。在當(dāng)前推進(jìn)中心工作現(xiàn)代化建設(shè)的背景下，如何充分認(rèn)識(shí)基層黨組織制度建設(shè)的理論意義與現(xiàn)實(shí)要求，切實(shí)推進(jìn)制度建設(shè)的步伐，充分挖掘全面從嚴(yán)治黨保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的有效路徑，值得深入思考和探索實(shí)踐。

一、基層黨組織制度建設(shè)的學(xué)理演繹

二、基層黨組織制度建設(shè)實(shí)踐的反思：基于問卷的調(diào)查

落實(shí)到基層，制度建設(shè)對(duì)于機(jī)構(gòu)、部門的發(fā)展和運(yùn)行而言至關(guān)重要。立足新發(fā)展階段，上海市某局黨組織以凸顯制度優(yōu)越性為指向，以優(yōu)化部門發(fā)展為目標(biāo)，于2021年開展了一次自我反思大調(diào)研，旨在充分把握歷史經(jīng)驗(yàn)、了解當(dāng)前制度建設(shè)的實(shí)際情況、分析存在問題和因素的基礎(chǔ)之上，為完善基層黨組織制度建設(shè)提出有針對(duì)性的、可操作性的對(duì)策建議。本次調(diào)研采用無記名問卷調(diào)查的方式，在某局全體干部職工中開展，共發(fā)放問卷84份，回收有效問卷82份，主要數(shù)據(jù)以及基于數(shù)據(jù)展開的分析如下：

（一）上海市某局黨組織制度建設(shè)的基本面貌。從制度層面予以分析，一方面，從制度內(nèi)容的基礎(chǔ)認(rèn)知和制度建設(shè)的理性考察來看，人們的意見、看法和判斷總會(huì)受客觀條件的限制。另一方面，制度的建設(shè)是一個(gè)實(shí)踐—認(rèn)識(shí)—再實(shí)踐的過程，存在由表及里、從淺到深的建構(gòu)規(guī)律。因此，對(duì)制度的理解和判斷不可能一蹴而就，更不可能一次性完成。某局在實(shí)踐中對(duì)黨組織制度建設(shè)的認(rèn)識(shí)不斷提升。

一是黨組織制度知曉度情況。為了解該局受訪者對(duì)于組織相關(guān)制度的了解和掌握情況，對(duì)“組織制度學(xué)習(xí)情況”展開了調(diào)查。結(jié)果顯示，97.6%的受訪者所在黨支部曾組織過制度學(xué)習(xí)及釋義。這表明，該局在推進(jìn)制度知曉度方面作出一定努力和貢獻(xiàn)。從開展制度學(xué)習(xí)的路徑來看，多數(shù)受訪者在既有學(xué)習(xí)路徑上選擇了“僅在支部群或部門群轉(zhuǎn)發(fā)”，部門在推進(jìn)制度普及的工作方式上有待拓展和提升。

黨組織制度的知曉度會(huì)對(duì)制度的執(zhí)行程度產(chǎn)生重要影響。早在2015年，該局就認(rèn)識(shí)到推進(jìn)制度宣傳和知曉的重要性和必要性，開展了一系列制度自查與自糾。2016年至2018年，該局以新建制度7項(xiàng)、修訂制度2項(xiàng)、清理廢止制度23項(xiàng)實(shí)現(xiàn)制度體系反思，以5次制度集中宣講的開展推進(jìn)制度內(nèi)容普及，提高制度科學(xué)性和知曉度。在基層黨組織對(duì)制度宣講的重視下，制度的知曉度和執(zhí)行力得到了被調(diào)查者的積極回應(yīng)，97.6%的受訪者表示，2019年以來開展的制度宣講，降低了犯錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)，有效提高了制度的知曉度和執(zhí)行力。針對(duì)制度宣講效果的調(diào)查結(jié)果顯示，53.6%的職工認(rèn)為制度宣講的廣泛開展可以減少犯錯(cuò)行為的發(fā)生。這一方面反映了制度宣講在提升制度知曉力方面的作用，同時(shí)也印證制度宣傳是制度建設(shè)過程中不可忽視的重要環(huán)節(jié)。但同時(shí)，占被調(diào)查總數(shù)約44.1%的人認(rèn)為當(dāng)前的制度宣講在“形式上和內(nèi)容上還要進(jìn)一步改進(jìn)”，這體現(xiàn)某局干部職工對(duì)制度建設(shè)提出了更高的要求，為今后制度建設(shè)工作中制度宣講內(nèi)容和形式的優(yōu)化指明了工作方向。

（二）上海市某局黨組織制度建設(shè)存在的主要問題。為充分了解職工對(duì)黨組織制度建設(shè)的看法和評(píng)價(jià)，通過問卷，就當(dāng)前制度建設(shè)存在的問題對(duì)該局干部職工進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果顯示：34.5%的職工認(rèn)為該局在黨組織制度建設(shè)中存在“重制定、輕執(zhí)行”和“運(yùn)用制度解決矛盾問題的能力不夠”的問題，29.8%的職工認(rèn)為制度建設(shè)過程中的主要問題在于“照搬上級(jí)文件、不結(jié)合本地工作實(shí)際”，26.2%的職工認(rèn)為“制度的可操作性不強(qiáng)、不能做到于事簡(jiǎn)便”，另外有25%的職工認(rèn)為“制度規(guī)范剛性不足”和“缺乏監(jiān)督檢查和問責(zé)追究”制約了制度建設(shè)的步伐?；谑占⒄淼恼{(diào)研數(shù)據(jù)，得到的分析結(jié)論如下：

一是基層黨組織制度的影響力亟需提升。如何從講政治的高度分析實(shí)際問題，立足制度建設(shè)拿出切實(shí)可行的舉措來破解困境，如何將依法推進(jìn)事業(yè)改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要與干部的所思所想結(jié)合起來是目前擺在某局面前的重要問題，這不但關(guān)乎該單位風(fēng)清氣正良好政治生態(tài)的營(yíng)造，更直接涉及構(gòu)建把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子、管權(quán)治吏的反向約束和形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。在實(shí)踐中，借助政治監(jiān)督的開展、日常監(jiān)督的細(xì)化、問題線索的處置和警示教育專項(xiàng)行動(dòng)等機(jī)制，某局以形式多樣的座談、集體約談和個(gè)別談話，探查出一些苗頭性、細(xì)節(jié)性的問題。2019年至2021年，某局采用“第一種形態(tài)”處置問題線索13起，大部分是制度學(xué)習(xí)不夠、執(zhí)行不到位的問題。這表明，如何進(jìn)一步提高政治站位，提高內(nèi)部管理水平，增強(qiáng)制度的執(zhí)行力，提高風(fēng)險(xiǎn)防控能力，是該局黨組織制度建設(shè)不可回避的問題。

二是基層黨組織制度的調(diào)動(dòng)力亟待增強(qiáng)。制度不僅具有約束作用，同時(shí)也具有導(dǎo)向作用，會(huì)對(duì)干部職工的行為選擇施以重要影響?？茖W(xué)合理的制度能起到一定的正向激勵(lì)作用，僵化且不符合實(shí)際的制度會(huì)約束乃至降低組織的效率。例如，為了進(jìn)一步加強(qiáng)科技服務(wù)能力，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，某局在充分研究黨中央和上海各方面政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際，經(jīng)黨組審議制定了本單位《科技服務(wù)項(xiàng)目管理辦法》。該辦法在收入分配機(jī)制、分層分類簡(jiǎn)化管理流程等方面，有效激發(fā)了基層員工的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造力，降低了管理成本、提高了管理效率?；谡{(diào)查結(jié)果可以看出，現(xiàn)行制度在制定、宣傳、執(zhí)行等方面存在以下幾點(diǎn)問題。第一，基層制度體系不夠完善，雖然某局每隔一段時(shí)間開展一次制度修訂，但是沒有形成定期修訂和清理制度的機(jī)制，沒有形成制度鏈條的有效閉環(huán)，沒有充分激發(fā)干部職工干事創(chuàng)業(yè)的積極性等。第二，基層制度可操作性不夠強(qiáng)，主要表現(xiàn)為負(fù)責(zé)制度制定解釋的職能部門主體責(zé)任意識(shí)缺失，照搬上級(jí)文件，不結(jié)合工作實(shí)際，缺乏激勵(lì)機(jī)制；運(yùn)用制度解決工作中矛盾問題的力度不夠、能力不足；有些制度的制定過于粗線條，條文不夠細(xì)致明確等。第三，基層制度執(zhí)行不嚴(yán)，存在重制定、輕執(zhí)行的情況。部分基層黨組織制度規(guī)范剛性不足，缺少監(jiān)督檢查和問責(zé)追究機(jī)制，干部職工自覺遵守制度、執(zhí)行制度的意識(shí)有待提升。

三、新形勢(shì)下加強(qiáng)基層黨組織制度建設(shè)的對(duì)策與工作思路

（三）改進(jìn)工作方法，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。基層黨組織制度創(chuàng)新是提升基層工作活力的必要路徑。當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新的歷史方位，我國(guó)面對(duì)日益復(fù)雜的改革環(huán)境，面臨愈加艱巨的發(fā)展任務(wù)。在此背景下，更加需要以加強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、發(fā)揚(yáng)自我革命的斗爭(zhēng)精神推進(jìn)制度建設(shè)。具體而言，既要立足現(xiàn)實(shí)，向歷史要智慧，向歷史求經(jīng)驗(yàn)，注重已有制度的改進(jìn)和完善；又要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，全方位、立體化、多角度進(jìn)行分析研究，解決基層工作中不斷涌現(xiàn)的新矛盾、新問題，突出補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，激發(fā)黨建和中心工作內(nèi)生動(dòng)力，提高制度建設(shè)的創(chuàng)新能力，推進(jìn)黨建工作與內(nèi)部管理、科技發(fā)展等中心工作高度融合、相互促進(jìn)。

（四）加強(qiáng)宣傳教育，強(qiáng)化制度意識(shí)。制度宣傳是基層黨組織制度建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)，也是強(qiáng)化制度意識(shí)的必然路徑。提升制度的知曉度要以儀式性和日常性形式的結(jié)合在工作展開。一方面，要強(qiáng)化儀式性宣講。結(jié)合圍繞人、財(cái)、物的管理，特別是對(duì)一些腐敗易發(fā)、多發(fā)的領(lǐng)域或部門，加強(qiáng)調(diào)查研究和問題導(dǎo)向，要把制度及時(shí)傳達(dá)到所有干部職工，讓受教育者入耳、入腦、入心，并及時(shí)展開學(xué)習(xí)、討論，提高制度的知曉度和影響力，培養(yǎng)干部職工善于用制度分權(quán)、控權(quán)、制權(quán)，優(yōu)化權(quán)力配置，提升管理效能。另一方面，要加強(qiáng)日常性滲透。要把制度學(xué)習(xí)作為新員工入職培訓(xùn)的重要內(nèi)容，還要加強(qiáng)對(duì)一些常犯錯(cuò)誤的制度進(jìn)行經(jīng)常性的宣講，增強(qiáng)大家的法制觀念和制度意識(shí)，牢固樹立嚴(yán)格按制度辦事的觀念，養(yǎng)成自覺執(zhí)行制度的習(xí)慣，把制度轉(zhuǎn)化為干部職工的行為準(zhǔn)則、自覺行動(dòng)，努力營(yíng)造人人維護(hù)制度、人人執(zhí)行制度的良好氛圍。

（五）嚴(yán)格監(jiān)督問責(zé)，強(qiáng)化制度執(zhí)行?；鶎狱h組織制度的生命力在于執(zhí)行。在制度建設(shè)的過程中，只有嚴(yán)格制度執(zhí)行，才能凸顯制度建設(shè)的必要性和有效性。首先，要加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行全過程的嚴(yán)格監(jiān)督。在執(zhí)行過程中，要充分整合審計(jì)監(jiān)督、巡視監(jiān)督等各類監(jiān)督信息，建立健全重大監(jiān)督事項(xiàng)會(huì)商研判、違紀(jì)違法問題線索定期研究、全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任考核機(jī)制，全方位、多角度聽取工作匯報(bào)和群眾意見，通過強(qiáng)化監(jiān)督切實(shí)提升制度執(zhí)行效果。其次，要加強(qiáng)制度管理的剛性約束，制定違反單位內(nèi)部制度的相應(yīng)處罰規(guī)定。問題輕微的，采取一定范圍內(nèi)通報(bào)、批評(píng)教育等形式進(jìn)行輕處理；問題嚴(yán)重的，特別是反復(fù)發(fā)生或出現(xiàn)重大資金、項(xiàng)目問題的，視情況依據(jù)黨紀(jì)黨規(guī)、政務(wù)處分等給予相應(yīng)處罰。堅(jiān)決杜絕做選擇、搞變通、打折扣等現(xiàn)象，不斷增強(qiáng)制度的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和執(zhí)行力。除此之外，黨的各級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部要充分發(fā)揮帶頭作用，自覺遵守黨內(nèi)各項(xiàng)規(guī)章制度，塑造有利的制度執(zhí)行環(huán)境。

正風(fēng)肅紀(jì)反腐永遠(yuǎn)在路上。面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)新要求，基層黨組織制度建設(shè)始終是確保事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的“定海神針”。為充分彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，保障機(jī)構(gòu)運(yùn)行的平穩(wěn)性，必須始終將基層黨組織制度建設(shè)放在突出位置，真正發(fā)揮制度正向激勵(lì)與反向約束的作用，堅(jiān)定不移推進(jìn)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展。